Признаки наукограда как муниципального образования

УДК 342.25 

Страницы в журнале: 38-42

Д.М. ФЕДОРУК,

аспирант Московского государственного открытого университета им. В.С. Черномырдина

Рассматриваются актуальные вопросы и проблемы выделения наукограда в системе муниципальных образований Российской Федерации. Проанализированы и оценены признаки, обладая которыми муниципальное образование может наделяться статусом наукограда Российской Федерации.

Ключевые слова: наукоград, местное самоуправление, муниципальное образование.

Signs of Science City as the Municipality

Fedoruk D.

The article discusses the questions and problems of the identification the science city in the municipality system of the Russian Federation. The author analyzes and assesses the symptoms which the municipality must have to the granting the status of the science city of the Russian Federation.

Keywords: science city, local government, municipality.

На сегодняшний день система местного самоуправления приобрела отчетливые очертания и определенное единообразие, к которому стремились инициаторы административной реформы начала 2000-х годов. Это подтверждается в первую очередь единообразием полномочий, прав и обязанностей муниципальных образований одного уровня. Также законодателем установлена единая для всех органов местного самоуправления структура: представительный орган (именуется по-разному: муниципальное собрание (во внутригородских муниципальных образованиях города федерального значения Москвы до 2012 года), муниципальные советы, советы депутатов, городские думы и пр.) и исполнительно-распорядительный орган (местная администрация — муниципалитеты во внутригородских муниципальных образованиях города федерального значения Москвы до 2012 года и пр.).

Помимо этого, единообразие системы местного самоуправления проявляется в ряде других аспектов. Так, Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» устанавливает единый порядок регистрации уставов муниципальных образований. Утративший силу Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предполагал единой процедуры, органы местного самоуправления регулировали процедуру регистрации собственных уставов самостоятельно.

О единообразии говорит и существование института государственных закупок, регулируемых Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Данный правовой институт также предъявляет к муниципальным образованиям определенные требования к форме и порядку осуществления закупок, требующие от последних соответствия единому стандарту.

В то же время муниципальная карта Российской Федерации неоднородна. Данная ситуация обусловлена рядом факторов, начиная с климатических условий на той или иной территории и историческими традициями и заканчивая устоявшимся в последние десятилетия местным «раскладом сил». Учитывая это обстоятельство, законодатель ввел в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее — Закон № 131-ФЗ) гл. 11, выделяющую шесть видов муниципальных образований, в которых установлены особые правила осуществления местного самоуправления.

Подобный шаг законодателя оправдал себя по ряду причин.

Во-первых, очевидной видится необходимость особенного регулирования некоторых видов муниципальных образований, контроль над которыми вплоть до возрождения системы местного самоуправления осуществлялся государством централизованно. В данном случае необходимость установления особого режима местного самоуправления продиктована либо сложностью и громоздкостью системы городского хозяйствования (совершенно очевидно, что осуществление полного централизованного контроля в таких мегаполисах, как Москва и Санкт-Петербург, имеющих огромные по городским масштабам территории, было бы крайне неэффективно и не являлось бы местным самоуправлением в полном смысле этого слова), либо особой важностью для государственных приоритетов и интересов территорий и объектов, расположенных в границах таких муниципальных образований.

Во-вторых, выделение указанных видов муниципальных образований избавило от перспективы возникновения необходимости урегулирования ряда вопросов, касающихся различных сфер деятельности, что только усложнило бы правоприменительную практику. В данной связи особенного внимания заслуживают ст. 81 и 82.2 Закона № 131-ФЗ, регулирующие соответственно особенности местного самоуправления в наукоградах и на территории инновационного центра «Сколково».

На сегодняшний день наукограды выделены в отдельный тип муниципальных образований, и их правовой статус оговорен специальным Федеральным законом от 7 апреля 1999 го-да № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» (далее — Закон № 70-ФЗ). Необходимость выделения наукоградов в особую категорию муниципальных образований и наделения их специфическим набором полномочий отмечена рядом авторов. Так, говоря о наукоградах и выделяя их в качестве функционального типа муниципальных образований, И.В. Бабичев указал: «Для их регулирования нужно специализированное законодательство, дополняющее законодательство о местном самоуправлении, в связи с необходимостью установления специальной правоспособности для таких муниципальных образований в рамках системы местного самоуправления»[1].

Схожей позиции придерживается Ю.В. Гусев, относя в своей классификации муниципальных образований наукограды к муниципальным образованиям второго уровня, обладающим возможностью осуществлять государственные полномочия[2].

Отметим, что наукограды не сразу были приняты в «семью» муниципальных образований как отдельный тип. Определенное время законодатель относил данные муниципальные образования к категории закрытых административно-территориальных образований (далее — ЗАТО). Данный подход не оправдал себя по ряду причин. Так, статус ЗАТО подразумевал наличие особого режима безопасного функционирования (ч. 1 ст. 1 Закона РФ от 14 июля 1992 года № 3297-1 «О закрытых административно-территориальных образованиях» (далее — Закон № 3297-1). При этом хотя законодательство о ЗАТО и претерпевало множественные изменения, они никак не отразились на сущности их правового статуса, сохраняя «узкоспециализированную правосубъектность за пределами местного самоуправления»[3].

Применение на данном историческом этапе к наукоградам режима ЗАТО имело положительные аспекты. Так, исторически сложилось, что в наукоградах находились научные предприятия и институты, результаты деятельности которых являлись секретными и имели стратегическое значение для нужд государства. Наличие у наукоградов указанного статуса на данном историческом отрезке, проявлявшегося в применении на указанных территориях режимности и подконтрольности федеральным органам исполнительной власти напрямую (ч. 3 ст. 1 Закона № 3297-1), в определенной мере помогло уберечь наработки советского периода, в том числе считавшиеся секретными и стратегическими, от несанкционированного и недобросовестного использования.

Однако отсутствие разграничения правового статуса наукоградов и ЗАТО привнесло и негативные последствия, которые в определенном виде наблюдаются и сегодня. Так, единственным заказчиком продукции и разработок наукоградов было государство. При этом не развивались институты взаимодействия с другими территориями, поскольку обеспечение деятельности наукоградов производилось централизованно. В результате падения спроса на науку в 1990-х годах в целом (о чем свидетельствуют объемы бюджетных ассигнований на соответствующие статьи бюджетов в указанное время) и отсутствия интереса у государства к научным разработкам (в результате изменения политической и экономической ситуации) наукограды оказались в сложном положении. Против них выступали и отсутствие опыта межмуниципального сотрудничества, и отсутствие возможности взаимодействовать с другими заказчиками научной продукции и разработок (в силу как обозначенного выше статуса ЗАТО, так и сохранения режима секретности в отношении ряда предприятий и научных учреждений на территориях наукоградов).

В связи с этим лишь в 1999 году была принята первая редакция Закона № 70-ФЗ. Ст. 1 указанного закона дала правовое определение наукоградам, введя в оборот понятие «наукоград Российской Федерации». Здесь следует сделать оговорку: необходимо четко различать наукограды, имеющие официальный статус наукограда Российской Федерации, и наукограды, не имеющие официального статуса, однако называющиеся так в литературе. Вообще «термин “наукоград” был введен впервые в городе Жуковском Московской области Спартаком Петровичем Никаноровым и Натальей Константиновной Никитиной в 1991 году при создании движения “Союз развития наукоградов”»[4]. Сегодня статусом наукограда обладают тринадцать муниципальных образований[5]. При этом сегодня в России существует множество муниципальных образований, в той или иной мере подпадающих под наименование «наукоград» (например, технополис Гусев в Калининградской области).

В необходимости четкого определения признаков и критериев оценки муниципальных образований для присвоения им статуса наукограда Российской Федерации видится один из механизмов возрождения роли наукоградов в новой инновационной экономической системе. Однако сегодняшнее плачевное состояние дел в наукоградах, а также поиски новых форм организации научно-инновационной среды (Инновационный центр «Сколково») говорят о наличии проблем в определении критериев и признаков наукоградов как муниципальных образований.

На сегодняшний день наукоградом принято считать муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом (ст. 1 Закона № 70-ФЗ). Как отмечает С.А. Авакьян, «закон не оставляет выбора — если территория хочет быть наукоградом, она получает статус городского округа, т. е. не может быть городским поселением как разновидностью муниципального образования»[6].

Подобное определение, данное законодателем, предполагает выделение сразу трех признаков наукограда как муниципального образования:

1) наукоград — это всегда городской округ;

2) наукоград имеет большой научно-технический потенциал;

3) на территории наукограда обязательно находится градообразующий научно-производственный комплекс.

Помимо этого, Федеральный закон выделяет ряд критериев, при наличии которых муниципальное образование вправе претендовать на статус наукограда Российской Федерации.

Необходимость наличия у наукограда статуса городского округа продиктована современной российской правовой действительностью. Так, городской округ — это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 2 Закона № 131-ФЗ). Статус наукограда не позволяет городскому округу быть менее самостоятельным, а, как правило, сохраняет зависимость от районных властей.

Говоря о наличии научно-технического потенциала, следует разобраться с определением данного понятия. Согласно экономическому словарю научно-технический потенциал — это совокупность материальных, технических, научных, кадровых, информационных ресурсов, обеспечивающих научно-технический, технико-технологический прогресс, инновационное развитие[7].

 В федеральном законодательстве легальное определение научно-технического потенциала отсутствует, однако такое определение дано в решении Совета глав правительств СНГ «О межгосударственной программе инновационного сотрудничества государств-участников СНГ на период до 2020 года»: «совокупность располагаемых, привлекаемых и мобилизируемых кадров, информационных, финансовых, материально-технических и организационно-управленческих ресурсов и возможностей общества (государства, региона, отрасли промышленности, организации, предприятий и др.) для достижения поставленных целей научно-технологического развития»[8].

 Данное определение видится более обоснованным именно в отношении наукоградов, поскольку в нем как раскрыты ключевые требования к претендентам на статус наукограда Российской Федерации, так и обозначен целевой, направленный принцип деятельности таких муниципальных образований. К сожалению, федеральное законодательство не раскрывает понятие «научно-технический потенциал», что видится недоработкой действующей редакции Закона № 70-ФЗ. Отсутствие единой трактовки указанного критерия может привести как к необоснованным отказам в регистрации городского округа в качестве наукограда, так и к присвоению указанного статуса «за былые заслуги» городскому округу, не имеющему объективной возможности осуществлять функции наукограда.

Сегодня действующие наукограды в большинстве своем соответствуют заявленным критериям. Так, «в наукоградах, имеющих крупные научные центры и связанные с ними высокотехнологичные производства, доля научно-инженерных кадров достигает 40—50% (как во Фрязине, ориентированном на разработку и производство электронной техники). В наукоградах, где преобладающими являются чисто исследовательские организации, естественно, особенно велика доля ученых. Так, в  Черноголовке, Пущине, где градообразующими являются академические институты, более 50% населения составляют их сотрудники»[9].

Третье условие присвоения городскому округу статуса наукограда Российской Федерации — наличие научно-производственного комплекса (далее — НПК) на территории городского округа. Определение НПК дано в ст. 1 Закона № 70-ФЗ: совокупность организаций, осуществляющих научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации. Указанный признак видится ключевым в определении муниципального образования в наукограда.

НПК — это совокупность предприятий. По смыслу закона данные юридические лица объединены по двум критериям:

1) указанные организации должны быть зарегистрированы на территории муниципального образования, наделенного статусом наукограда;

2) деятельность указанных организаций соответствует приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники в Российской Федерации.

Критерий факта регистрации юридического лица на территории наукограда видится не совсем обоснованным. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 54 Гражданского кодекса Российской Федерации «место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации. Государственная регистрация юридического лица осуществляется по месту нахождения его постоянно действующего исполнительного органа, а в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа — иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности». В то же время ст. 2.1 Закона № 70-ФЗ устанавливает такие критерии НПК, как требования к численности работников (не менее 15% от общей численности работающих на предприятиях, зарегистрированных в наукограде) и объему производимой научно-технической продукции, соответствующей приоритетным направлениям (не менее 50% от общего объема производимой в наукограде продукции). Однако требование к факту регистрации

юридического лица на территории наукограда не учитывает возможности возникновения ситуации, при которой юридическое лицо, зарегистрированное вне территорий наукограда, откроет филиал или представительство, которое в свою очередь будет соответствовать критериям, обозначенным в ст. 2.1 ФЗ Закона № 70-ФЗ. Указанный пробел может привести к тому, что деятельность таких  структурных подразделений не будет учтена в качестве деятельности НПК. Видится необходимым внести изменение в действующее положение ч. 3 ст. 2.1 Закона № 70-ФЗ, предоставив право считаться частью НПК не только зарегистрированным на территории наукограда юридическим лицам, но и филиалам и представительствам не зарегистрированных на территории наукограда юридических лиц при условии соответствия их критериям, обозначенным в ст. 2.1 Закона № 70-ФЗ.

Второй критерий условного объединения юридических лиц в НПК наукограда является отражением ч. 2 ст. 3 Закона № 70-ФЗ, уполномочивающей Правительство РФ определять приоритетные направления деятельности. Такое положение наукоградов, по мнению Н.Л. Пешина, отражает двойственную сущность местного самоуправления в наукоградах: «С одной стороны, он получает финансирование из средств федерального бюджета, но, с другой стороны, его органы местного самоуправления становятся подконтрольными в своей деятельности федеральным органам государственной власти»[10].

Однако, если задуматься, наличием сформированного НПК могут похвастаться отнюдь не все города. В то же время сам факт наличия НПК (а это, как правило, наследие советской эпохи — заводы и НИИ) не делает наукоград привлекательным для инвесторов. Кроме того, не все НПК сегодня де-факто соответствуют приоритетным направлениям науки и техники, единицы являются инновационными. В этой связи государству следует четко определить для себя, будут ли наукограды местом для фундаментальной науки. В таком случае необходимость изменений практически отпадает, необходимы будут только поддержание материальной базы в должном состоянии и финансирование без оглядки на результат. Возможно, поэтому и реализуется сегодня проект инновационного центра «Сколково», создаваемый без существующего НПК, однако с заявленными венчурными инвестициями.

Кроме того, в связи с обозначенным выше видится необходимым включение в признак наукограда как муниципального образования следующего критерия— «реализующий установленную государственную программу в рамках приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и перечня критических технологий Российской Федерации».

К сожалению, сегодня федеральное законодательство не содержит даже правовой дефиниции инновации. В этом отношении хорош пример Закона Республики Беларусь от 10 июля 2012 года № 425-З «О государственной инновационной политике и инновационной деятельности в Республике Беларусь», содержащий в ст. 1 целый перечень терминов и определений соответствующего направления. Так, под инновацией понимаются «введенные в гражданский оборот или используемые для собственных нужд новая или усовершенствованная продукция, новая или усовершенствованная технология, новая услуга, новое организационно-техническое решение производственного, административного, коммерческого или иного характера».

Библиография

1 Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. — М., 2010. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2 См.: Гусев Ю.В. Комментарий к Федеральному закону от 7 апреля 1999 года № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» (постатейный). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3 См.: Бабичев И.В. Указ. соч.

4 URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/%CD%E0%F3%EA%EE%E3%F0%E0%E4 (дата обращения: 29.10.2012).

5 См.: Федеральный закон от 30 ноября 2011 года № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов».

6 Муниципальное право России: учеб. для бакалавров / под ред. С.А. Авакьяна. — М., 2012. С. 504.

7 URL: http://slovari.yandex.ru/ (дата обращения: 11.10.2012).

8 Решение Совета глав правительств СНГ «О межгосударственной программе инновационного сотрудничества государств-участников СНГ на период до 2020 года» (принято в г. Санкт-Петербурге 18.10.2011). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

9 См.: Кадры наукоградов: состояние и перспективы развития. URL: http://istina.inion.ru/HTML/Kadr_nkg.html (дата обращения: 11.10.2012).

10 Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. — М., 2007.