Принцип разделения властей в субъектах Российской Федерации

УДК 342.51

Т.Г. ИЛЮХИНА,

аспирант  Московского гуманитарного  университета

На современном этапе развития российской государственности мы возвращаемся к отвергнутому в годы советской власти принципу разделения властей. Необходимость обращения к данному «буржуазному» принципу продиктована отчасти опасностью возврата тоталитарного режима, а также тем, что итогом реализации этого принципа является более совершенное устройство органов государственной власти.

В Российской Федерации принцип разделения властей впервые был закреплен в Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года, а позже был введен в Конституцию РСФСР. Однако в 1993 году нарушения этого принципа избежать не удалось, что породило глубокий конституционный кризис, выразившийся в противостоянии законодательной и исполнительной власти, парламента и Президента РФ. Поэтому Конституция РФ 1993 года фиксирует этот принцип как одну из основ конституционного строя. В ней говорится, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны» (ст. 10).

Идея разделения законодательной, исполнительной и судебной власти призвана обосновать такое государство, которое исключило бы возможность узурпации власти кем бы то ни было, в том числе и любым органом государства. Суть ее состоит в том, что демократический режим может быть установлен в государстве при условии разделения функций государственной власти между самостоятельными государственными органами. Соединение законодательных, исполнительных, судебных функций в деятельности одного органа государственной власти приводит к чрезмерной концентрации власти у этого органа, что создает возможность наступления в стране диктаторского режима.

Конкретное содержание принципа закрепления властей на современном этапе состоит в следующем:

· законы должны обладать высшей юридической силой и приниматься только законодательным (представительным) органом власти;

· исполнительная власть должна заниматься в основном исполнением законов и только ограниченным нормотворчеством, быть подотчетной главе государства и лишь в некотором отношении парламенту;

· между законодательным и исполнительным органами должен быть обеспечен баланс полномочий, исключающий перенесение центра властных решений, а тем более всей полноты власти на один из них;

· судебные органы независимы и в пределах своей компетенции действуют самостоятельно;

· ни одна из трех властей не должна вмешиваться в прерогативы другой власти, а тем более сливаться с другой властью;

· споры о компетенции должны решаться только конституционным путем и через правовую процедуру;

· конституционная система должна предусматривать правовые способы сдерживания каждой власти двумя другими, т. е. содержать взаимные противовесы для всех властей;

· каждая из ветвей власти должна не только взаимно контролировать и взаимно сдерживать друг друга, но и взаимодействовать одна с другой.

Закрепленный в Конституции РФ принцип разделения властей нашел свое воплощение в основных законах субъектов Российской Федерации. Особенности закрепления этого принципа в законодательстве определяются особенностями организации и функционирования государственной власти в субъектах Российской Федерации, вытекающих из их правового статуса.

Несмотря на провозглашенное Конституцией РФ равноправие всех субъектов в их правовом статусе имеются свои особенности. Они вытекают из того, что республики объявлены государствами, в то время как все другие субъекты такого статуса не имеют и могут рассматриваться только как государственные образования. Автономии могут входить в состав краев, областей,  следовательно, не должны рассматриваться как государственные образования, наравне с этими краями и областями.

Несмотря на особенности правового статуса, все субъекты Федерации при построении своих органов власти исходят из принципа единства государственной власти. Из содержания основных и других законов субъектов Федерации видно, что речь идет о разделении единой государственной власти в регионе — единой по источнику, по целям и направлениям деятельности всех государственных органов. Иногда это прямо закреплено в конституционных (уставных) нормах: «на территории Республики Башкортостан обеспечивается единство государственной власти»[1]; «государственная власть в Пензенской области едина»[2]; «вся государственная власть существует для общей пользы»[3]; «органы законодательной и исполнительной власти взаимодействуют, исходя из единства целей и задач в решении проблем области»[4].

Субъекты Федерации имеют свою систему законодательства, в которую входят конституции республик, уставы других субъектов Федерации, законы, подзаконные акты. В конституциях и уставах субъектов Федерации закреплены основы правового статуса их органов государственной власти.

В большинстве республик Российской Федерации установлен институт президентства. В Республике Мордовия существует институт главы республики.

В статье 80 Конституции РФ Президент РФ определяется как глава государства[5]. Федеральный закон от 06.10.1999 №  184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 18, 19) отнес президентов республик к высшим должностным лицам субъектов Федерации и к главам исполнительной власти, что является вполне правомерным, если исходить из общих принципов российского федерализма.

Сдержками и противовесами в функционировании ветвей власти в институте главы республики и главы исполнительной власти являются: право вето президента на принятые законодательным органом законы; принятие решения об отставке правительства; формирование с согласия законодательного органа правительства; представление законодательному органу кандидатур на должности членов конституционного суда; назначение выборов законодательного органа республики.

В некоторых республиках, в частности в Татарстане и Мордовии, глава республики имеет право отменять постановления и распоряжения кабинета министров в случае противоречия их конституции и законам республики, указам президента[6].

Конституция Республики Мордовия, также, как и ряд конституций других республик, по определенным основаниям и в рамках установленной процедуры наделила главу республики правом роспуска Государственного собрания в случае неоднократных грубых нарушений им Конституции РФ и конституции республики[7].

Система сдержек и противовесов со стороны законодательной ветви власти в конституционном законодательстве субъектов Федерации характеризуется тем, что они принимают решение о проведении республиканского референдума, избирают судей конституционного суда, решают вопрос о доверии правительству, дают согласие на назначение глав правительства и ряда его членов[8].

В системе сдержек и противовесов большое значение имеет положение правительства республики как органа исполнительной власти. В большинстве конституций содержится указание на то, что правительство подотчетно президенту и законодательному органу. Законодательный орган может вынести решение о вотуме недоверия правительству, за которым может последовать отставка правительства. Другими словами, правовые последствия вотума недоверия правительству в разных республиках различные. В одних решение об отставке правительства принимает президент, в других в отставку правительство отправляет законодательный орган[9].

Система сдержек и противовесов в ветвях власти установлена и в уставах субъектов Федерации — не республик. Здесь органами законодательной власти являются законодательные собрания и думы, исполнительной — администрации и правительства. Высшее должностное лицо в таких субъектах Федерации —глава администрации, губернатор, который руководит органом исполнительной власти.

Сдержками и противовесами во взаимоотношениях властей здесь являются: право главы администрации возвратить принятый законодательным органом закон для повторного рассмотрения, в ходе принятия которого требуется уже не менее двух третей голосов от общего числа депутатов; право главы администрации опротестовать решение законодательного органа в суде; право законодательного органа на выражение недоверия главе администрации; право законодательного органа на заслушивание главы администрации по вопросам исполнения законов, бюджета, планов и программы социально-экономического развития.

Такая система сдержек и противовесов в законодательной и исполнительной власти позволяет не допустить чрезмерной концентрации власти в руках одного органа. Этому препятствуют и требования к депутатам законодательного органа: депутаты не могут одновременно занимать руководящие должности в областной администрации.

В теории государства и права сделан, на наш взгляд, вполне правомерный вывод о том, что принцип разделения властей не абсолютен[10]. С одной стороны, существует потребность согласования и взаимного правового контроля деятельности различных ветвей власти. С другой стороны, все ветви власти призваны решать общие задачи,  им приходится действовать совместно, координируя свою работу. Поэтому принцип разделения властей не может быть реализован полностью.

В Российской Федерации и ее субъектах существуют органы, которые не вписываются в систему разделения властей, например, прокуратура, счетные палаты, уполномоченные по правам человека. Необходимость этих органов очевидна. Все перечисленные обстоятельства неабсолютности принципа разделения властей объективны.

Таким образом, в связи с тем, что система органов государственной власти субъектов Федерации организована по принципу разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную с обеспечением самостоятельности органов каждой из ветвей власти, система органов государственной власти в субъектах Федерации формируется на основе по общей модели.

Поэтому в субъектах Российской Федерации при образовании собственных органов государственной власти наблюдается определенное сходство, в частности, в способах формирования органов государственной власти и их структуры. Разнообразие таких форм свидетельствует о самостоятельности субъектов Федерации при учреждении системы своих органов государственной власти и допустимо, если не ведет к нарушению принципа разделения властей, смещению баланса в пользу одной из ветвей власти.

Библиография

1 Конституция Республики Башкортостан, ст. 6.

2 Устав Пензенской области, ст. 10.

3 Устав Оренбургской области, ст. 2.

4 Устав Костромской области, ст. 43.

5 Следует отметить, что в определении Президента как главы государства в Российской Федерации и республик Российской Федерации есть различия. Если в Российской Федерации Президент не входит ни в одну из ветвей власти, то в республиках России он возглавляет исполнительную власть. Это объясняется тем, что Российская Федерация является суверенным государством и ее Президент является главой этого суверенного государства. В несуверенных государствах, какими являются республики Российской Федерации, Президент возглавляет исполнительную власть независимо от того, определен ли он главой такого государства, или нет. Признавая Президента республики главой государства вне исполнительной власти, мы тем самым признаем суверенитет такой республики, что является в федеративных государствах недопустимым.

6 Конституция Республики Татарстан, ст. 94; Конституция Республики Мордовия, ст. 70.

7 Конституция Республики Мордовия, ст. 70.

8 Необходимо подчеркнуть, что такая система сдержек и противовесов в законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации  установлена и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Примечательно, что законодатель, принимая этот закон, исходил не только из интересов федеральной власти, но и из интересов субъектов Федерации. Закон в полной мере учел все основные правовые нормы по этому вопросу, содержащиеся в конституциях и уставах субъектов Федерации и выступил, таким образом, в роли модельного закона для субъектов Федерации.

9 Необходимо обратить внимание на тот факт, что в принципе разделения властей правительство не имеет никаких рычагов воздействия на законодательную власть. Таким рычагом воздействия, на наш взгляд, может быть добровольная отставка правительства. Кроме того, права правительства могут быть защищены в судебном порядке, то есть третьей ветвью власти, которая рассматривает споры о компетенции и конституционность законов и иных нормативных правовых актов, принятых законодательной властью и главами субъектов федерации.

10 Скакун О.Ф. Теория государства и права. — Харьков, 2000. — С.105.