Предотвращение, выявление и урегулирование конфликта интересов на государственной гражданской службе [1]

Номинация «Вопросы противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы» (2-е место)

А.А. ТАРАСЕНКО,

студентка 4-го курса Казанского института (филиала) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России)

Научный руководитель: и.о. заведующего кафедрой государственно-правовых дисциплин, кандидат педагогических наук, доцент Ю.В. Гагарин

Введение

Коррупция в России в наши дни достигла невиданного размаха. Законодатель предпринимает последовательные и решительные шаги к преодолению коррупционных проявлений. Однако на практике не все предложенные меры приводят к эффективному результату. Например, за 10 месяцев 2015 года, по данным Росстата, количество зарегистрированных коррупционных преступлений выросло на 10,4% (11,8 тыс.)[2]. В Федеральной службе судебных приставов, в частности, были возбуждены уголовные дела по должностным преступлениям коррупционной направленности в отношении 161 работника территориальных органов и лиц, проходивших государственную гражданскую службу[3].

Одной из причин, способствующих наличию коррупционных проявлений, взаимосвязанных с осуществлением судебными приставами своих функций, является возникновение конфликта интересов. Действующие нормативные правовые акты содержат значительное количество норм, регулирующих коррупциогенные факторы. Но проблема преодоления конфликта интересов у государственных служащих, в частности судебных приставов, остается весьма острой. Некоторые аспекты государственной службы, способствующие возникновению антикоррупционного потенциала, остаются нереализованными. Неполнота и узость норм, регулирующих деятельность и статус комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, как следствие, способствуют злоупотреблению властными полномочиями, что зачастую и порождает коррупцию. Повысить эффективность борьбы с коррупцией и устранения коррупциогенных факторов возможно путем внесения определенных изменений в нормативные правовые акты.

Именно поэтому актуальность выбранной темы не вызывает сомнений: рост коррупции в системе государственной  службы создает угрозу общественной безопасности.

Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере осуществления судебными приставами своих функций.

Предмет исследования — нормы действующего законодательства, связанные с регламентацией деятельности и функций судебных приставов, и их ограничения.

Цель работы — исследование актуальных проблем в области осуществления судебными приставами своих функций и связанных с ними коррупционных проявлений, а также выработка обоснованных с научной и практической сторон путей их устранения.

Достижение указанной цели требует решения следующих задач:

— проанализировать содержание понятий «конфликт интересов» и «личная заинтересованность»;

— изучить и проанализировать действующую нормативно-правовую базу, касающуюся деятельности судебных приставов, рассмотреть деятельность комиссий по урегулированию конфликта интересов и соотнести ее с возможностью возникновения коррупционных проявлений в структуре ФССП России;

— обозначить проблемы правового регулирования данной области;

— на основе анализа и обобщения научного и нормативно-правового материала сформулировать рекомендации и предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего деятельность комиссии по урегулированию конфликта интересов и определяющего статус такой комиссии.

Конфликт интересов и личная заинтересованность на примере деятельности судебных приставов в Российской Федерации, анализ актуальных проблем.

Прохождение государственной гражданской службы связано с целым рядом действий и процедур, которые жестко регламентированы специальными законами. Вместе с тем эти процессы протекают с многочисленными сложностями, которые нередко перерастают в конфликт. Ученые-конфликтологи различают следующие типы конфликтов: личностные, или психологические; межличностные, или социально-психологические, и социальные[4]. На государственной гражданской службе могут возникать все вышеперечисленные типы конфликтов, однако наиболее опасной является одна из разновидностей социального конфликта — конфликт интересов.

Понятие «конфликт интересов» можно трактовать в широком смысле как несовпадение двух конкретных целей, преследуемых одной личностью. Согласно словарю Даля, «интерес» означает пользу, выгоду, прибыль[5]. В контексте государственной службы «конфликт интересов» означает противоречия, связанные с материальной выгодой. Данное понятие уже давно вошло в обиход европейских законодателей. Так, согласно ст. 13 Рекомендации № R (2000) 10 Комитета министров Совета Европы «О кодексах поведения для государственных служащих» столкновение интересов возникает в такой ситуации, когда государственный служащий имеет личную заинтересованность, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное исполнение им своих служебных обязанностей[6].

Понятие «конфликт интересов» закреплено в ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»: конфликт интересов возникает в ситуации, при которой личная заинтересованность (возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

Под личной заинтересованностью понимается не только  получение выгод (преимуществ)  государственным служащим, но и лицами, состоящими с ним в близком родстве или свойстве, гражданами или организациями, с которыми государственный служащий связан имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.

Предпосылками возникновения конфликта интересов в сфере государственной гражданской службы в целом, а также в сфере деятельности судебных приставов являются низкий рейтинг государственной гражданской службы вообще и труда судебных приставов в частности; уязвимость государственных служащих в вопросах, связанных с увольнением; низкая оплата труда.

Все это в совокупности делает данный вид деятельности непрестижным и малопривлекательным, поэтому государственные служащие пытаются укрепить свое положение методами, противоречащими нормам права и морали. Например, Следственный комитет РФ возбудил уголовное дело по факту превышения должностных полномочий в отношении заместителя руководителя УФССП России по Московской области: она в своих личных целях пользовалась автомобилем бизнес-класса «Лексус», на который в рамках исполнительного производства был наложен арест[7].

Конфликт интересов способен породить коррупционные проявления. В целях предотвращения конфликта интересов создаются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов.

Создание и порядок деятельности таких комиссий предусмотрены Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о государственной гражданской службе) и Указом Президента РФ от 01.07.2010 № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов»[8](далее — Указ Президента РФ № 821).

Приказом ФССП России от 24.07.2007 № 348 «Об образовании Комиссии Федеральной службы судебных приставов по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов»[9] утвержден порядок работы соответствующей комиссии.

Основанием для проведения заседания комиссии могут быть следующие факты:

1) полученная от правоохранительных, судебных или иных государственных органов, от организаций, должностных лиц или граждан информация о совершении гражданским служащим поступков, порочащих его честь и достоинство, или об ином нарушении гражданским служащим требований к служебному поведению, предусмотренных ст. 18 Закона о государственной гражданской службе;

2) информация о наличии у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов.

Согласно официальной статистике ФССП России, в 1-м полугодии 2015 года в отношении 200 государственных  гражданских служащих применены конкретные меры ответственности за коррупционные правонарушения. В отношении 19 государственных гражданских служащих выявлены признаки нарушения требований статьи 12 Закона о противодействии коррупции, в связи с чем принято решение об информировании об этом органов прокуратуры[10].

Несомненно, деятельность указанной комиссии ФССП России очень важна, однако нельзя не учитывать, что конфликт интересов часто скрыт и его проявления не всегда становятся объектом рассмотрения этой комиссии, так как коррупционные правонарушения весьма латентны.

Многие ученые считают, что такие комиссии, созданные в государственных органах, в том числе и ФССП России, имеют формальный характер. Причины, на наш взгляд, следующие:

1) заключение комиссии носит рекомендательный характер;

1) отсутствует систематический контроль за соблюдением выполнения требований к служебному поведению судебных приставов;

3) участники комиссии по урегулированию конфликта интересов не могут быть объективны, так как в состав комиссии входят только государственные служащие ФССП России, а общественные наблюдатели присутствуют на заседании лишь по желанию председателя комиссии.

Обобщая изложенное, можно сделать вывод, что деятельность комиссий по урегулированию конфликта интересов является важнейшим этапом по предотвращению проявлений коррупционной направленности в ФССП России, однако существует совокупность факторов, отрицательно влияющих на действенность решений этих комиссий.

Пути решения проблемных аспектов работы комиссии по урегулированию конфликта интересов в деятельности ФССП России.

Анализ нормативно-правовой базы деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов показал, что работа комиссий пока не очень эффективна. Полагаем, необходимо совершенствование отдельных положений Указа Президента РФ № 82[11] и Положения ФССП России «О Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата, руководителей и заместителей руководителей территориальных органов Федеральной службы судебных приставов, работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед Федеральной службой судебных приставов, и урегулированию конфликта интересов» (утв. приказом ФССП России от 06.10.2015 № 4771 (далее — Положение).

Так, в соответствии с п. 3.27 Положения в случае установления комиссией признаков дисциплинарного проступка в действиях (бездействии) государственного служащего (работника) информация об этом представляется директору для решения вопроса о применении к государственному служащему (работнику) мер ответственности, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Согласно п. 3.26 Положения директор обязан рассмотреть протокол заседания комиссии и вправе учесть в пределах своей компетенции содержащиеся в нем рекомендации при принятии решения о применении к государственному служащему (работнику) мер ответственности, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также по иным вопросам организации противодействия коррупции.

На наш взгляд, необходимо установить в Положении норму о том, что результат деятельности комиссии носит не рекомендательный, а императивный характер, т. е. обязательный для выполнения без утверждения директором ФССП России. Данная мера, на наш взгляд, позволит избавиться от так называемой круговой поруки в исполнительном органе и приведет к функциональной самостоятельности и независимости комиссии.

Считаем целесообразным создать систему управления отношениями на государственной службе в целом, так как эффективный контроль на местах, т. е. в территориальных органах ФССП России,  возможен только при наличии постоянно действующих структурных подразделений комиссии по урегулированию конфликта интересов, а также закрепить данную систему в ст. 19 Закона о государственной гражданской службе. Постоянно действующие структурные подразделения обязаны нести подотчетность главной комиссии по урегулированию конфликта интересов.

Как уже отмечалось, основной контингент комиссии по урегулированию конфликта интересов составляют сотрудники государственного органа. Ввиду того что  деятельность судебных приставов-исполнителей имеет свои особенности по сравнению с деятельностью других государственных служащих, для полной независимости и объективности принятия решений комиссией необходимо внести поправку в  п. 2 Положения, сделав участие членов Общественного совета при ФССП России, общественной организации ветеранов ФССП России, профсоюзной организации, действующей в установленном порядке в ФССП России, обязательным, а также предоставить другим общественным организациям право запрашивать информацию о деятельности комиссии по урегулированию конфликта интересов.

Полагаем, что реализация предложенных рекомендаций поможет повысить эффективность и результативность деятельности комиссии по урегулированию конфликта интересов и позволит в дальнейшем избегать появления факторов  коррупциогенной направленности.

Заключение

Резюмируя вышеизложенное, можно сделать следующие выводы.

1. Понятие «конфликт интересов» можно трактовать в широком смысле как несовпадение двух конкретных целей, преследуемых одной личностью. В узком значении данный термин непосредственно связан с таким понятием, как «личная заинтересованность», т. е. заинтересованность в получении каких-либо материальных благ и преимуществ не только конкретным государственным служащим, но и лицами, состоящими с ним в родстве или имеющими с ним имущественные и иные отношения.

2. На наш взгляд, деятельность комиссии по урегулированию конфликта интересов в ФССП России играет особую роль по предотвращению проявлений коррупционной направленности, однако она не всегда эффективна. 

3. Предлагается внести изменения в Положение, закрепив, что результат деятельности комиссии по урегулированию конфликта интересов носит не рекомендательный, а императивный  характер, т. е. обязательный для выполнения без утверждения директором ФССП России.

4. Целесообразно создать систему управления отношениями на государственной службе и закрепить данную систему в ст. 19 Закона о государственной гражданской службе. Постоянно действующие структурные подразделения комиссии по урегулированию конфликта интересов в этой системе управления должны нести подотчетность главной комиссии по урегулированию конфликта интересов.

5. Предлагается внести изменение в Положение, с тем чтобы в обязательном порядке обеспечить представителям Общественного совета при ФССП России, общественной организации ветеранов ФССП России, профсоюзной организации постоянное место в составе комиссии по урегулированию конфликта интересов.

Библиография

1 Работа публикуется с сокращениями.

2 Взяточничества стало больше. URL: http://korrossia.ru/russia/mow/11581-vzyatochnichestva-stalo-bolshe.html (дата обращения: 02.02.2016).

3 Информация о результатах работы Федеральной службы судебных приставов по профилактике и выявлению коррупционных и иных правонарушений в первом полугодии 2015 года. URL:  http://fssprus.ru/2206078/ (дата обращения: 02.02.2016).

4 Теория управления: учеб. / под общ. ред. А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухина. — М., 2003.

5 Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. Т. 2. — М.: Олма-пресс, 2001.

6 Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 11.05.2000 № R (2000) 10 «О кодексах поведения для государственных служащих» // Совет Европы и Россия. 2000. № 2.

7 В Москве задержана сотрудница управления Федеральной службы судебных приставов по Московской области, разъезжавшая на арестованном «Лексусе». URL: http://sledcom.ru/news/item/937498/ (дата обращения: 08.02.2016).

8 Российская газета. 2010. 7 июля.

9 Бюллетень Федеральной службы судебных приставов. 2007. № 4.

10 Информация о деятельности комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов в 1-м полугодии 2015 года. URL: http://fssprus.ru/2198160/ (дата обращения: 12.02.2016).

11 URL: http://fssprus.ru/polozhenie_o_komissii/ (дата обращения: 14.02.2016).