Предмет правового регулирования муниципальной службы

УДК 347:35.08
В.Б. МУРАВЧЕНКО,
кандидат юридических наук, доцент кафедры «Безопасность жизнедеятельности и гражданская оборона» Омского государственного университета
 
Под предметом правового регулирования Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее — Закон о муниципальной службе) понимаются отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств—участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, прохождением и прекращением муниципальной службы.
 
Иностранные граждане признаны субъектом отношений, связанных с муниципальной службой, федеральным законом впервые. Данное положение Закона о муниципальной службе является новшеством по сравнению с Федеральным законом от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы», который закреплял право на муниципальную службу только за гражданами Российской Федерации.
Предметом правового регулирования Закона о муниципальной службе также является правовое положение (статус) муниципального служащего. Однако ни Конституция РФ, ни Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не дают определения правового статуса муниципального служащего. Исследователи муниципального права придерживаются различных взглядов на данную проблему.
По мнению А.Н. Костюкова, административно-правовой статус должностного лица — это урегулированное нормами права положение должностного лица в органе управления, которое характеризует наименование должностного лица и его место в служебной иерархии, функции, полномочия, гарантии реализации полномочий и ответственность[1].
С.Е. Чаннов добавляет к данному перечню нормативно закрепленные структурно-функциональные связи должностного лица[2].
На наш взгляд, определяя правовой статус муниципального служащего, следует исходить из единства этого понятия, не разделяя муниципальных служащих на должностных лиц и иных служащих.
В предмет правового регулирования не включены депутаты представительных органов местного самоуправления, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса, а также глава местной администрации, приглашаемый на конкурсной основе.
Данные лица — муниципальные должностные лица, не являющиеся муниципальными служащими. Поэтому на них не распространяются федеральное законодательство о муниципальной службе, а также нормативные акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
А.Н. Костюков в предмет правового регулирования включает поведение субъектов права, общественные отношения (связи), возникающие в связи с этим поведением, правовой статус субъектов отношений[3].
Конституцией РФ все предметы правового регулирования разделены на три группы:
1) полномочия, относящиеся к исключительному ведению Российской Федерации;
2) полномочия, относящиеся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов;
3) остальные вопросы, составляющие сферу исключительной компетенции субъектов Федерации.
Мнения ученых-теоретиков по проблеме соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о муниципальной службе разделились.
Одна группа ученых обосновывает отнесение муниципальной службы к исключительному предмету ведения субъектов Российской Федерации, толкуя в буквальном смысле нормы статьей 71 и 72 Конституции РФ, определяющих предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов. Правовое регулирование муниципальной службы в субъектах Российской Федерации не отнесено Конституцией РФ ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов[4](Конституция РФ не содержит прямого упоминания муниципальной службы. В ней заложены общие положения, касающиеся органов местного самоуправления. Так, в ч. 1 ст. 131 говорится о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Нормы ч. 1 ст. 132 за органами местного самоуправления закрепляют право самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать и исполнять местный бюджет, а также решать иные вопросы местного значения). Исходя из этого, субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование муниципальной службы.
Другие ученые ссылаются на ст. 72 Конституции РФ, которая предусматривает перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, в том числе установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления. Так как муниципальная служба является институтом местного самоуправления, ее правовое регулирование также относится к предмету совместного ведения и должно осуществляться как федеральными актами, так и актами субъектов Федерации, действующими в части, не противоречащей федеральным законам[5].
На наш взгляд, ссылки на нормы ст. 72 Конституции РФ недостаточно для того, чтобы отнести вопросы, связанные с правовым регулированием муниципальной службы, к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Следует рассмотреть определения сущности предмета совместного ведения, предложенные в научной литературе и практике.
В.М. Манохин отмечает, что хотя предмет ведения совместный, но «полномочия, т. е. права и обязанности, участников совместного ведения должны быть — обязательно! — не совместными, а у каждого участника свои в рамках общих полномочий по предмету совместного ведения»[6]. В совместном предмете ведения (это в полной мере относится и к административному, и к трудовому законодательству) «полномочия двух субъектов — Российской Федерации и субъекта Российской Федерации — разделяются… текущим законодательством»[7]. Следует согласиться с мнением В.М. Манохина относительно того, что правовые полномочия по правовому регулированию совместными быть не могут и должны четко разграничиваться между участниками, реализующими совместный предмет ведения[8].
Дифференциация предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами относится к предмету конституционного регулирования, так как в этом случае имеет место упорядочение отношений между единым государством и его составляющими частями. Иначе осуществляется разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами. В данном случае наряду с Конституцией РФ допускаются и другие формы правового регулирования: федеральные законы (ст. 76 Конституции РФ) и договоры (ст. 11 Конституции РФ).
Вместе с тем следует отметить, что определение предмета ведения как сферы общественных отношений в полной мере не позволило пока установить единый подход к формулированию конкретных предметов ведения. Наряду со сферами общественных отношений Конституция РФ относит к предметам совместного ведения и государственные функции, и конкретные полномочия, и отрасли законодательства, хотя это более частные вопросы, раскрывающие компетенцию и характер деятельности органов государственной власти в обозначенных Конституцией РФ предметах ведения — сфере общественных отношений.
Таким образом, неконкретность конституционного законодательства в отношении муниципальной службы не позволяет точно определить, в чьем ведении находится муниципальная служба субъектов Российской Федерации. Такое положение представляется вполне закономерным. Необходимо учитывать, что Конституция РФ 1993 года была принята, когда не существовало четких принципов и критериев, в соответствии с которыми должно было строиться и развиваться законодательство о муниципальной службе.
Наша позиция заключается в том, что правовое регулирование отношений в сфере муниципальной службы субъектов Российской Федерации нельзя относить к исключительному ведению Российской Федерации, поскольку Конституцией РФ органам местного самоуправления предоставлены права определять структуру органов местного самоуправления, управлять муниципальной собственностью, формировать и исполнять местный бюджет и др.
Правовое регулирование отношений в сфере муниципальной службы субъектов Российской Федерации не может быть отнесено и к исключительному ведению субъектов, так как в едином государстве основные элементы государственного управления должны регулироваться единообразно.
Таким образом, законодательство о муниципальной службе необходимо конституционно закрепить как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В федеральном законодательстве о муниципальной службе должны быть четко указаны полномочия как Российской Федерации, так и ее субъектов в сфере муниципальной службы.
 
Библиография
1 См.: Костюков А.Н. Должностное лицо: административно-правовой статус // Известия вузов. Правоведение. 1987. № 2. С. 21.
2 См.: Чаннов С.Е. Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2000. С. 32.
3 См.: Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права: Моногр. — М., 2003. С. 12—13.
4 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право. — М., 2000. С. 167.
5 См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. — М., 1996. С. 157.
6 Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. — М., 1997. С. 82.
7 Там же. С. 188.
8 См.: Манохин В.М. Правотворческая деятельность в субъектах РФ: вопросы методики. — Саратов, 2000. С. 18.