Принцип публичности (гласности) бюджетного процесса в Российской Федерации и государственных бюджетов в Чешской Республике

УДК 347.73(470)(437.1/.2)

Страницы в журнале: 115-119

А.Н. Буянкина,

доктор экономических наук, профессор,  профессор кафедры правового регулирования экономики и финансов  Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Россия, Москва

Хана Маркова,

кандидат юридических наук, профессор, профессор кафедры финансового права и финансов Университета Чарльза в Праге Чехия, Прага markova@prf.cz

В Российской Федерации бюджетный процесс основан на общеправовых принципах, принципах построения бюджетной системы, а также специальных принципах, среди которых важное место занимает принцип публичности (гласности). Этот принцип реализуется на всех уровнях власти с момента составления проекта бюджета до утверждения отчета о его исполнении. Общественное обсуждение бюджета осуществляется в различных формах: непосредственное направление гражданами замечаний и предложений по проектам бюджетов в соответствующие органы, проведение публичных слушаний на заседаниях представительных органов государственной власти и местного самоуправления, на собраниях (сходах) граждан по месту жительства, в печати, по телевидению, радио, в сети Интернет.

Принцип публичности государственных бюджетов Чешской Республики предполагает возможность общественного контроля и участия (в определенной степени) в управлении государственными средствами. Хотя данный принцип значительно активнее реализуется в бюджетировании самоуправляемых территориальных единиц, он применим и к государственному бюджету. Участие общественности возможно на разных этапах создания и исполнения бюджета. Применительно к местным бюджетам можно говорить о появлении новых форм общественного участия: это кликабельный бюджет (click-through budget) и партисипативный бюджет (или бюджет с общественным участием).

Ключевые слова: бюджетный процесс, принципы бюджетного процесса, принцип публичности (гласности) бюджетного процесса, формы публичного участия в бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, государственный бюджет, бюджет самоуправляемой территориальной единицы, «кликабельный» бюджет, партисипативный бюджет (бюджет с общественным участием).

В  Российской Федерации бюджетный процесс, порядок его правового осуществления, права и обязанности участников процесса определены Бюджетным кодексом РФ, в ст. 6 которого указано, что бюджетный процесс — это регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Правовой основой бюджетного процесса выступают положения Конституции РФ, БК РФ, а также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Состав участников бюджетного процесса определен ст. 152 БК РФ, согласно которой участниками этого процесса являются Президент РФ, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава администрации муниципального образования, законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, исполнительные органы государственной власти, исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований, Центральный банк РФ, органы государственного (муниципального) финансового контроля, органы управления государственных внебюджетных фондов, главные распорядители и распорядители бюджетных средств, главные администраторы и администраторы доходов бюджетов, главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита бюджета, получатели бюджетных средств. Бюджетные полномочия участников бюджетного процесса определены статьями 153—168 БК РФ [1].

Бюджетный процесс осуществляется на основе специальных принципов, которые определяют порядок составления и исполнения бюджета, устанавливают полномочия органов власти, закрепляют их права и обязанности, соблюдение которых дает возможность изначально правильно составить, утвердить и исполнить бюджет и исключает возможность неэффективного распределения бюджетных средств.

Принципы бюджетной системы Российской Федерации, определенные в бюджетном законодательстве, в той или иной мере присущи и бюджетному процессу. Однако некоторые из них в бюджетном процессе имеют свой особый смысл. Кроме того, бюджетному процессу свойственны собственные принципы:

— принцип последовательности вступления в бюджетный процесс органов исполнительной и представительной власти; 

— принцип ежегодности бюджета, означающий, что бюджет должен быть утвержден до начала планируемого бюджетного года;

— принцип специализации бюджетных показателей, основанный на бюджетной классификации — документе, который группирует все доходы и расходы бюджета по определенным основаниям.

Особое значение в бюджетном процессе имеет принцип публичности (гласности) — общий и в то же время специальный принцип бюджетного процесса. Суть этого принципа — в открытости, стабильности и преемственности бюджетной классификации Российской Федерации, в обеспечении сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года.

Принцип публичности (гласности) означает, что все фазы кругооборота бюджетных денежных средств являются прозрачными и каждый заинтересованный гражданин может с ними ознакомиться. Этот принцип обеспечивает открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти, представительные органы муниципальных образований, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти или органа муниципального образования, либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией).

На всех стадиях бюджетного процесса деятельность его участников осуществляется открыто. Так, еще в ходе составления проекта бюджета отдельные прогнозируемые показатели широко освещаются в средствах массовой информации. Проект бюджета открыто обсуждается в представительных органах власти и также освещается в средствах массовой информации. Гласной является и процедура отклонения проекта бюджета. В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета и о неутверждении отчетов об исполнении бюджетов в средствах массовой информации публикуются необходимые сведения о причинах принятия такого решения.

Принцип публичности (гласности) заключается также в обязательном опубликовании в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноте представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступности других сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований. Кроме того, обеспечивается доступ к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на едином портале бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип публичности (гласности) детализируется в нормативных правовых актах, в частности в федеральных законах от 27.06.2011 № 157-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (п. 6 ст. 26.13) и от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 52).

Проект бюджета субъекта Российской Федерации, закон о бюджете субъекта, отчет об исполнении бюджета, ежеквартальные сведения о ходе его исполнения, а также о численности государственных служащих и работников государственных учреждений субъекта с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию. По проекту бюджета и проекту годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации проводятся публичные слушания.

На муниципальном уровне проводятся публичные слушания для обсуждения проекта бюджета и отчета о его исполнении с участием жителей муниципального образования.

В целях обеспечения публичности бюджетной деятельности принят указ Президента РФ от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» [2]. Согласно указу Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях системы государственного управления» (далее — Указ № 601) [3] утверждена Концепция «Российской общественной инициативы», предусматривающая создание технических и организационных условий для публичного представления предложений граждан с использованием специализированного ресурса в сети Интернет с 15 марта 2013 г. [4].

В соответствии с Указом № 601 каждый проект закона подлежит обязательному опубликованию в «Российской газете», «Парламентской газете», а также размещению для свободного обозрения в сети Интернет на официальных сайтах органов государственной власти Российской Федерации в течение 15 дней с момента принятия решения о вынесении законопроекта на общественное обсуждение.

Указом № 601 также установлено, что проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, по решению Президента РФ могут быть вынесены на общественное обсуждение. В соответствии с поручением Президента РФ федеральные органы, разрабатывающие законопроекты, выносят их на общественное обсуждение с размещением текстов в сети Интернет на своих официальных или специально созданных сайтах с информацией о порядке направления гражданами на соответствующий сайт замечаний и предложений по законопроекту с указанием времени, в течение которого будет проводиться его общественное обсуждение. После завершения общественного обсуждения законопроекта Президенту РФ представляется доклад о результатах обсуждения.

Таким образом, принцип публичности (гласности) бюджетного процесса реализуется на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации посредством всенародного (общественного) обсуждения бюджета на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

По оценке Международного бюджетного партнерства в 2012 году Россия вошла в десятку лучших по индексу открытости бюджета стран. Это стало возможным благодаря обеспечению доступности бюджетной документации, публикации годовых и полугодовых отчетов об использовании бюджетных средств, переходу к результативному бюджетированию на всех уровнях власти.

В Чешской Республике также уделяется особое внимание повышению открытости и прозрачности бюджетного процесса. В этой связи важным фактором становится публичное обсуждение процесса распределения бюджетных средств по приоритетным направлениям социально-экономического развития страны.

Суть принципа публичности (гласности), который иногда также называют принципом публичности государственных бюджетов, заключается главным образом в предоставлении возможности общественного контроля и (в определенной степени) участия граждан в управлении государственными фондами. Граждане могут участвовать в обсуждении бюджета (на стадии его создания) и контролировать управление бюджетными средствами в конце финансового года. Более широкие возможности прямого общественного участия доступны в бюджетном процессе бюджетирования самоуправляемых территориальных единиц.

Должным образом утвержденный бюджет публикуется в формате, соответствующем конкретному типу бюджетных средств. Государственный бюджет Чешской Республики должен быть издан в виде закона и опубликован в Собрании законов, тогда как утвержденные региональные бюджеты публикуются на официальной доске объявлений или каким-либо другим способом, предписанным законом.

Государственный бюджет Чешской Республики можно охарактеризовать как совокупность финансовых средств государства, позволяющую сравнить суммарные расходы с суммарными доходами. Это дает возможность, например, классифицировать расходы по степени их важности. Структура государственного бюджета Чешской Республики и его направленность позволяют влиять на экономическую ситуацию, а также повышают эффективность парламентского рассмотрения бюджета. Таким образом, можно сказать, что государственный бюджет — это план действий Правительства, который обретает юридическую силу после утверждения Парламентом и дает Правительству полномочия на сбор налогов.

Роль Правительства крайне важна на этапе подготовки государственного бюджета Чешской Республики, так как по сути это план Правительства, реализация которого оказывает влияние на ситуацию в стране в целом: только у Правительства есть информация, необходимая для его подготовки. Министерство финансов Чешской Республики играет важнейшую роль в подготовке бюджета и на последующем этапе его обсуждения, после чего решающая роль переходит в Палату депутатов Чешской Республики. Сенат в этом процессе участия не принимает.

Государственный бюджет считается документом общего характера, все части которого тесно взаимосвязаны. В целом он представляет собой политику Правительства, которая должна быть обоснована перед Палатой депутатов. В соответствии с Конституцией Чешской Республики правительство должно представить бюджет в установленный срок (за 3 месяца до начала нового финансового года), чтобы Палата депутатов имела достаточно времени для его обсуждения и принятия.

Схожая процедура и временные рамки исполнения бюджета относятся и к обсуждению государственного итогового отчета, который должен быть представлен Палате депутатов Чешской Республики в конце финансового года. Однако, в отличие от государственного бюджета, результаты обсуждения государственного итогового отчета не оформляются законодательным актом и публикуются не в Собрании законов Чешской Республики, а, например, на веб-сайте Палаты депутатов Чешской Республики.

Прямое участие граждан в создании государственного бюджета и в оценке его исполнения на основании государственного итогового отчета не закреплено в законодательстве. Оно осуществляется избранными депутатами, у которых есть возможность контролировать бюджетные процессы.

У чешских граждан появилась возможность ознакомиться с государственным бюджетом и финансовыми операциями государства в приложении «Монитор»1, доступном на веб-сайте Министерства финансов Чешской Республики [5]. Это специализированный информационный портал, позволяющий гражданам получить доступ к бюджетной и учетно-бухгалтерской информации, касающейся всех уровней государственного управления и самоуправляемых территориальных единиц. Представленная там информация поступает из Единой информационной системы казначейства и из Центральной системы государственного учета, которые обновляются ежеквартально. Граждане могут ознакомиться с этими данными и, в случае необходимости, адресовать возникшие у них вопросы депутатам.

По сравнению с государственным бюджетом принцип публичности (гласности) значительно активнее реализуется в бюджетах самоуправляемых территориальных единиц. И хотя с точки зрения законодательства их бюджетный процесс схож с процессом государственного бюджета, между ними есть несколько отличий.

Исполнительный орган власти, т. е. муниципальный или региональный совет, играет ведущую роль в составлении бюджета, а муниципальное или региональное собрание — в его утверждении. Финансовый комитет, который должен быть в каждом муниципалитете и регионе, играет роль, аналогичную роли Министерства финансов в подготовке государственного бюджета, т. е. готовит документы, необходимые для принятия решений советом. В этой связи на местном уровне возможность привлечь общественность к участию в процессе бюджетирования гораздо шире (начиная с этапа подготовки,  обсуждения и включая этап контроля управления бюджетом).

Такой подход отражают и закрепляют законы Чешской Республики № 128/2000 о муниципалитетах, № 129/2000 о регионах и № 250/2000 о правилах и процедурах территориальных бюджетов [6].

Участие граждан в создании и исполнении бюджета может иметь различную форму. Обычно это выдвижение возражений в ходе обсуждения бюджета, но есть и другие варианты, например на этапе исполнения бюджета. И они начинают использоваться все больше и все чаще. На муниципальном уровне активно поощряется стремление граждан хорошо разбираться в местном бюджете, сформировать свое видение того, каким он должен быть и, что самое важное, вступить в активный диалог с избранными депутатами по вопросам формирования бюджета и содержания его статей. Это важный пример реализации принципа публичности (гласности) государственных бюджетов. В целом можно говорить об активном поиске возможных путей для применения данного принципа на практике.

Один из возможных вариантов вовлечения общественности в решение государственных вопросов и в управление бюджетом — так называемый кликабельный бюджет («click-through» budget). Он дает гражданам возможность получить доступ через сеть Интернет к информации о структуре бюджета конкретного муниципалитета и, при необходимости, высказать свои возражения в ходе его обсуждения и исполнения.

Муниципалитеты могут выбирать различные форматы работы. В случае интернет-формата они могут выбрать бюджетную классификацию расходов и доходов по экономическому характеру сделок (например, налоги, субсидии, зарплаты, покупки и инвестиции) или по сектору сделки (транзакции) (например, транспорт, образование, спорт или административно-хозяйственная работа). Другой вариант — классифицировать бюджет по организационной структуре или привязать к конкретным событиям (например, чтобы инвестиции можно было отслеживать на протяжении всего периода их реализации).

Другая форма участия граждан — так называемое партисипативное бюджетирование (или бюджет с общественным участием). Оно дает  возможность общественного участия на этапе подготовки бюджета. Граждане подают свои предложения относительно того, как они хотели бы потратить эти деньги в следующем году с целью улучшения муниципалитета. Готовя предложения, граждане встречаются между собой и с представителями городских властей на публичных дискуссиях, где обсуждают, какие изменения они хотят реализовать и каким образом. Процесс может завершиться общим голосованием, по результатам которого принимается решение, какие из предложений будут реализованы. Цель партисипативного бюджета — это не только перераспределение определенного количества денежных средств (это не другое название системы субсидий). Главное — дать возможность гражданам принять участие в обсуждении того, каким должно быть их место жительства, какие возможности им доступны и что они могут сделать. Более того, этот опыт должен научить муниципальные власти эффективному и конструктивному диалогу с гражданами, научить слушать их. Это инструмент, который позволяет общественности участвовать в процессе принятия решений посредством определения приоритетных областей бюджета, создания индивидуальных проектов, их отбора и последующего контроля.

Участие общественности в решении бюджетных вопросов можно сделать еще более реальным и эффективным, если дать возможность гражданам участвовать в комитетах собраний и советов не только по финансовым вопросам. Есть много других комитетов, для которых подготовка и исполнение бюджета крайне важны. Закон разрешает общественное участие, но граждане не часто пользуются этим правом.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Доступ из СПС «Кон-сультантПлюс».

2. Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов: указ Президента РФ от 09.02.2011 № 167 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3. Об основных направлениях системы государственного управления: указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

4. Российская общественная инициатива. URL: https://www.roi.ru/

5. Úřad vlády České republiky. Státní Monitor. URL: http://monitor.statnipokladna.cz/2014/statni-rozpocet/

6. URL: http://www.czechlegislation.com/zakony