Предупреждение нарушений трудовых прав работников федеральной инспекцией труда — основа профилактики трудовых разногласий [1]

УДК 349.2

Страницы в журнале: 80-85 

А.А. Сапфирова,

доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой земельного, трудового и экологического права Кубанского государственного аграрного университета Россия, Краснодар pol499@yandex.ru

Рассматриваются вопросы защиты трудовых прав работников федеральной инспекцией труда при реализации ею Концепции повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015—2020 годы). Анализ положений Концепции позволил разграничить меры предупреждения нарушений трудовых прав работников, применяемые федеральной инспекцией труда, на активные и пассивные. Формулируются предложения по достижению наилучшего результата реализации Концепции.

Ключевые слова: защита трудовых прав, федеральная инспекция труда, предупреждение нарушений трудовых прав, работник, работодатель, законодательство.

Федеральная инспекция труда — специализированный орган, осуществляющий федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Нормы о деятельности федеральной инспекции труда содержатся в главе 57 Трудового кодекса РФ, включенной в раздел XIII кодекса, регламентирующий защиту трудовых прав и свобод; рассмотрение и разрешение трудовых споров; ответственность за нарушение трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права. Учитывая, что федеральная инспекция труда не является в силу ст. 382 ТК РФ органом, рассматривающим и разрешающим трудовой спор, поскольку к таковым относятся только суд и комиссия по трудовым спорам, то, думается, неоспорим факт отнесения федеральной инспекции труда к субъектам защиты трудовых прав и свобод и субъектам, привлекающим работодателей к ответственности за нарушение трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права (например, статей 5.27, 5.27.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях). Подробности реализации инспекцией труда последнего полномочия требуют детального изучения, достойного не одного самостоятельного исследования, и выходят за пределы рассматриваемого нами вопроса. В рамках настоящей статьи постараемся осмыслить, чьи трудовые права и свободы защищает в настоящее время федеральная инспекция труда и как предотвратить их нарушение.

Редакция названия раздела XIII «Защита трудовых прав и свобод. Рассмотрение…» ТК РФ дает основания полагать, что защите подлежат трудовые права и свободы всех многочисленных субъектов, имеющих эти трудовые права и свободы. Здесь же остановимся на защите трудовых прав и свобод федеральной инспекцией труда.

В соответствии с ч. 2 ст. 355 ТК РФ  одной из основных задач федеральной инспекции труда является обеспечение соблюдения и защиты трудовых прав и свобод граждан, включая право на безопасные условия труда. В то же время в ст. 358 ТК РФ закрепляется обязанность государственных инспекторов труда соблюдать не только законодательство Российской Федерации, но и права и законные интересы работодателей. Несложный анализ приведенных норм показывает, что федеральная инспекция труда осуществляет защиту трудовых прав и свобод именно работников, но не работодателей.

Реализуя надзорные полномочия, государственный инспектор труда защищает нарушенные работодателем трудовые права работников, за что последний несет, как правило, административную ответственность. Приоритет наказания работодателей, называемый «моделью санкций» деятельности федеральной инспекции труда, в определенной степени начинает предаваться забвению. На его место приходит новая модель реализации надзорной функции государства — «модель соответствия», суть которой заключается в содействии соблюдению работодателями трудового законодательства. Изменение приоритетов в деятельности федеральной инспекции труда и освоение «модели соответствия» позволит в интересах государства проводить не карательную политику в сфере труда, направленную на устрашение работодателя, а политику заинтересованности прежде всего работодателя в соблюдении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Заметим, что содействие может означать и сотрудничество работников, работодателей и федеральной инспекции труда [5; 9], и помощь работодателю в его деятельности, не нарушающей трудовые права работников, и профилактику нарушений трудовых прав [14]. В этом контексте нам представляется, что более правильно назвать новую модель деятельности федеральной инспекции труда не «моделью соответствия», а «моделью взаимодействия» или «моделью предупреждения». Это название хотя бы отчасти отражает суть современной деятельности инспекции во взаимоотношениях с работниками и работодателями.

В «модели соответствия» акцент явно смещен в сторону интересов работодателя, что проявляется в Концепции повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015—2020 годы) (далее — Концепция) [7].

Нами уже анализировались пути развития федеральной инспекции труда, обозначенные в Концепции [10, с. 74—79]. Думается, что в целом эти направления достойны пристального внимания, а сама идея — предупреждение нарушений трудовых прав — заслуживает самых высоких оценок.

Цели Концепции отвечают новой модели построения деятельности инспекции — трехстороннему сотрудничеству и эффективности надзора посредством введения новых технологий. Достигнуть этих целей планируется посредством таких задач, как обеспечение определенности, прозрачности и открытости федерального надзора в сфере труда, внедрение системы внутреннего контроля работодателя; мотивация работодателя соблюдать законодательство; предоставление приоритета в проверках «проблемным» отраслям хозяйства; развитие потенциала инспекции труда; оптимизация ее взаимодействия с работниками и работодателями. Особо хотелось бы обратить внимание на мотивацию работодателя и заключение эффективного контракта с государственным инспектором труда как на основные задачи, решение которых действительно позволит государственным инспекторам труда качественно осуществлять надзор. Остальные задачи мы бы назвали сопутствующими основным.

Одним из путей решения указанных проблем предполагаются реализация проекта «Открытая инспекция труда»; инвентаризация актов трудового законодательства; повышение уровня профессиональной подготовки государственных инспекторов труда.

Вместе с тем анализ всех задач показывает, что все-таки содержание данной Концепции — это реверанс в сторону интересов работодателя, несмотря на то что работодатели утверждают обратное [13]. По плану в результате реализации Концепции значительно увеличится количество поднадзорных объектов, охваченных деятельностью инспекции, а также работодателей, использующих механизмы внутреннего контроля; минимизируется количество нарушений трудовых прав и, как следствие, повысится процент удовлетворенности работников деятельностью инспекции.

Конечно, в современных условиях работодатель не должен постоянно находиться под прессингом государственных инспекторов труда, и с учетом содержания цели трудового законодательства (ст. 1 ТК РФ) необходимо соблюдать его интересы, интересы государства и работников. Однако крайности также не должны проявляться. Есть определенный предел реформации функции надзора, осуществляемой федеральной инспекцией труда. Нет необходимости так кардинально переориентировать деятельность специального органа защиты трудовых прав работников (федеральной инспекции труда) фактически на защиту интересов работодателей. Такое смещение акцентов не только неправильно, но и подрывает основы экономической безопасности страны, в том числе снижая рост ее экономического развития.

Известно, что трудовое право сформировалось как право защиты трудовых прав работников. Государство, предоставив работодателю власть над работником [11], должно эту власть ограничивать, в том числе и деятельностью федеральной инспекции труда, специально ориентированной на защиту трудовых прав работников. Власть и подчинение выступают тем критерием, который позволяет государству в случае необходимости вмешиваться в сложившиеся отношения в процессе труда и сдерживать власть работодателя. Реализация органами государства таких полномочий предполагает эффективность защиты трудовых прав и экономическую стабильность общества.

Что же происходит на самом деле? Федеральную инспекцию труда, специально созданную как орган защиты трудовых прав работников и орган, сдерживающий власть работодателя, фактически ориентируют на содействие, оказываемое работодателям при осуществлении надзора. Какое может быть содействие в отношениях власти и подчинения? Федеральная инспекция труда — это орган, который должен осуществлять надзор, а не сотрудничать с работодателями. Понятны ситуации, когда сотрудничество выливается в заключение соглашений (ст. 45 ТК РФ), это нормально. А что может явиться результатом сотрудничества при осуществлении надзора? В данной ситуации нивелируется сущность федеральной инспекции труда как органа исполнительной власти, органа надзора.

Вспомним историю. Первый состав фабричной инспекции труда насчитывал 5 инспекторов — 4 окружных и 1 главного инспектора.

М. Туган-Барановский отмечал, что инспекторы из-за своей малочисленности физически не могли осуществлять действенный контроль за исполнением законодательства на всех фабриках своего округа [12]. Однако само наличие инспекции позволяло сдерживать произвол работодателей и служило для работников определенной гарантией защиты их трудовых прав [2]. С 1886 года стал поэтапно расширяться штат фабричной инспекции, суммы и расходы на ее содержание. В результате фабричный инспектор стал влиятельной фигурой [9, с. 13].

Однако «столь крупное ограничение прав фабрикантов не могло не вызвать неудовольствия последних. Началась глухая борьба между фабричной инспекцией и фабрикантами» [12, с. 371]. Она закончилась «победой» фабрикантов и ослаблением роли инспекции. Впоследствии фабричную инспекцию планировалось даже переформировать и подчинить департаменту полиции, но эта идея, к счастью, так и не была реализована, несмотря на то что тесная связь инспекции и полиции существовала и на нее обращали внимание исследователи [6, с. 56].

Теперь о современности. На протяжении многих лет Федеральная служба по труду и занятости в своих докладах одной из основных причин нарушения трудового законодательства выделяет правовой нигилизм работодателей и низкий уровень правовых знаний, игнорирование должностными лицами работодателей действующего законодательства, а также отсутствие экономических, административных и других стимулов к соблюдению работодателями трудового законодательства [2; 3; 4]. Это значит, что работодатели как нарушали трудовые права работников в период деятельности «модели санкций», так и продолжают их нарушать и при внедрении «модели соответствия». При этом трудовые права работников нарушаются работодателями осознанно. И никакой поворот лицом к работодателю на 180 градусов не изменит ситуацию. Стало быть, модель деятельности федеральной инспекции труда не влияет на соблюдение работодателями трудового законодательства.

Простой анализ истории и современности показывает, что сложившаяся в настоящее время ситуация очень похожа на ту, которая возникла в конце XIX века. Подчеркнем, что при реализации «модели санкций» работодателям, нарушающим трудовые права работников, было крайне невыгодно отсутствие обязанности инспекции труда консультировать работодателей по поводу соблюдения трудового законодательства, работодатели постоянно жаловались на «притеснение» их федеральной инспекцией труда, на штрафы, налагаемые государственными инспекторами труда, на несовершенство законодательства. Одним из главных аргументов работодателей было сетование на то, что государственные инспекторы труда их сразу привлекают к ответственности, не предупреждая при первичных нарушениях трудовых прав работников, не консультируют их, не информируют о новеллах и т. д. Современный «поворот» деятельности инспекции является результатом того, что работодатели начали диктовать свои условия, и федеральной инспекции труда стало предписываться информировать и консультировать работодателей по вопросам трудового законодательства. В конечном счете родилась идея внедрения «модели соответствия», т. е. сотрудничества федеральной инспекции труда с работодателями.

После смены ориентира в деятельности федеральной инспекции труда количество проведенных проверок за последние годы остается примерно на одном уровне. Одновременно постоянно уменьшается количество выявленных нарушений. Однако это совсем не значит, что нарушений трудовых прав работников становится меньше, а работодатели вдруг стали сознательными и перестали нарушать действующее законодательство. Нет, работодатели продолжают в том же объеме нарушать трудовые права работников, о чем постоянно указывается в докладах Роструда. Только теперь ввиду ограничения прав инспекции на количество плановых проверок эти нарушения выливаются во внеплановые проверки. Именно поэтому общее количество проверок практически держится на одном уровне при снижении числа плановых проверок и увеличении внеплановых. В настоящее время соотношение плановых и внеплановых проверок достигло наивысшего уровня — 1:5, тогда как еще в 2014 году было 1:4. По подсчетам Роструда для качественного надзора периодичность плановых проверок возможна не чаще, чем один раз в 28 лет, при мировой практике — 5 лет [3].

Это происходит на фоне сокращения не только штатной численности государственных инспекторов труда, но и резкого уменьшения их фактического состава (на 376 единиц с 2013 по 2015 годы), что автоматически резко увеличило объем работы (нагрузки) одного инспектора труда. Если в 2012 году нагрузка одного инспектора составила в среднем 96,6 рассмотренных обращений, то в 2015 году эта цифра оказалась уже 172,6. При этом обратим внимание на то, что снизилось качество работы: более чем в 2 раза чаще, чем в 2014 году, государственные инспекторы привлечены к административной ответственности за нарушение требований законодательства о проведении проверок, в 3 раза больше отменено предписаний, постановлений и иных решений инспекторов. К сожалению, Роструд не указывает причины, по которым увольняются государственные инспекторы труда, но они известны. В качестве одной из основных причин можно выделить невысокое материальное обеспечение инспектора, включая его заработную плату. Думается, что известное изречение «кадры решают все» во многом определяет низкий результат внедрения «модели соответствия» в деятельность федеральной инспекции труда.

Изложенное выше предполагает необходимость скорректировать обозначенные в Концепции пути решения перспективных задач деятельности инспекции на ближайшие годы.

Во-первых, превентивность нарушений трудовых прав работников, положенная в основу Концепции, — это не только информирование и консультирование работодателей, внедрение новых технологий в деятельность инспекции или ориентация проверяющих исключительно на «проблемные» отрасли, это всеохватывающая, плановая, четкая, понятная работодателям и работникам система осуществления надзора. Иными словами, это система действий инспекции. Из содержания Концепции, к сожалению, она не просматривается.

Как нам представляется, система превентивных мер, осуществляемых федеральной инспекцией труда, состоит из активных и пассивных элементов.

К активным мерам относятся, например, комплексные проверки, проводимые государственными инспекторами труда по плану. Подчеркнем, что еще в начале XX века инспекции разрешалось определять нормы комплексных обследований при минимальной нагрузке 16—18 рабочих дней в месяц [1, с. 15—16]. Происходящее в настоящее время значительное смещение акцентов в сторону рассмотрения обращений работников не позволяет предупреждать нарушения их трудовых прав комплексными (плановыми) проверками.

Пассивными мерами являются в том числе информирование и консультирование работников и работодателей. Концепция по содержанию в основном отвечает развитию пассивных мер. К сожалению, Концепция практически не содержит перспектив комплексных проверок, за исключением внедрения ресурса «Электронный инспектор». Однако развитие и этого направления необходимо скорректировать. Так, если провозглашается введение работодателями системы внутреннего контроля и использование при этом ресурса «Электронный инспектор», то необходимо указать в электронном ресурсе все нарушения трудовых прав работников, а точнее все нарушения трудового законодательства. Иначе получается, что система электронного инспектирования содержит такие простые нарушения, которые значительно дополняются реальным инспектором, который потом может прийти на проверку результатов самоинспектирования. Это несоответствие настолько явное, что нивелирует саму идею электронного инспектирования.

При этом важно, чтобы каждый работник работодателя, официально применяющего ресурс «Электронный инспектор», также официально «проинспектировал» своего работодателя без уведомления его об этом. Только при таком объемном и всестороннем электронном инспектировании возможно получить объективный и достоверный результат, который должен отразиться в Интернет-сети федеральной инспекции труда, и только такой результат можно в дальнейшем акцептовать и использовать при применении мер стимулирования к работодателю или привлечении его к ответственности.

Кроме того, необходимо конкретнее увязать внутренний контроль с мотивацией работодателя и предусмотреть одной из составляющих системы внутреннего контроля возможность проведения трудового аудита как альтернативу электронному инспектору.

Во-вторых, внедрение риск-ориентированного подхода нуждается в корректировке. В настоящее время в опеке федеральной инспекции труда нуждаются такие области, как, например, строительство, вредные производства, добыча полезных ископаемых, сельское хозяйство, перерабатывающая отрасль и т. д. Работодатели этих секторов экономики, несомненно, должны подвергаться плановым проверкам чаще, чем остальные. Однако забывать о других отраслях также не следует. Здесь важно соблюсти баланс. Возможно, он составит соотношение 1:4, где 3/4 — количество проверок объектов «проблемных» отраслей, а 1/4 — «благополучных» отраслей.

В-третьих, важно не просто провести инвентаризацию, систематизировать и актуализировать акты о труде, а необходимо еще и согласовать между собой те нормы, которые останутся действовать.

Так, недавно на портале «Онлайнинспекция.РФ» появилась информация о том, что федеральная инспекция труда приступила к инвентаризации трудового законодательства и предлагает принять участие в этом всех желающих путем внесения своих предложений по вопросам излишнего правового регулирования отношений в сфере труда и исключения соответствующих нормативных правовых актов из числа действующих. В первую очередь это предложение относится к нормативным правовым актам СССР, поскольку их наличие создает ситуацию избыточности требований, наличия их устаревших положений наряду с новыми, экономически отвечающими современным реалиям. Кроме того, в сети Интернет планируется обсуждение содержания обязательных требований законодательства с тем, чтобы принятие актов диктовалось «снизу», а не «сверху», и отвечало современным потребностям общества.

Таким образом, Роструд пытается создать исчерпывающий список нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в сфере труда. К сожалению, этот путь обеспечения определенности, прозрачности и открытости надзора в сфере труда сложен, поскольку практически трудно урегулировать все возникающие реальные ситуации. Все равно в дальнейшем потребуется принимать новые нормативные правовые акты, восполняющие пробелы правового регулирования отношений в сфере труда. Однако меры, предпринятые Рострудом по инвентаризации, систематизации и актуализации актов, заслуживают одобрения, поскольку носят превентивный характер, так как позволят предупредить нарушения прав работодателей при их проверках Рострудом и нарушения трудовых прав работников.

Предложенные профилактические меры, думается, позволят активизировать деятельность федеральной инспекции труда в правильном русле, способном сделать эффективнее осуществление этим органом надзорной функции.

Список литературы

1. Гудков В.С. Правовая инспекция труда в СССР (историко-правовое исследование): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1974. С. 15—16.

2. Доклад об осуществлении и эффективности в 2013 году федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. URL: http://www.rostrud.ru

3. Доклад об осуществлении и эффективности в 2015 году федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и надзора в сфере социальной защиты населения. URL: http://www.rostrud.ru

4. Доклад Федеральной службы по труду и занятости об осуществлении и эффективности в 2014 году государственного надзора и контроля в сфере труда и социальной защиты населения. URL: http://www.rostrud.ru

5. Иванков М. Интервью в эфире программы «Вести. Экономика» «О реализации Концепции повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права». URL: http://www.rostrud.ru/press_center/intervyu/340726/

6. Киселев И.Я. Трудовое право России. Историко-правовое исследование: учеб. пособие. М.: НОРМА, 2001. С. 56.

7. Концепция повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015—2020 годы): утв. распоряжением Правительства РФ от 05.06.2015. URL:  http://rostrud.ru

8. Лушников А.М., Лушникова М.В. Курс трудового права: в 2 т. Т. 1. Историко-правовое введение. Общая часть. Коллективное трудовое право: учеб. М., 2003. С. 13.

9. Обсуждаем инструменты защиты трудовых прав, предлагаемые Рострудом, с заместителем руководителя Федеральной службы по труду и занятости Михаилом Иванковым.  URL: http://www.rostrud.ru/press_center/intervyu/350567/

10. Сапфирова А.А. Модель соответствия как современное направление развития Федеральной службы по труду и занятости // Современное право. 2016. № 2. С. 74—79.

11. Таль Л.С. Очерки промышленного рабочего права. М., 1918. С. 28—33.

12. Туган-Барановский М.И. Русская фабрика в прошлом и настоящем // Историческое развитие русской фабрики в XIX веке. М., 1922. С. 371.

13. URL: http://profkadrovik.ru/news/experts/kontseptsii-1028r-chto-nuzhno-znat-o-ney-abotodatelyu/

14. URL: http://www.rostrud.ru/press-centre/45/xPages/entry.48582.html

Библиография

1 Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект №16-03-00037, тип проекта «а»).