Предпосылки формирования административной юстиции как средства защиты конституционных прав и свобод человека

Е.А. МАРТЫНЕНКО,
аспирант кафедры конституционного  и муниципального права РГУ
 
Отражение в Конституции РФ основных прав и свобод граждан и юридических лиц направлено на обеспечение соответствия судебной системы Российской Федерации стандартам правового государства. В основном законе нашей страны Россия определяется как правовое государство, перед которым стоят глобальные задачи, требующие не только правового закрепления в законодательстве, но и реализации в жизни.
 
Судебная власть в современном правовом государстве является очень важным элементом структуры власти вместе с ее законодательной и исполнительной ветвями. Суд в соответствии со своими функциями должен ограничивать действия (бездействие) органов власти в отношении граждан и юридических лиц.
Развитие правового государства исторически сформировало новое представление о государстве как о власти, управляемой и ограниченной законом. По мнению французского ученого Ж. Шеваллье, «право здесь оказывается не только выражением верховенства государственной власти, но также (и прежде всего) — условием и гарантией ее подчинения закону»[1]. Такой подход нашел отражение и в развитии административного права, которое стало рассматриваться не только как право управления со стороны «управляющих», но и как средство защиты прав и свобод граждан. Ж. Шеваллье отмечает, что «наличие специфических норм и специального судьи способствовало бы более полному подчинению администрации закону. Быстрое развитие административного права и административного арбитража вызвано стремлением дать гражданам гарантии против произвола администрации, ограничить определенными рамками мощь государства»[2].
Б.А. Кистяковский в начале XX века, указывая на своеобразие деятельности правительства и присущую ему большую самостоятельность, отмечал необходимость создания особых публично-правовых форм и институтов для подчинения деятельности правительства праву. «Каждое конституционное государство должно пройти ряд стадий в своем развитии, достичь которых удается только путем больших усилий и упорной борьбы, пока оно не выработает и не приспособит к себе эти формы и институты, т. е. пока оно не станет вполне правовым»[3].
Действующий механизм защиты прав человека судебной властью в Российской Федерации все еще не является эффективным, принципы судопроизводства и судоустройства, установленные конституцией, с трудом реализуются, наблюдается давление на судебные органы со стороны местных властей, и, несмотря на юридические и общественные гарантии, предоставляемые судьям (независимость, несменяемость и др.), эти гарантии  не могут быть в полной мере реализованы.
Отсутствие в России независимой судебной инстанции по делам о спорах граждан с публичной властью и ее органами свидетельствует об упрощенном и недемократичном подходе к созданию судебной системы[4].
Законное функционирование исполнительной власти должно происходить посредством судебного контроля — это требование правового государства, законодательно закрепленное в Конституции РФ. Правосудие по административным делам, т. е. споры граждан с публичной властью, должно стать обстоятельством, которое обеспечивало бы судебной власти самостоятельность и независимость, являясь также противовесом в системе разделения государственной власти.
Административное судопроизводство в Российской Федерации отсутствует как таковое, и это показатель того, что судебная система России не соответствует международным правовым стандартам и не отвечает требованиям эффективного и справедливого правосудия.
Россия присоединилась к основополагающим международным соглашениям в области прав человека. Одним из наиболее важных шагов в этом направлении была ратификация Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, и Российская Федерация обязана учитывать все правила и стандарты конвенции. Российская судебная система должна обеспечивать доступность правосудия для любого гражданина и юридического лица; каждый, чьи права и свободы нарушены, имеет право на получение эффективной и надежной защиты в суде на основе закона. Судебная система считается эффективно функционирующей только тогда, когда закон предоставляет и обеспечивает каждому возможность напрямую обратиться за разрешением спора в судебные органы.
Усиление судебного контроля за действиями органов управления и должностными лицами обусловливается тем, что органы власти реализуют меры государственного принуждения.
В настоящее время довольно большой круг органов управления имеет право использовать методы властного государственного управления, применять меры административного принуждения, в частности налагать на физических и юридических лиц установленные законодательством административные взыскания. Однако не все субъекты управления в полной мере знают свои полномочия и пределы возможного административного воздействия, применяют их с явными нарушениями законных прав и свобод граждан.
Если же исходить из содержания конституционных положений, в частности статей 18, 33, 45 Конституции РФ, защищать права и свободы граждан обязаны также и органы власти, однако можно сказать, что четкий механизм такой защиты отсутствует. Решение проблем, с которыми граждане обращаются в органы власти, остается на усмотрение чиновника.
Отсутствие административной юстиции существенно ограничивает право граждан на судебную защиту.
Сложности при реализации прав граждан во взаимоотношениях с органами власти связаны не только с проблемами законодательного регулирования административных и административно-процессуальных отношений. По мнению некоторых исследователей, в настоящее время наблюдается не просто незнание гражданами своих прав, но и нежелание органов исполнительной власти информировать граждан о путях и возможностях реализации прав, предоставленных законом. Отмечаются закрытость органов исполнительной власти и отсутствие сведений об их деятельности, отсутствие процессуального механизма реализации прав граждан на получение необходимой информации и надлежащей процедуры рассмотрения обращений граждан в органы исполнительной власти[5].
Административные споры рассматриваются по установленным процессуальным законодательством правилам, обеспечивающим участникам правового спора формальное (процессуальное) равенство, т. е. в рамках специально созданных процедур рассмотрения жалоб (или исков). При рассмотрении административного дела должны соблюдаться все принципы административного процесса (гласность, устность, законность, состязательность, непосредственность и т. д.). В некоторых странах, например, в бывших советских республиках, приняты законы об административной судебной процедуре.
Юридическим «результатом» административно-юстиционного процесса является признание административным судом (общим судом, квазисудебными органами) незаконности или недействительности (либо, наоборот, законности и действительности) принятых органами управления (должностными лицами) административных актов или совершенных должностными лицами действий (бездействия).
Формирование административных судов придало бы логическую завершенность судебной системе России. В стране, где создается эффективная система управления и разрабатывается законодательство о государственной и муниципальной службе, а это достаточно большая сфера государственно-управленческих отношений, обязательно следует создавать и суды, которые должны специализироваться на рассмотрении споров, возникающих в связи с деятельностью органов исполнительной власти (например, споров по решениям, принятым органами власти; споров относительно действий (бездействия) государственных органов и, соответственно, по поводу защиты прав и свобод граждан).
Наличие административной юстиции наряду с судами общей юрисдикции способствовало бы более качественному рассмотрению дел.
В нынешнем законодательстве отсутствует единая процедура рассмотрения дел, вытекающих из административно-правовых отношений. В настоящее время суды общей юрисдикции руководствуются КоАП РФ и ГПК РФ,
некоторые категории споров отнесены также к ведению арбитражных судов.
Нормы ГПК РФ определяют процедуру рассмотрения не просто разных категорий дел, а, по сути, вообще разных концепций защиты прав и свобод, провозглашенных Конституцией РФ.
«Распыление» процессуальных норм по двум кодексам, их пробельный характер неоправданно усложняет их применение на практике, создает условия для различного толкования и применения этих норм и, как следствие, ведет к усугублению проблем в сфере защиты прав и свобод, провозглашенных Конституцией РФ[6].
Рассмотрение споров, возникающих из публичных правоотношений, регулируется положениями ст. 245 ГПК РФ. Согласно указанной статье, к таким делам относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов, об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
Глава 25 ГПК РФ напрямую регулирует производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. В соответствии с указанной главой в суд общей юрисдикции могут быть обжалованы любые действия (бездействие), решения государственных органов и должностных лиц, которые ограничивают осуществление прав и законных интересов граждан. Разрешение дел данной категории происходит по правилам гражданского судопроизводства, из чего можно сделать вывод, что в Российской Федерации административное судопроизводство осуществляется по нормам гражданского процессуального права.
Гражданско-правовые и публично-правовые споры — это споры о праве, и, соответственно, можно заключить, что регулирование защиты прав и свобод человека от действий (бездействия) или решений органов власти носят далеко не системный характер, т. е. в публичном споре присутствует орган государственного управления или должностное лицо, благодаря которым спор носит административный характер[7].
В арбитражных судах применяются правила, содержащиеся в АПК РФ; в структуру арбитражных судов России входят также административные коллегии, специализированные для рассмотрения экономических споров, возникающих из административных правоотношений.
В порядке искового производства рассматриваются споры частноправового характера, которые существенно отличаются от споров публично-правовых. Рассматривая гражданское или уголовное дело, судья обязан знать материальное гражданское и уголовное право.
С такой точки зрения очевидна необходимость административной специализации или создания специальных административных судов.
Судья, рассматривающий спор между гражданином и публичной властью, должен хорошо знать управленческое право и административное законодательство. Система административного законодательства очень сложна; на практике довольно часто встречаются налоговые споры, споры между органами местного самоуправления и т. п.
Необходимость надежной защиты прав, свобод и законных интересов граждан требует формирования качественно нового уровня правосудия, которое могло бы противодействовать злоупотреблениям исполнительной власти, государственных и муниципальных органов.
Ученые отмечают, что в настоящее время административное судопроизводство в России фактически отсутствует; оно ассоциируется как в массовом, так и в профессиональном сознании прежде всего с рассмотрением дел об административных правонарушениях. Подлинный же предмет этой ветви судопроизводства — споры между гражданами и органами исполнительной власти, гражданский процессуальный порядок рассмотрения которых не учитывает статус участвующих в деле лиц[8].
Еще в начале 1970-х годов ученые настаивали на усилении судебного контроля за законностью деятельности административных органов, ссылаясь на то, что это будет реально обеспечивать субъективные права граждан, так как «суд рассматривает и решает дела, руководствуясь конституционным положением о независимости судей и их подчинении только закону. Стороны в ходе процесса имеют полную возможность защищать свои интересы, в том числе путем заявления ходатайств об истребовании дополнительных материалов, о приглашении свидетелей и т. п.»[9].
В связи с вышеизложенным законодатель в Федеральном конституционном законе от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» установил: специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел учреждаются путем внесения изменений и дополнений в этот закон (п. 1 ст. 26);  полномочия, порядок образования и деятельности специализированных федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом (п. 2 ст. 26). Очевидно, что законодатель установил возможность формирования в России административных судов.
Актуальность идеи учреждения в России административных судов стала очевидна еще в мае — июле 2000 года, когда Президент РФ сделал первые шаги по проведению административной реформы, одна из задач которой — обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции РФ и федеральным законам. Создание административных судов было поддержано Президентом РФ[10]. Пояснительная записка к проекту федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» содержит указание на особую значимость правильного рассмотрения административных дел в свете осуществляемой в России реформы государственной власти.
Противники же создания административных судов приводят довод, что число дел, связанных с рассмотрением жалоб граждан на действия органов управления, незначительно. Однако этому есть объяснения. Во-первых, российские граждане в силу известных исторических обстоятельств в советские годы не выработали привычки обращаться по таким вопросам с жалобами в суд: в то время существовали более «могущественные» органы — парткомы и начальники, обращение к которым служило весьма действенным средством поиска истины. Во-вторых, у населения не существует доверия к судам в полной мере и в настоящее время (здесь имеется в виду рассмотрение именно административных споров, т. е. споров с должностными лицами)[11].
Учитывая сложность современной социально-экономической жизни и длительность судебной процедуры, граждане России не спешат направлять жалобы на действия и решения органов публичной власти в суды; они все также обращаются с жалобами в административные органы, считая этот путь более удобным и привычным[12]. В литературе отмечается, что судебная процедура рассмотрения жалоб граждан весьма громоздка и длительна по времени[13]. Именно поэтому можно сделать вывод, что граждане неохотно используют свое право на защиту от незаконных действий исполнительной власти[14].
Создание административных судов поддерживают и сами судьи, особенно те, которые рассматривают гражданские дела[15]. Ведь суды в настоящее время переполнены делами, а большинство судей работают с явным превышением индивидуальной нагрузки[16].
Создание административных судов будет способствовать развитию законодательства об управленческом процессе, управленческих производствах или процедурах, например о порядке принятия нормативных правовых актов управления, заключения административных договоров, совершения различных управленческих действий, планирования управленческих мероприятий или проведения работ в сфере управления. Во многих зарубежных странах действуют специальные законы об управлении или законы о процессуальной деятельности в сфере управления (административно-процессуальные кодексы).
Россия в настоящее время только приближается к данному правовому стандарту в области управленческого процесса. Можно сказать, что отсутствие указанных законодательных актов характеризует «неразвитость» отечественного административного законодательства и административного права, так как исторически развитие современного административного права происходило по двум направлениям: распространение на публичное управление власти законов и создание административных судов.
В свете проводимой административной реформы необходимо, по сути, решить две задачи:
— создание административных судов, обособленных от влияния местных властей (по территориальному признаку);
— создание административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных споров.
Важным направлением в законотворческой деятельности и в сфере управленческого процесса является принятие законов, которые будут регламентировать административные (управленческие) процедуры. Регламентация административных процедур в деятельности должностных лиц, государственных и муниципальных служащих будет способствовать разрешению юридических коллизий, поскольку соответствующие административные процедуры станут обеспечивать законность практического осуществления административно-правового статуса должностных лиц, т. е. должностные лица не смогут выходить за пределы своих полномочий и нарушать компетенцию государственных органов, о чем было сказано выше.
Во многих странах уже несколько десятилетий действует законодательство, содержащее нормы об административных процедурах. Соответствующие законы об административных процедурах регламентируют не только спорные (когда имеет место спор между гражданином и администрацией или совершено административное правонарушение), но и неспорные (позитивные) процедуры (когда такого спора не существует)[17].
Главными задачами административной (досудебной) процедуры рассмотрения административных дел являются:
— повышение авторитета исполнительных органов публичной власти и уровня профессионализма при рассмотрении спорных административных вопросов;
— разгрузка судов и освобождение от несвойственных им функций административно-юрисдикционного органа.
Отсутствие в административном законодательстве правил о досудебном обжаловании актов органов власти о привлечении к административной ответственности приводит к тому, что судебные органы практически выполняют функции органов исполнительной власти (администрации) и рассматривают дела об обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности по категориям дел о незначительных административных правонарушениях, не являющихся, по сути, спорами о праве. В этой связи целесообразно установить обязательную досудебную процедуру обжалования постановлений о привлечении к административной ответственности по определенным категориям дел (за правонарушения на транспорте, в области правил дорожного движения, по делам о мелком хулиганстве и т. п.).
В нашем развивающемся обществе, где есть всевозможные социальные образования, повышается правовая культура граждан и, соответственно, возрастает личная ответственность за результаты управленческих действий, предъявляются более серьезные требования к государству и вообще ко всем публично-правовым институтам.
Перегруженность судов является серьезным препятствием для эффективного судебного реагирования на нарушения прав и свобод граждан, так как в такой ситуации не обеспечивается оперативное рассмотрение соответствующих дел.
Конституция РФ отражает широкий объем основных прав и свобод человека, которые пока являются лишь формальными возможностями, и для того чтобы их реализовать, воплотить в жизнь, необходимы определенные предпосылки, условия, гарантии, которые до настоящего времени практически отсутствуют.
 
Библиография
1 Шеваллье Ж. Государственная служба. — М., 1996. С. 17.
2 Там же.
3 Кистяковский Б. А. Философия и социология права / Сост., примеч., указ. В.В. Сапова. — СПб., 1998. С. 350.
4 См. там же.
5 См.: Ноздрачев А.Ф., Сухарева Н.В., Мельникова В.И. Процессуальные правовые механизмы защиты граждан и их объединений во взаимоотношениях с публичной властью // Законодательство и экономика. 2005. № 5. С. 25.
6 См.: Серков П. Введение административного судопроизводства — конституционный долг законодателей // Российская юстиция. 2001. № 1. С. 6.
7 См.: Хаманева Н.Ю. Административно-правовые споры: проблемы и способы их разрешения // Государство и право. 2006. № 11. С. 5.
8 См.: Михайловская И. Судебная реформа в России, проблемы трансформации юстиции советского типа // Конституционное право. Восточноевропейское обозрение. 1997. № 2. С. 26.
9 Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. — М., 1970. С. 125.
10 См.: Лебедев В. Судебная власть в стране стала реальностью // Российская юстиция. 2001. № 1. С. 6.
11 См.: Путин В. Компетенция суда распространяется на все дела государства // Там же. С. 4.
12 См.: Хаманева Н.Ю. О соотношении административной и судебной юрисдикции // Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. — М., 1997. С. 68—76.
13 См.: Баграа Д.Н. Административное право: Учеб. Часть Общая. — М., 1993. С. 178.
14 См.: Скуратов Ю. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации // Законность. 1997. № 3. С. 8—9.
15 См.: Жеребцов А. С нарушениями судейской этики мириться не будем // Российская юстиция. 2001. № 1. С. 13.
16 См.: Как преодолеть кризис правосудия // Там же. 1999. № 2. С. 5; В России не хватает судей // Там же. С. 6—7; Позиции по законопроекту о судах общей юрисдикции согласованы // Там же. С. 2.
17 См.: Шафхаузер Р., Экштайн К., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника? Административные процедуры на примере законодательства Швейцарии. — М., 2000. С. 16—17.