Представительные органы муниципальных образований: совершенствование порядка формирования

УДК 342.553 

Страницы в журнале: 67-70

С.В. ТУРИЩЕВ,

соискатель кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Кубанского государственного университета

Статья посвящена поиску решения современных проблем в сфере местного самоуправления. На основе анализа действующего законодательства делается вывод о возможности совмещения пропорциональной избирательной системы и метода делегирования депутатов в состав представительного органа.

Ключевые слова: местное самоуправление, депутаты, органы местного самоуправления, порядок выборов представителей.

Representative municipal authorities: improvement of the order of the forming

Turischev S.

This article is devoted to finding a solution of contemporary problems and possible prospects of development of local self-government. On the basis of analysis of the updated legislation the author comes to a conclusion about an opportunity to combine the proportional representation’s system and the delegation’s method of deputies in a membership of representative authority.

Keywords: local self-government, deputies, municipal authorities, election of representatives.

Муниципальный район является муниципальным образованием с особым статусом. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) в состав муниципального района входят самостоятельные муниципальные образования — городские и сельские поселения. При этом законодатель установил, что в любом муниципальном образовании независимо от уровня — первого (поселенческого) или второго (районного) — избирается глава и формируется собственный представительный орган. Компетенция органов местного самоуправления определена федеральным законодателем. Однако между органами местного самоуправления поселений и представительным органом муниципального района должна существовать самая непосредственная связь, поскольку они решают общие задачи, касающиеся обеспечения жизнедеятельности одного и того же населения, проживающего на соответствующей территории.

Часть 2 ст. 35 Закона № 131-ФЗ закрепляет положение, согласно которому представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

Как отмечает Е.С. Шугрина, представительные органы муниципальных районов могут создаваться с использованием как прямых, так и косвенных выборов[1]. В статье 35 Закона № 131-ФЗ закреплено два возможных способа образования представительного органа муниципального района:

1) формируется из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном данной статьей;

2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района.

Следует отметить, что второму из указанных способов формирования представительного органа муниципального района законодатель отдает приоритетное значение, указав, что представительный орган муниципального района образуется путем прямых выборов, если иное не установлено в особо оговоренном порядке.

Подавляющее большинство муниципальных районов в Российской Федерации при создании представительных органов пошли именно по этому пути, предусмотрев в своих уставах избрание депутатов на основе прямых выборов непосредственно избирателями. Однако такой способ формирования представительных органов связан с необходимостью решения проблемы «двух пятых». В связи с тем что согласно п. 2 ч. 4 ст. 35 Закона № 131-ФЗ число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района, при проведении выборов по мажоритарной избирательной системе возникает необходимость, с одной стороны, соблюдения указанного требования Закона № 131-ФЗ, а с другой стороны, следования положениям Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон № 67-ФЗ) о равной норме представительства при образовании мажоритарных избирательных округов. Проблема возникает для тех муниципальных районов, в составе которых есть крупное поселение, число избирателей в котором превышает две пятых от общего числа избирателей района.

Соблюдение требований Закона № 67-ФЗ по образованию избирательных округов с допустимым отклонением от средней нормы представительства на один мандат не более 10% с неизбежностью приводит к тому, что число депутатов, баллотирующихся от крупного поселения, превышает ограничение по двум пятым в составе представительного органа района, установленное Законом № 131-ФЗ. Наиболее правомерным способом решения указанной проблемы является применение на выборах депутатов представительного органа района пропорциональной или смешанной избирательной системы. В случае если хотя бы половина депутатского корпуса формируется на основе пропорциональной избирательной системы, количество остальных мандатов, распределяемых в результате мажоритарных выборов в границах одного поселения, не может превышать двух пятых от общего числа депутатов представительного органа муниципального района.

Однако следует констатировать, что на сегодняшний день проблема «двух пятых» в окончательном виде не решена на уровне федерального законодательства, а зачастую не находит необходимого определения и в уставах муниципальных районов. Кроме этого, требование о соблюдении нормы «двух пятых» представляется необоснованным относительно тех муниципальных районов, где число избирателей в наиболее крупном поселении района превышает две пятых от числа всех избирателей района. Если в городском или сельском поселении зарегистрировано более половины избирателей района, то эти избиратели и должны быть представлены в районном совете более чем половиной депутатов.

Так, в ходе выборов депутатов Совета муниципального образования Белореченский район Краснодарского края, состоявшихся 2 марта 2008 г., общая численность выборщиков, зарегистрированных в районе, — 78 139 человек, избирательный корпус Белореченского городского поселения составлял 43 312 избирателей (55,4% от всех электоров района)[2]. Всего в ходе выборов должны были определиться обладатели 36 мандатов. Таким образом, согласно требованию Закона № 131-ФЗ число депутатов, избираемых от Белореченского городского поселения, не должно было быть больше 14. Однако на территории Белореченского городского поселения было образовано шесть избирательных округов разной мандатности (трех-, четырех- и пятимандатные), по которым в общей сложности избирались 25 депутатов. В состав трех избирательных округов входили также территории Южненского, Дружненского и Родниковского сельских поселений. Таким образом, депутаты от этих округов представляют в районном Совете не только Белореченское городское поселение, но и указанные три сельских поселения. Однако исходя из буквального требования Закона № 131-ФЗ в целом, следует сделать вывод о том, что норма о «двух пятых» не была соблюдена.

В ходе выборов депутатов Совета муниципального образования Усть-Лабинский район Краснодарского края, состоявшихся 14 марта 2010 г., в районе зарегистрировано 81 287 избирателей, в Усть-Лабинском городском поселении — 34 583 выборщика (42,5% от общего числа электоров района)[3]. Уставом муниципального образования Усть-Лабинский район предусмотрено проведение выборов депутатов Совета на основе мажоритарной избирательной системы по многомандатным избирательным округам. Общее число депутатов Совета муниципального образования Усть-Лабинский район составляет 25 человек, от Усть-Лабинского городского поселения в состав районного Совета избираются 10 депутатов. Таким образом, требование Закона № 131-ФЗ о «двух пятых» соблюдено. Однако норма представительства избирателей Усть-Лабинского городского поселения в составе районного Совета меньше, чем от остальных поселений района, поскольку число выборщиков, зарегистрированных на территории городского поселения, превышает две пятых от общего числа электоров района, а число избираемых кандидатов составляет ровно две пятых от общего числа депутатов.

Полагаем, что решение указанной проблемы возможно путем установления в Законе № 131-ФЗ требования о том, что если проведение выборов депутатов представительного органа муниципального района по мажоритарной избирательной системе приведет к тому, что число депутатов от одного поселения превысит две пятых от установленной численности представительного органа муниципального района, то в этом случае не менее половины депутатов представительного органа района должны избираться на основании пропорциональной избирательной системы.

Другой способ решения проблемы «двух пятых» и обеспечения равного представительства всех поселений в составе представительного органа муниципального района может быть основан на сочетании пропорциональной избирательной системы и такого установленного законодателем способа, каким является делегирование представителей поселений.

Согласно части 5 ст. 35 Закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального района может создаваться путем делегирования в его состав представителей поселений, если такое решение в течение 1 года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Инициатива об образовании представительного органа муниципального района в указанном порядке должна быть оформлена решением представительного органа поселения, расположенного в границах муниципального района. В документе указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района. В случае принятия решения о формировании представительного органа муниципального района в порядке делегирования выборы в представительный орган муниципального района не назначаются.

Порядок образования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение 1 месяца со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района.

Законодатель оговаривает, что если уставом муниципального образования установлен порядок формирования представительного органа муниципального района путем прямых выборов, то он может быть изменен на создание путем делегирования не ранее чем через 2 года со дня начала работы сформированного в результате выборов представительного органа муниципального района.

Полагаем, что рациональным является такой способ образования представительного органа муниципального района, при котором осуществляется сочетание пропорциональной составляющей и делегирования представителей поселений, входящих в состав района.

Часть депутатов могут избираться по партийным спискам, а часть — являться депутатами или главами городских и сельских поселений, образованных на территории муниципального района. Например, в случае формирования на территории муниципального района 10 городских (сельских) поселений 10 депутатов представительного органа муниципального района входят в его состав как представители данных поселений независимо от числа зарегистрированных на территории каждого из поселений избирателей, а 20 депутатов избираются на основании пропорциональной избирательной системы по единому муниципальному округу и представляют выборщиков всего района.

Примеры образования представительных органов на основании сочетания принципов избрания и делегирования депутатов встречаются в мировой практике организации местного самоуправления и характерны для крупных муниципальных образований. Так, городской совет Будапешта состоит из 88 членов, 66 из которых избираются непосредственно населением по партийным спискам, а 22 делегируются городскими районами[4].

Одним из важных параметров, определяющих порядок создания представительных органов муниципальных образований, является установление Законом № 131-ФЗ количественных критериев формирования депутатского корпуса в зависимости от вида муниципального образования и от численности населения, проживающего в данном муниципальном образовании. Как отмечает В.И. Васильев, в мировом опыте существуют свои стандарты, которые в качестве примерного ориентира могут быть использованы нашими муниципалитетами. Количество депутатов типичного совета в странах Западной Европы на районном уровне составляет от 10 до 60, на городском, поселковом уровне — от 5 до 50 человек[5]. Закон № 131-ФЗ, учитывая указанный позитивный зарубежный опыт, устанавливает минимальную численность представительных органов: для поселений и городских округов — не менее 7 депутатов при численности населения до 1 тыс. человек и 35 и более депутатов, если число людей, живущих на соответствующей территории, превышает 500 тыс. человек. Число депутатов представительного органа муниципального района не может быть меньше 15 человек.

В соответствии с положением ч. 3 ст. 35 Закона № 131-ФЗ представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Исходя из требований Закона № 131-ФЗ о формировании представительного органа поселения исключительно путем проведения муниципальных выборов, а также из установленной минимальной численности депутатов представительного органа в 7 человек, следует сделать вывод: при числе 100 избирателей, зарегистрированных в поселении, в обязательном порядке должен быть избран представительный орган в количестве не менее 7 депутатов. Очевидно, что данное требование закона является нерациональным. Реализация указанного положения закона на практике означает, что фактически один депутат представляет интересы всего лишь 14 избирателей. В то же время соблюдение данной нормы представительства ведет к значительным затратам местных бюджетов на проведение выборов.

Полагаем возможным увеличить количественный критерий, исключающий необходимость формирования представительного органа муниципального образования, указав в Законе № 131-ФЗ, что представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 500 человек.

Библиография

1 См.: Шугрина Е.С. Органы местного самоуправления: новые подходы к правовому регулированию // Lex russica. 2007. № 2. С. 257.

2 www.izbirkom.krasnodar.info

3 Там же.

4 См.: Местное самоуправление в зарубежных странах (информационный обзор) / Под общ. ред. Н.П. Медведева, А.И. Ракитова, А.Ю. Федорова. — М., 1994. С. 46.

5 См.: Васильев В.И. Местное самоуправление: Учеб. и науч.-практ. пособие. — М., 1999. С. 180.