Признание муниципальных нормативных правовых актов утратившими силу либо недействующими

УДК 342.51
 
С.Г. СОЛОВЬЕВ,
доктор юридических наук, зав. кафедрой конституционного, административного и муниципального права Южно-Уральского государственного университета, 
А.В. БАШКОВ,
кандидат юридических наук, советник судьи Уставного суда Свердловской области
 
В статье раскрываются проблемы, связанные с признанием муниципальных нормативных правовых актов утратившими силу либо недействующими, рассматриваются судебная практика, существующие подходы ученых к данной проблеме и формулируются предложения, направленные на совершенствование законодательства.
Ключевые слова: юридическая ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, признание муниципальных нормативных правовых актов утратившими силу либо недействующими.
 
The article reveals problems connected with declaring municipal regulatory legal acts expired or dead; it considers judicial practice, existing approaches to this problem and formulate the authors’ suggestions to improve legislation.
Keywords: legal responsibility of local authorities and their officers, declaring municipal regulatory legal acts expired or dead.
 
В  настоящий кризисный период развития российского государства, когда огромное значение приобретает эффективность деятельности публичных органов и их должностных лиц, в системе права возрастает роль института юридической ответственности. Применительно к системе местного самоуправления отмеченный процесс проявляется в возрастании в муниципальном праве роли института юридической ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Однако данный правовой институт является одним из самых проблемных муниципально-правовых институтов, как с точки зрения его юридического содержания, так и с точки зрения правовой формы[1]. Подтверждение тому —   повышенный интерес к институту юридической ответственности в трудах таких ученых, как И.А. Алексеев, А.С. Борисов, В.В. Волкова, Е.С. Шугрина, В.И. Фадеев, Н.Н. Черногор, В.В. Таболин, Г.Н. Чеботарев, Л.А. Ревенко, Д.Б. Сергеев, В.С. Кашо, А.И. Коваленко, М.А. Краснов и др. Безусловно, подходы к анализируемому феномену, сформулированные в их исследованиях, представляют большой интерес. Вместе с тем некоторые вопросы, в первую очередь касающиеся практических аспектов юридической ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, остались в настоящее время без должного внимания.
Напомним, что, согласно действующему законодательству Российской Федерации, в зависимости от охраняемого соответствующей правовой нормой интереса и учета того обстоятельства, что
субъектом, уполномоченным применять надлежащие санкции к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, является только государство в лице его органов[2], можно выделить следующие виды юридической ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления:
— ответственность за нарушение государственных интересов;
— ответственность за нарушение местных публичных интересов;
— ответственность за нарушение частных интересов.
За нарушение указанных интересов, как отмечают в своих работах Л.А. Ревенко, В.В. Волкова, Е.С. Шугрина[3], в современной системе местного самоуправления используются разнообразные виды юридической ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, урегулированные нормами различных отраслей права: конституционно-правовой, муниципально-правовой, гражданско-правовой, уголовно-правовой, административно-правовой, дисциплинарной, финансово-правовой и т. д. Однако большинство указанных видов юридической ответственности объединяет одно — они реализуются посредством правоприменительной деятельности судебных органов.
При этом, как отмечает А. Сергеев, государственный судебный контроль за соответствием действующему законодательству правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления остается недостаточно эффективным, так как только по официальным данным ежегодно на местном уровне издаются десятки тысяч актов, противоречащих законодательству, нарушающих права и законные интересы граждан, принятие которых оправдывается соображениями целесообразности, желанием защитить социальные интересы местных жителей, уточнить негибкую норму закона[4].
В связи с этим следует заметить, что в настоящее время судебное признание муниципальных нормативных правовых актов утратившими силу или недействующими является одной из наиболее действенных форм государственного принуждения, проявляющейся в ограничении правового статуса органа муниципального образования или должностного лица местного самоуправления, издавшего соответствующий акт. Реализация отмеченного государственного принуждения осуществляется в порядке и на условиях, предусмотренных законом[5]. В нашем понимании признание муниципальных нормативных правовых актов утратившими силу либо недействующими содержит все признаки ответственности.
В современных условиях данный вид ответственности является наиболее эффективным средством воздействия на правонарушителя, так как орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления обязаны в сроки, установленные действующим законодательством, устранить допущенные нарушения под угрозой применения других видов и форм ответственности. Помимо этого реализацией отмеченных процедур достигается быстрая защита и восстановление нарушенного права.
Так, в частности, в силу ст. 77 Закона Свердловской области от 06.05.1997 № 29-ОЗ «Об Уставном суде Свердловской области» решение Уставного суда, принятое в пределах его полномочий, обжалованию не подлежит, вступает в законную силу немедленно после его провозглашения и не может быть пересмотрено иным судом. Нормативные правовые акты или их отдельные положения, признанные не соответствующими Уставу Свердловской области, утрачивают силу и не подлежат применению независимо от решения об их отмене органами, их принявшими.
К примеру, по запросу индивидуального предпринимателя постановлением Уставного суда от 24.05.2005 «По делу о соответствии Уставу Свердловской области пунктов 3.1, 5.7 и 5.8 Положения о порядке перевода жилых помещений (жилых домов) в нежилые на территории города Екатеринбурга, утвержденного решением Екатеринбургской городской Думы от 14 октября 1997 года № 26/10» признаны не соответствующими Уставу Свердловской области отдельные нормы Положения о порядке перевода жилых помещений (жилых домов) в нежилые на территории города Екатеринбурга (далее — Положение). В соответствии с указанным постановлением решением Екатеринбургской городской думы от 28.06.2005 № 7/4 «О признании утратившими силу некоторых решений Екатеринбургской городской Думы» указанное Положение признано утратившим силу. С момента обращения до момента защиты нарушенного права прошло не более 3 месяцев.
Другой пример, 26 сентября 2007 г. заявитель — Межрегиональный профсоюз «Уральский профсоюзный центр» — обратился в Уставный суд Свердловской области за защитой нарушенных прав действующим нормативным правовым актом главы Екатеринбурга. По данному запросу 13 декабря 2007 г. постановлением Уставного суда Свердловской области «По делу о соответствии Уставу Свердловской области отдельных положений постановления Главы города Екатеринбурга от 31 января 2003 года № 104 “Об утверждении Примерного трудового договора с директором Екатеринбургского муниципального унитарного предприятия» признаны не соответствующими Уставу Свердловской области ч. 4 п. 3.1.2, п. 3.1.18, подпункт «б» п. 6.4, подпункты «а», «б», «в», «г», «д», «е», «ж», «к», «л», «м», «н» п. 6.5 Примерного трудового договора с директором Екатеринбургского муниципального унитарного предприятия. Реальная защита прав работника была обеспечена в срок не более 3 месяцев.
Аналогичная ситуация складывается при рассмотрении дел о признании недействующим нормативного правового акта в Арбитражном суде Свердловской области и судах общей юрисдикции.
Так, в частности 17 июня 2008 г. прокурор Свердловской области обратился в Арбитражный суд Свердловской области с требованием признать недействующими пункты 12, 20, 23, 38, 41, 50, 51 Положения о порядке содержания и эксплуатации общественного кладбища в Туринском городском округе, утвержденного постановлением главы Туринского городского округа от 14.11.2007 № 182. Решением Арбитражного суда Свердловской области от 28.08.2008 по делу № А60-13072/2008-С9 требования прокурора были удовлетворены[6]. Однако окончательная точка в решении данного вопроса была поставлена 28 октября 2008 г., т. е. в течение 4 месяцев с момента обращения.
В отношении судов общей юрисдикции можно привести следующий пример. 22 февраля 2008 г. С.Г. Чуркин обратился в Кушвинский городской суд Свердловской области с заявлением о признании противоречащим Уставу Кушвинского городского округа решения Думы Кушвинского городского округа от 14.02.2007 № 33. Решением Кушвинского городского суда от 18.03.2008 в удовлетворении требований отказано[6]. Определением судебной коллегии по гражданским делам от 03.06.2008  решение суда первой инстанции оставлено без изменения. В данном случае спор рассматривался в течение 3,5 месяца.
В связи с вышеизложенным важно учитывать позицию Конституционного суда РФ о соблюдении принципа правовой определенности[7]. На данное правовое требование обращает внимание и Европейский суд по правам человека при применении содержащихся в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод или вытекающих из нее общих принципов, лежащих в том числе в основе оценки соответствия ее положениям внутригосударственного права. Согласно позициям Европейского суда по правам человека, закон должен отвечать установленному Конвенцией стандарту, требующему, чтобы законодательные нормы были сформулированы с достаточной четкостью и позволяли лицу предвидеть, прибегая в случае необходимости к юридической помощи, с какими последствиями могут быть связаны те или иные его действия (постановления от 26.04.1979 «“Санди Таймс” (The Sunday Times) против Соединенного Королевства» (п. 49), от 31.07.2000 «Йечиус (Jecius) против Литвы» (п. 56), от 28.03.2000 «Барановкий (Baranowski) против Польши» (пункты 50—52), от 28.10.2003 «Ракевич против Российской Федерации» (п. 31), от 24.05.2007 «Игнатов против Российской Федерации» (п. 74), от 24.05.2007 «Владимир Соловьев против Российской Федерации» (п. 86)[8].
Действующие Арбитражный процессуальный кодекс РФ (глава 23) и Гражданский процессуальный кодекс РФ (глава 24), предусматривая немедленный порядок вступления в силу судебных постановлений об оспаривании нормативных правовых актов, допускают возможность их дальнейшего обжалования.
Таким образом, на практике часто возникает правовая неопределенность, когда вышестоящей судебной инстанцией постановление нижестоящего суда будет отменено, а в признании нормативного правового акта недействующим будет отказано.
При таких обстоятельствах субъект не будет уверен в правильности своего поведения до момента окончания процедуры обжалования судебного постановления или, напротив, действуя в точном соответствии с решением суда о признании нормативного правового акта недействующим, будет вынужден изменять свое поведение в случае отмены судебного постановления вышестоящей судебной инстанцией.
Однако нормативный правовой акт — это акт, распространяющий свое действие на заранее неопределенный круг лиц и имеющий общеобязательный характер. Следовательно, состояние правовой неопределенности может коснуться широкого круга лиц, что не соответствует вышеуказанным конституционным принципам и не способствует социальному спокойствию.
В то же время особенность рассмотрения дел в судах конституционной юстиции заключается в том, что нормативный правовой акт, признанный утратившим силу, не подлежит применению и исключается из правовой системы[9]. Юридическая сила решений судов конституционной юстиции не может быть преодолена повторным принятием оспариваемого акта, принятием иного акта, тождественного по своему содержанию отмененному.
Очевидно, что в сложившейся ситуации наиболее оперативным, действенным, качественным и определенным по своим правовым последствиям является способ защиты нарушенных прав в конституционном (уставном) суде субъекта Российской Федерации.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод, что в данной ситуации необходимо и дальше развивать институт региональной конституционной юстиции в целях повышения уровня ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Реформирование же судебных структур и процедур, связанных с признанием муниципальных нормативных правовых актов утратившими силу либо недействующими, должно проводиться в следующих направлениях:
1) создать во всех субъектах Российской Федерации конституционные (уставные) суды;
2) подчинить конституционные (уставные) суды организационно и в пределах предоставленной компетенции Конституционному суду РФ;
3) расширить компетенции конституционных (уставных) судов за счет передачи им всех споров, касающихся проверки нормативных правовых актов на соответствие не только Уставу (Конституции) субъекта Российской Федерации, но и федеральному законодательству. Таким образом будет снижена нагрузка на суды общей юрисдикции и арбитражные суды, построена логически завершенная система судов, обеспечивающих контроль за соответствием нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам;
4) изменить в арбитражно-процессуальном и гражданско-процессуальном законодательстве  нормы, определяющие юридическую силу решения соответствующего суда. По нашему мнению, действие нормативного правового акта органа муниципального образования или должностного лица местного самоуправления, признанного недействующим, должно приостанавливаться на период обжалования решения суда. При таком правовом подходе будет гарантирована защита прав и законных интересов тех субъектов муниципальных правоотношений, по мнению которых нормативный правовой акт является дефектным, и субъектов, которые не разделяют эту точку зрения. Каждый субъект будет иметь достаточное время для приведения своего правового
положения в соответствие предписаниям судебного акта.
 
Библиография
1 См.: Алексеев И.А. Содержание и виды муниципально-правовой ответственности // Журнал российского права. 2006.
№ 9. С. 57.
2 См.: Черногор Н.Н. Классификация ответственности (ее виды) органов и должностных лиц местного самоуправления в муниципально-правовой науке // Государство и право. 2007. № 11. С. 44.
3 См.: Ревенко Л.А. Полномочия федеральных органов и органов субъектов Федерации по законодательному регулированию организации местного самоуправления // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. — М., 1998. С. 76; Волкова В.В. О юридической ответственности муниципальных служащих // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 1. С. 21; Шугрина Е.С. Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 34.
4 См.: Сергеев А. Приостановление действия актов органов местного самоуправления // Законность. 2008. № 9. С. 55.
5 В частности, процедура реализации принуждения закреплена в Арбитражном процессуальном кодексе РФ, Гражданском процессуальном кодексе РФ, других нормативных правовых актах.
6 В соответствии с требованиями ч. 4 ст. 195 АПК РФ решение арбитражного суда вступает в законную силу немедленно, но может быть обжаловано.
7 Следует отметить, что информационные технологии Свердловского областного суда требуют определенного совершенствования. В настоящее время информация носит закрытый характер и не позволяет определить точные сроки движения дела. В этой связи наиболее совершенными являются официальные сайты Арбитражного суда Свердловской области, Федерального арбитражного суда Уральского округа и Уставного суда Свердловской области.
8 См. постановление КС РФ от 15.07.1999 № 11-П и от 27.05.2003 № 9-П.
9  На эту специфическую черту судебного акта Конституционного суда РФ также обращает внимание Н.С. Бондарь в работе «Местное самоуправление и конституционное правосудие» // КонсультантПлюс.