Принцип избирательности в системе конституционно-правового регулирования миграции в Российской Федерации

УДК 342.7

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №8 2011 Страницы в журнале: 60-63 

К.Д. ГАЛИАХМЕТОВА,

кандидат юридических наук, консультант отдела правовой экспертизы Государственно-правового управления Московской областной думы,

Е.А. СУХАРЕВА-КРЫЛОВА,

ведущий советник аппарата Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству

Проведен анализ состояния конституционно-правового регулирования миграции в Российской Федерации с точки зрения обеспечения стратегической составляющей политики по привлечению в страну профессиональной категории мигрантов. С учетом рудиментарного характера такого аспекта политики предложен ряд мер по обеспечению стратегической задачи государства в сфере профессиональной миграции.

Ключевые слова: профессиональная миграция, квалифицированные иностранные специалисты, высококвалифицированные иностранные специалисты, миграционная политика, стратегическая задача государства, совершенствование миграционного законодательства.

The principle of selectivity in the constitutional-legal regulation of migration in the Russian Federation

 Galiahmetova K., Sukharevа-Krylova Е.

The article provides an analysis of the constitutional-legal regulation of migration in the Russian Federation in terms of a strategic component of immigration policy to attract into the country the professional category of migrants. Given the rudimentary nature of immigration policy to attract into the country the “necessary” category of migrants, the authors propose several measures to ensure the strategic objectives of the state in the field of professional migration.

Keywords: professional migration, skilled foreign professionals, high-skilled foreign professionals, migration policy, the strategic objective of the state, improvement of the migration legislation.

В  условиях жесткой конкуренции за квалифицированные кадры во всем глобальном сообществе проблема привлечения в Российскую Федерацию профессиональной категории мигрантов приобретает особую актуальность. Отдельное место в инструментальном аспекте осуществления миграционной политики России занимает конституционно-правовое регулирование миграционных процессов, отражающее правовую стратегию государства в сфере миграции населения по принципу избирательности.

Как справедливо отмечают специалисты, «действующее российское миграционное законодательство направлено на регулирование общественных отношений, связанных прежде всего с процессами иммиграции»[1]. И это не случайно, так как динамика современной жизни такова, что миллионы людей ежедневно пересекают границы разных государств для поиска нового места жительства, работы, для обучения, лечения, отдыха либо спасаясь от политических преследований или природных бедствий. Эти миграционные процессы имеют глобальный характер и затрагивают практически все страны мира[2].

На протяжении последних лет в конституционно-правовом регулировании миграции в Российской Федерации не раз менялись стратегические ориентиры в целях определения наиболее оптимальной модели регулирования миграционных процессов.

Введенный с 15.01.2007 уведомительный порядок учета иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в безвизовом режиме, предоставивший этой категории граждан значительные преференции на пребывание, проживание и осуществление трудовой деятельности по сравнению с иными иностранными гражданами[3], позволил говорить о смене общего направления конституционно-правового регулирования миграции в России в сторону дифференциации правового статуса иностранных граждан.

На протяжении последующих нескольких лет принимались различные законодательные акты, предоставляющие те или иные льготы иностранным гражданам, прибывшим в Россию в безвизовом порядке. Некоторые из льгот породили новые проблемы[4].

Регулирование внешней трудовой миграции является составной частью внутренней и внешней политики государства, основные направления которой в соответствии со ст. 80 Конституции РФ определяет Президент РФ. В своем Послании Федеральному Собранию Д.А. Медведев отметил необходимость совершенствования механизмов регулирования внешней миграции. Особый акцент им был сделан на содействии «приходу… одаренных людей в фундаментальную и прикладную науку»[5], в том числе из-за рубежа. Обозначенный главой государства стратегический ориентир миграционной политики вызвал необходимость изменить направление конституционно-правового регулирования миграции в сторону дифференциации статуса иностранных граждан в зависимости от квалификации специалиста, от заинтересованности в нем работодателя.

Федеральным законом от 19.05.2010 № 86-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» были установлены следующие особенности правового статуса иностранных граждан, являющихся высококвалифицированными специалистами:

— на них не распространяются квоты на выдачу приглашений на въезд в Российскую Федерацию и на выдачу разрешений на работу;

— разрешение на работу выдается им на 3 года с правом неоднократного продления, но не более чем на 3 года для каждого такого продления;

— на них не распространяются ограничения по сроку временного пребывания на территории Российской Федерации;

— предусматривается возможность оформления вида на жительство, в том числе для членов их семей, на срок действия трудового или гражданско-правового договора;

— на них не распространяется обязанность фотографирования и дактилоскопической регистрации при получении разрешения на работу с последующим внесением полученных сведений в банк данных об осуществлении иностранными гражданами трудовой деятельности в России;

— им предоставляется налоговый режим резидента Российской Федерации.

Федеральным законом от 23.12.2010 № 385-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» для высококвалифицированных специалистов и членов их семей были установлены новые благоприятные условия въезда, пребывания, проживания и осуществления трудовой деятельности, а именно:

— возможность выдачи членам их семей обыкновенных рабочих виз на тех же условиях, что и самим специалистам;

— льготный режим постановки на миграционный учет таких специалистов и членов их семей (по истечении 90 дней с момента их въезда на территорию Российской Федерации); при этом по прибытии на новое место на срок не более 30 дней они освобождаются от обязанности вставать на учет по новому месту пребывания и не снимаются с миграционного учета по старому месту пребывания;

— возможность для таких специалистов, уже находящихся на территории Российской Федерации на законных основаниях, срок пребывания которых истекает, одновременно с получением разрешения на работу продлевать срок временного пребывания.

Анализ приведенных законодательных изменений позволяет сделать вывод о том, что инструментальный аспект осуществления государственной миграционной политики России пополнился законодательными новеллами, определившими новое направление конституционно-правового регулирования миграции — привлечение из-за рубежа специалистов высшей категории. В этом смысле принцип избирательности в системе конституционно-правового регулирования миграции органично сочетает в себе два основных аспекта: обеспечение национальных интересов Российской Федерации и соблюдение прав человека. С одной стороны, встроенные в законодательство механизмы отвечают национальным интересам Российской Федерации (отсутствие избыточного привлечения неквалифицированного трудового ресурса из-за рубежа); с другой стороны, приезжающим в Россию иностранным гражданам и лицам без гражданства, являющимся высококвалифицированными специалистами, предоставляются существенные преференции по въезду, пребыванию, проживанию, осуществлению трудовой деятельности на территории Российской Федерации по сравнению с иными иностранными гражданами, что служит гарантией обеспечения прав человека в миграционном процессе.

Другой категорией профессиональной трудовой миграции выступают квалифицированные специалисты. В соответствии с п. 4 ст. 18.1 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» квоты на выдачу разрешений на работу не распространяются на иностранных граждан — квалифицированных специалистов (трудоустраивающихся по имеющейся у них профессии). Вместе с тем понятие «квалифицированный специалист» в данном законе не определено.

Необходимо отметить, что термин «квалифицированный специалист», равно как и термин «высококвалифицированный специалист», имеет широкое толкование, так как может означать квалификацию не только иностранных граждан, но и граждан Российской Федерации. В контексте регулирования миграционных отношений полагаем целесообразным использование терминов «квалифицированный иностранный специалист» и «высококвалифицированный иностранный специалист».

Исходя из практики правоприменения, понятие «квалифицированный иностранный специалист» является самостоятельным по своему содержанию и относится ко второму уровню профессиональной миграции. Учитывая специфику привлечения квалифицированной иностранной рабочей силы в России, понятие «квалифицированный иностранный специалист» можно определить как иностранный гражданин, обладающий знаниями, опытом работы и навыками в конкретной сфере деятельности и трудоустроенный по имеющейся у него профессии (специальности) в соответствии с перечнем профессий (специальностей, должностей), утверждаемым соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

В настоящее время в США и в странах Евросоюза предусмотрено достаточно льгот для привлечения квалифицированных и высококвалифицированных иностранных специалистов, что способствует развитию экономики и прогрессу общественного развития этих государств. Особенно отличается этим американское миграционное законодательство, нацеленное на создание режима наибольшего благоприятствования для привлечения в страну такого рода иностранных работников, из-за чего в обиход прочно вошло понятие «утечка мозгов» — последствия значительного оттока высококвалифицированных специалистов из государств своего гражданства с целью жить и работать в США. Исследование, проведенное в конце 1990-х годов и охватившее 4500 высокостатусных ученых и инженеров, работавших в США, выявило среди них чрезвычайно высокую долю иммигрантов. Иностранное происхождение имели 60% американских авторов наиболее цитируемых трудов по физике и 30% — по другим естественным наукам. Примерно 1/4 основателей или президентов биотехнологических компаний были уроженцами других стран[6].

В последнее время Китай проводит активную миграционную политику, одно из направлений которой — привлечение из-за рубежа необходимого количества нужных специалистов. В официальном документе «Соображения о плане привлечения квалифицированных специалистов из-за рубежа»[7], опубликованном в начале 2009 года, подчеркивалась весьма важная деталь: предоставление привлекаемым специалистам благоприятных условий для работы и жизни.

В этом отношении особенно актуальной задачей является обеспечение миграционной привлекательности России как принимающей стороны в условиях обострения конкуренции за квалифицированных и высококвалифицированных специалистов в развитых странах. Существенно лучшие условия, чем Россия, трудовым мигрантам предлагают уже не только европейские государства, но и Южная Корея[8].

Миграционная политика Российской Федерации, направленная на привлечение в страну профессионалов, имеет рудиментарный характер. По предварительным оценкам, для модернизационного рывка в экономике необходимо приглашать ежегодно около 40—60 тыс. специалистов[9]. Вместе с тем, согласно данным ФМС России, приток «желаемых» специалистов пока еще недостаточно большой. Так, с 1 июля по 16 ноября 2010 г. оформлено 1715 раз-решений на работу для высококвалифицированных иностранных специалистов (из них 1598 с визовым режимом и 117 без визового режима). Наиболее широкая категория работников, для которых российский рынок труда остается, по сути, единственно доступным, — это низкоквалифицированная рабочая сила из стран Центральной Азии[10].

Во многом неэффективность миграционной политики обусловлена отсутствием механизма привлечения в страну иностранных профессиональных кадров, как отметил Д.А. Медведев на совещании по таможенной и миграционной проблематике в июне 2010 года в Благовещенске[11]. До сих пор не принята новая концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, которая послужила бы ориентиром для органов государственной власти в части модернизации действующего миграционного законодательства и устанавливала  механизмы реализации стратегии миграционной политики, в том числе по привлечению профессиональной категории мигрантов.

В целях обеспечения эффективной миграционной политики, направленной на привлечение в Россию квалифицированных и высококвалифицированных иностранных специалистов, считаем необходимым принять следующий комплекс мер.

1. Совершенствовать действующее миграционное законодательство в части, касающейся: а) четкого разграничения понятий «высококвалифицированный иностранный специалист» и «квалифицированный иностранный специалист», закрепив определение последнего; б) внедрения разнообразных механизмов привлечения профессиональных мигрантов в страну, обеспечения им благоприятных условий для осуществления трудовой деятельности, пребывания и проживания в нашей стране.

2. Принять новую концепцию регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, на основе которой разработать соответствующую программу привлечения высококвалифицированных (квалифицированных) иностранных специалистов.

3. Разработать информационную базу под названием «Иммиграционные процессы в Российской Федерации», в том числе раздел «Высококвалифицированные и квалифицированные иностранные специалисты», предназначенную для потенциальных мигрантов и работодателей, которая разъясняла бы в доступной форме правила приема иностранных граждан и порядок привлечения иностранных специалистов в Российскую Федерацию (включая рубрику «Вопрос—ответ»); развивать инфраструктуру консультативной правовой помощи в данной сфере отношений; обеспечить доступность бланков заявлений и иных форм в Интернете для оперативного оформления трудовых отношений.

4. Сформировать соответствующий межведомственный орган при Правительстве РФ, координирующий вопросы привлечения в страну профессиональной категории мигрантов.

Очевидно, что новые направления конституционно-правового регулирования миграции в Российской Федерации по привлечению в страну иностранных профессиональных работников требуют своего дальнейшего развития. Применение необходимых средств и способов конституционно-правового воздействия на миграционные процессы позволит в конечном счете достичь главной цели правового регулирования — устойчивого и стабильного развития России.

Библиография

1 Хабриева Т.Я., Андриченко Л.В., Плюгина И.В. Динамика развития миграционного законодательства в современной России // Журнал российского права. 2010. № 10. С. 17.

2 См.: Россия и международная миграция населения / Под. ред. В.А. Ионцева. Вып. 1. — М., 1998. С. 5.

3 Подробнее об этом см.: Сухарева-Крылова Е.А. Состояние законодательного обеспечения миграционной политики Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2010. № 7. С. 26.

4 Подробнее об этом см.: Галиахметова К.Д., Сухарева-Крылова Е.А. Иммиграция как фактор санитарно-эпидемиологического риска в Российской Федерации // Закон и право. 2011. № 2. С. 10—13.

5 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 05.11.2008 // Российская газета. 2008. 6 нояб.

6 См.: Цапенко И. Ренессанс экономической миграции на Западе // Вопросы экономики. 2002. № 11. С. 112—120.

7 См.: Китай стремится к широкому привлечению высококвалифицированных специалистов из-за рубежа // http://russian. people.com.cn/31521/6570245.html

8 См.: В МОМ обсуждается проект Концепции миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. // http://krocshenko.ru/publicationsmenu/38-labmigr/90-momconcept.html

9 См.: Левицкая А.Ю. О привлечении высококвалифицированных специалистов, необходимых для модернизации российской экономики: Доклад на расширенном заседании коллегии ФМС России (29 янв. 2010) // http://www.parlcom.ru/ index.php?p=MC83&id=31727

10 См.: Трудовая миграция нуждается в совершенствовании законодательного обеспечения // Вестн. Совета Федерации. 2011. № 1—2.

11 См.: Медведев Д.А. Таможенный союз является для России абсолютным приоритетом // http://kremlin.ru/news/8255