Преимущества и проблемы перехода на свободное программное обеспечение в государственных органах и организациях

УДК 342.9:347.77(075)
 
Е.А. ВОЙНИКАНИС,
доцент МГУ им. М.В. Ломоносова,  ведущий научный сотрудник НМЦ «Кафедра ЮНЕСКО по авторскому праву и другим правам интеллектуальной собственности» ГУ—ВШЭ
 
Разработка и внедрение программного обеспечения является одним из ключевых факторов, стимулирующих развитие информационной экономики, и появление СПО может оказать значительное влияние на индустрию ИТ и информационное общество в целом. Основное внимание в статье уделяется вопросам правового регулирования и практике использования программ с открытым исходным кодом в государственных органах и организациях. Поскольку правовое регулирование находится в тесной связи с экономикой, в статье также дается общий анализ экономических аспектов внедрения СПО. Автор освещает основные проблемы, которые возникают в связи с конфликтом между традиционным авторским правом, использующим парадигму права собственности, и лицензиями на СПО, определяющими правовые рамки новой формы коллективного производства. Использованию СПО в деятельности государственных органов и организаций Российской Федерации препятствует неопределенность правового регулирования, в связи с чем автор делает вывод о необходимости восполнить пробелы в действующем законодательстве и критически переосмыслить доктринальные подходы к вопросу совершенствования правовой защиты результатов интеллектуальной деятельности.
 
The advantages and the problems of migration to free software in state bodies and organizations
 
The development and adoption of software is one of the key elements driving information economy and the emergence of free software may have significant effects on IT industry and information society as a whole. The article focuses above all on the subject of legal regulation and use of open source software in public administrations. Taking into account the close connection between legal regulation and economy the article provides also a general analysis of economic impact of free software projects. The author aims to elucidate some of the main problems arising from the conflict of traditional property oriented copyright legislation and free software licenses as the legal framework of a novel form of collaborative production. The uncertainty in regulation prevents state bodies and organizations of Russian Federation from using free software in their activities, and the article concludes by emphasizing that it is necessary to fill the gaps in actual legislation and reconsider the doctrinal approaches to the matter of improvement of legal protection of the results of intellectual activity.
 
 
Оказывая влияние на социально-экономический контекст, информационные технологии обусловливают появление общественных отношений нового качества. Логика, в соответствии с которой регулирование новой технологии означает прежде всего распространение
существующей системы правовых норм на новую сферу, оказывается ущербной. Особенно показательным в этом смысле является распространение такого вида информационно-телекоммуникационной сети, как Интернет. Защита персональных данных и иных категорий информации, не являющейся общедоступной, при одновременно соблюдаемой свободе информации как конституционном принципе становится непростой задачей. Та же проблема возникает и в отношении результатов интеллектуальной деятельности, поскольку права на них не должны использоваться во вред интересам общества, включая сферу науки и образования, а также инновационного развития национальной экономики.
Поскольку технологии как таковые и информационные технологии в частности в равной степени могут использоваться как для реализации ценностей, признаваемых обществом, так и совершенно в иных целях, их базовые свойства и природа далеко не всегда могут служить достаточными ориентирами для выбора стратегии регулирования. Одним из факторов, который должен определять выбор такой стратегии, является экономическая модель, определяющая рыночный оборот соответствующего продукта, в том числе объектов интеллектуальных прав.
Если говорить о программах для ЭВМ, то действующая система защиты (будь то авторско-правовая или патентная), как предполагается, является основным побудительным мотивом для производства инноваций в сфере программного обеспечения. Контролируя распространение своего продукта и получая прибыль от лицензионных договоров, автор или обладатель патента заинтересован в создании новых программ для получения еще большей прибыли. Механизм действия такой логики, закрепленный в авторском праве, достаточно прост: автор создает программу для ЭВМ и предоставляет пользователю право эксплуатировать готовый продукт в жестко определенных рамках (в лицензии оговариваются конкретные виды использования, сроки и прочие ограничительные условия). Пользователь выступает фактически как арендатор с ограниченным набором прав. Долгое время такая модель считалась единственной, однако информационные технологии вносят свои коррективы в общепринятые представления.
Свободное программное обеспечение (далее — СПО) заставляет иначе взглянуть на интеллектуальные права и их экономическое обоснование. Помимо распространения с от-
крытым исходным кодом, СПО предполагает предоставление пользователю следующих прав:
1) неограниченного использования программного обеспечения на любом количестве компьютеров;
2) модификации исходного кода (т. е. внесения в компьютерную программу любых изменений);
3) неограниченного последующего распространения программы на тех же условиях.
Добавим также, что значительная часть СПО распространяется бесплатно или стоит на порядок меньше, чем аналогичные программы для ЭВМ с закрытым кодом. Окупаемость производства СПО зависит в первую очередь не от факта использования и тем более не от конкретного вида использования, а от последующего взаимодействия с пользователем: технической поддержки, отладки в соответствии со специальными запросами и т. д. В силу открытости исходного кода пользователь получает возможность и право изменять программу, а значит, является потенциальным соавтором. Он сам или любая выбранная им организация вправе модифицировать программу под определенные нужды или создать на основе открытой программы новый программный продукт.
Для экономики информационного общества характерен приоритет услуг — в отличие от приоритета товаров, характерного для индустриальной экономики. Феномен СПО в этом смысле хорошо иллюстрирует тенденции в современной экономике, так как в основе его развития лежит бизнес-модель, ориентированная на предоставление услуг, т. е. сама по себе
разработка новых программ для ЭВМ изначально не рассматривается как основной источник, окупающий затраты и приносящий прибыль. Расширению рынка СПО[1] способствуют такие факторы, как качество и широкий ассортимент программного продукта, невысокие цены, низкий барьер для выхода на рынок, гибкость и независимость распространителей, сервисная поддержка на локальных рынках.
В последние годы СПО привлекает все больше внимания государственных органов и административных структур. Ведущие европейские страны в той или иной степени поддерживают использование СПО в государственном секторе. Законодательная инициатива Европейской комиссии «Электронная Европа 2005» в качестве одного из приоритетных направлений деятельности устанавливает содействие использованию СПО в публичном секторе и в рамках европейского электронного правительства, базирующегося на открытых стандартах.
Приведем некоторые выводы, которые были сделаны в «Исследовании экономического влияния СПО на инновационные и конкурентные процессы в секторе инфокоммуникационных технологий Европейского Союза», проведенном по заказу Европейской комиссии в 2006 году[2]. Материалом для исследования послужила практика перехода на СПО госорганов и госпредприятий в нескольких европейских странах (Италии, Испании, Венгрии, Ирландии и др.).
В числе экономических показателей была исследована прежде всего стоимость СПО в сравнении с программным обеспечением с закрытым исходным кодом (так называемым проприетарным программным обеспечением[3]). Учитывалась первоначальная покупная цена и общая конечная стоимость по итогам эксплуатации компьютерных программ в течение 5 лет. По заключению аналитиков, переход на СПО, независимо от используемой модели, в долгосрочной перспективе связан с экономией денежных средств на стоимости исключительных прав. В числе основных затрат переходного периода были выделены расходы на обучение персонала. Такие расходы, как показало исследование, окупаются за один год и менее. Было также отмечено, что производительность труда работников не зависит от того, использовалась ли на рабочем месте программа Microsoft Office или OpenOffice. Причины, по которым СПО начинают активно внедрять в государственных органах, во многом сходны с теми, которые мы уже привели, когда речь шла о рынке СПО в целом: невысокая цена и относительная независимость от продавцов программного обеспечения. В то же время существует и ряд причин, имеющих значение именно для государственных органов:
1) потребность в документообороте, построенном на международном открытом стандарте;
2) возможность внедрять программные приложения, созданные специально для нужд организаций;
3) возможность использования оборудования с невысокой мощностью.
На практике для обеспечения потребностей госорганов при работе с графической информацией, данными и Интернетом используются такие компьютерные программы, как операционная система Linux, по своим функциональным возможностям аналогичная MS Windows, пакет программ для работы с текстом и данными OpenOffice, аналогичный MS Office, и графическая клиентская программа управления электронной почтой, контактами и временем Evolution. Все перечисленные программные продукты в настоящее время доступны для отечественного потребителя, и в этом смысле никаких препятствий рыночного характера для их внедрения в структурах, связанных с государственным управлением, не существует.
Остановимся несколько подробнее на вопросе целесообразности внедрения СПО в российских государственных органах. Экономическая целесообразность заключается прежде всего в экономии на приобретении. Конкретные затраты зависят от ситуации, но совокупная стоимость продукта в любом случае оказывается значительно ниже по сравнению со стоимостью лицензии на закрытое программное обеспечение с аналогичными характеристиками. Кроме того, речь идет также об экономии при использовании, когда программа устанавливается на большом количестве компьютеров. В случае проприетарной модели приходится выбирать один из многих вариантов: коробочная версия, корпоративная лицензия или программы, установленные производителем оборудования (лицензия OEM), сетевая лицензия и др. Лицензии на СПО в значительно большей степени унифицированы и не привязаны к количеству рабочих мест, одновременно используемых программ и т.п.
Другим преимуществом СПО является его модифицируемость. Открытый исходный код позволяет получить полное представление о функционировании программы и при необходимости ее модифицировать. С точки зрения государственных органов модифицируемость СПО означает возможность адаптации программ для специфических нужд различных административных единиц.
Необходимо обратить внимание и на стандартизацию форматов хранения и представления данных. Для органов государственной власти первостепенное значение имеют стандарты, применяемые к созданию и хранению документов. Речь идет об обеспечении доступа к документам в течение длительного периода. Закрытое программное обеспечение (такое, как MS Office) позволяет сохранять документы и работать с ними только с использованием конкретных программ, выпускаемых определенными производителями. Прекращение выпуска и поддержки будет означать фактически невозможность доступа к огромному массиву документов. Учитывая обязательные сроки хранения документов и архивов, данная проблема стоит достаточно остро. В противоположность закрытому в СПО применяются международные стандарты. К примеру, в программе OpenOffice использован международный стандарт Open Document Format.
Помимо хранения данных, первостепенной задачей, которая стоит перед органами власти, является защита информации от несанкционированного доступа. Необходимо подчеркнуть, что, по данным независимых экспертов, уровень информационной безопасности сертифицированного СПО не уступает уровню, который может обеспечить проприетарное программное обеспечение. Наиболее распространенные дистрибутивы Linux и OpenOffice проходят сертификацию на соответствие Общим критериям информационной безопасности (ISO 14508). В Российской Федерации в 2002 году был утвержден ГОСТ ИСО/МЭК 15408-1-2002 «Методы и средства обеспечения безопасности. Критерии оценки безопасности информационных технологий», соответствующий международному стандарту. Данный госстандарт содержит систематизированный каталог требований к безопасности информационных технологий, порядок и методические рекомендации по его использованию при задании этих требований, разработке, оценке и сертификации продуктов и систем информационных технологий по требованиям безопасности информации.
При внедрении программ с открытым кодом в российских государственных органах имеет смысл рассмотреть несколько основных вариантов.
Вариант полного перехода на СПО является наиболее трудоемким и не всегда оправданным. При решении некоторых задач, таких как управление корпоративными сетями, уровнями доступа к информации, обеспечение безопасности (например, использование антивирусных средств корпоративного уровня), предпочтительно сохранить практику использования проприетарного программного обеспечения. Так, не заслуживает однозначно положительной оценки замена Windows на Linux на всех рабочих местах (станциях).
Другой крайностью является полный отказ от планового использования СПО. При взвешенном подходе такое решение оправдано лишь в том случае, если реализация задач по технологически сложному проектированию непосредственно связана с определенным типом программного обеспечения, заменить которое не представляется возможным. Ярким примером тому может служить использование CAD/CAM-систем автоматизированного проектирования, нередко жестко привязанных к платформе MS Windows и даже к MS Office. Точно так же сохранение коммерческого программного обеспечения оправдано там, где сами данные, наработанные годами, невозможно безболезненно перевести без больших трудозатрат на «свободные» аналоги. В качестве примера можно привести системы, спроектированные для работы только с определенными коммерческими серверами баз данных.
Наиболее целесообразным представляется вариант частичного внедрения СПО в тех случаях, когда такие программные решения предлагают открытую и надежную альтернативу коммерческому программному обеспечению[4].
Подводя итог, можно сказать, что оптимальным решением в краткосрочной и даже в среднесрочной перспективе для средних и больших госорганизаций будет сохранение операционной системы MS Windows на рабочих станциях под управлением серверов MS Windows с заменой части серверного программного обеспечения и программ на рабочих станциях на СПО. Для небольших подразделений вполне реальным является вариант полного отказа от коммерческого программного обеспечения.
С правовой точки зрения основной проблемой, которая стоит перед органами государственной власти, является проблема управления полученными по лицензионным соглашениям правами на программы для ЭВМ. Актуальность данной задачи обусловлена трудностями, сопряженными с переходом от командно-административных к рыночным методам хозяйствования, и в равной степени относится как к коммерческим, так и к «свободным» программам.
Полезным в решении указанных проблем может оказаться опыт Европейского союза. Совсем недавно, с 2007 года, в Европе стала применяться Публичная лицензия Европейского союза (EUPL), разработанная специально для целей использования СПО в государственном секторе. Главное достижение данного документа заключается в том, что его текст, с одной стороны, не противоречит законодательству 27 стран—членов ЕС, а с другой стороны, включает все основные условия, типичные для «свободных» лицензий. В то же время документ предусматривает и особые требования. К примеру, в Публичной лицензии указывается подведомственность всех исков Суду Европейской комиссии и содержатся положения об ограничении гарантийных обязательств и ограничении ответственности, соответствующие требованиям законодательства европейских стран.
Соответственно и в российской практике становится все более очевидной необходимость разработки собственной лицензии, в которой были бы учтены все особенности взаимоотношений между государственными органами и разработчиками СПО. Однако уже сейчас необходимо разрабатывать типовые договоры для государственных органов и учреждений, которые не только соответствуют требованиям действующего законодательства, но и в полной мере отвечают практике разработки и внедрения СПО. Отметим, в частности, что объем передаваемых по таким договорам прав должен быть достаточен для целей последующей доработки и модификации компьютерной программы для удовлетворения нужд конкретной организации.
В целом следует подчеркнуть, что отечественному законодательству еще предстоит адаптация к реальным условиям рынка СПО как одного из важных и конкурентоспособных сегментов рынка информационных технологий. Учитывая преимущества комплексного подхода, можно предположить, что помимо разработки новых подзаконных и локальных нормативных актов потребуется также внесение изменений в гражданское законодательство, причем не только точечных, но и концептуальных.
 
Библиография
1 По данным аналитической компании Forrest, на конец 2005 года на европейском рынке доля организаций, использующих СПО, достигла 40% // http://www.forrester.com/Research/Document/Excerpt/0,7211,38061,00.html; 06.07.2009.
2 Для объективности необходимо привести также следующий факт: в 2007 году, после размещения на официальном сайте отчета, подтверждающего экономические преимущества СПО, Европейскую комиссию обвинили в лоббировании интересов определенных групп производителей. Спустя месяц официальными представителями была озвучена позиция, согласно которой Европейская комиссия придерживается в своей деятельности принципа технологической нейтральности.
3 Название происходит от используемой системы правовой защиты, которая во многом аналогична праву собственности.
4 Сюда можно отнести некоторые серверные решения, например, серверы для служб Интернета (web, mail, ftp), файловые серверы, а также серверы для групповой работы Groupware. Для рабочих станций очевидными преимуществами в большинстве случаев обладают «свободные» программы для работы с документами (уже упомянутый OpenOffice), с электронной почтой, с графическими и видеоданными.