Принцип субсидиарности в праве Европейского cоюза: критерии соблюдения

УДК 341.217(4)

Страницы в журнале: 144-147 

О.И. ПИМЕНОВА,

кандидат юридических наук, магистрант Европейского учебного института Московского государственного института международных отношений (университета) МИД России по специальности «Право Европейского союза» oxana_krasnova@mail.ru

Предпринята попытка провести анализ критериев применения принципа субсидиарности и на основании полученных данных сформулировать рекомендации по их более четкому закреплению в соответствующих нормах Договора о Европейском союзе.

Ключевые слова: субсидиарность, Европейский союз, критерии применения.

Subsidiary principle in the European Union’s Law: criteria of application

Проблематика европейской наднациональной интеграции детерминирует многочисленные научные дискуссии. Особое внимание вызывает такой основополагающий принцип функционирования Европейского союза, закрепленный в его учредительных договорах, как субсидиарность.

С исследовательской точки зрения чрезвычайно интересен европейский прагматизм в соблюдении принципа субсидиарности как приоритетного политического направления и средства правового развития, позволяющего гибко реагировать на новую ситуацию. Как пишет профессор Л.М. Энтин, субсидиарность — это динамичная категория, которая дает возможность в соответствии с необходимыми обстоятельствами расширять деятельность интеграционного образования в пределах его полномочий и, напротив, ограничивать или прерывать ее в том случае, если действия интеграционного образования уже не являются оправданными[1].

Только при условии соблюдения принципа субсидиарности возможно сохранение национальной идентичности в интеграционном сообществе[2]. Субсидиарный механизм интеграции предполагает не создание одной общей индивидуальности, а интеграцию всех элементов на основе сохранения их индивидуальности. Именно эта возможность объединять, сохраняя идентичность, привлекла внимание акторов европейской интеграции, в рамках которой удалось спроецировать принцип субсидиарности с уровня «индивид — общество» (обосновывавшегося в христианском (католическом) социальном учении) на уровень «государства-члены — Европейский союз».

Проект Договора о Европейском союзе 1984 года (далее — Проект 1984 года), подготовленный Европейским парламентом, стал первым документом, текстуально включившим принцип субсидиарности в правовую основу функционирования интеграционного объединения. Проектом 1984 года предполагалось, что Европейский союз распространит свое влияние только в отношении тех задач, решать которые государствам-членам будет эффективнее сообща, чем по отдельности (в силу их масштабов или трансграничных последствий)[3].

Дальнейшее развитие принципа субсидиарности в европейском интеграционном процессе связано с его правовым оформлением. Поэтому нельзя согласиться с суждениями тех исследователей, по мнению которых принцип субсидиарности в практике Европейского союза представляет собой лишь политическую максиму, не имеющую правового содержания[4].

С вступлением в силу с 13 декабря 2009 г. Договора о пересмотре учредительных актов Европейских сообществ и Европейского союза, подписанного в Лиссабоне в 2007 году[5] (далее — Лиссабонский договор), принцип субсидиарности стал частью права Европейского союза — самодостаточной правовой системы, нормы которой имеют прямое действие независимо от принятия имплементационных актов на уровне государств-членов[6] и обязательны к применению как национальными судебными органами государств-членов, так и Судом Европейского союза.

Некоторые исследователи принцип субсидиарности относят к числу общих принципов европейского права[7]. Но принцип субсидиарности неприложим к праву Европейского союза в целом или, во всяком случае, к сфере общественных отношений, являющихся исключительной компетенцией Европейского союза. Это прямо закреплено в ст. 5 Договора о Европейском союзе в редакции Лиссабонского договора (далее — ДЕС)[8], исходя из которой Европейский союз может осуществлять полномочия в соответствии с принципом субсидиарности, если они соответствуют трем критериям:

а) непринадлежности к исключительной компетенции Европейского союза;

б) лучшего достижения цели;

в) масштаба или последствий предполагаемого действия.

И если оценка исключительной компетенции, сферы которой исчерпывающим образом определены ст. 3 Договора о функционировании Европейского союза (далее — ДФЕС)[9], выступает строго юридическим критерием, то два остальных критерия носят скорее политический, нежели правовой характер. В этом проявляется двойственное — и правовое, и политическое — значение принципа субсидиарности в европейских интеграционных процессах, прослеживающееся как до, так и после принятия Лиссабонского договора.

Критерий лучшего достижения цели предполагает поиск баланса путем сравнения преимуществ действий Европейского союза и государств-членов. Данный критерий настолько неоднозначен, что его рассмотрение чрезвычайно усложняет трактовку принципа субсидиарности в целом. Оценка критерия лучшего достижения цели — это политическое понимание конкретной ситуации. При этом не исключается возможность того, что сама идея лучшего достижения цели может обернуться тенденцией к централизации.

Предусмотренный ДЕС критерий масштаба или последствий предполагаемого действия не содержит указания, например, на их трансграничный характер, как это имело место в тексте ст. 12 Проекта 1984 года, что также предопределяет сложности с его оценкой. По мнению профессора В. Константинеско, термин «масштаб» следует в данном случае понимать как совокупность внешних и внутренних аспектов достижения конкретной цели[10]. Естественно, что ответ на вопрос о масштабе или последствиях предполагаемого действия будет зависеть от тех целей, достижение которых Европейский союз ставит перед собой в каждом конкретном случае. Поэтому оценка критерия масштаба или последствий предполагаемого действия выступает одним из составных аспектов оценки критерия лучшего достижения цели.

Принцип субсидиарности предполагает прежде всего защиту интересов государств-членов, однако его формулировка в ДЕС и ДФЕС позволяет использовать принцип субсидиарности не только для обоснования принятия актов, решений и мер на уровне Европейского союза в сферах его совместной с государствами-членами компетенции (параграфы 2—4 ст. 4 ДФЕС), но и в тех областях, которые прямо не отнесены ни к исключительной, ни к поддерживающей компетенции Европейского союза (параграф 1 ст. 4 ДФЕС). Поэтому нужны правовые гарантии реализации принципа субсидиарности в сфере компетенционных взаимоотношений Европейского союза и его государств-членов. Определенные гарантии процедурного характера содержатся в принятых вместе с Лиссабонским договором специальных протоколах — о роли национальных парламентов в Европейском союзе и о применении принципов субсидиарности и пропорциональности[11]. Однако более всего вопрос состоит в выработке и закреплении четких критериев применения принципа субсидиарности.

Отсутствие четких, объективных критериев применения правовой нормы переводит вопрос из правовой плоскости в плоскость целесообразности и усмотрения правоприменителя. В качестве иллюстрации обратимся к судебной практике.

Впервые вопрос о соблюдении принципа субсидиарности был поставлен перед Судом Европейского союза (далее — Суд) в 1994 году в деле «Соединенное Королевство против Совета»[12]. Великобритания предъявила иск с целью отмены директивы о рабочем времени, которая, в частности, устанавливала максимальное количество часов работы в неделю. По мнению истца, Совет, издавая директиву, не обосновал необходимость введения новой меры в соответствии с принципом субсидиарности, т. е. не доказал, что предлагаемая мера могла быть лучше осуществлена Европейским союзом, а не государствами-членами. В своем решении по данному делу Суд не поддержал истца, подойдя к вопросу о соблюдении принципа субсидиарности весьма ограниченно. Суду было достаточно утверждения Совета о том, что цели планируемых мер будут лучше достигнуты Европейским союзом. При этом Суд даже не потребовал от ответчика (Совета) обоснования такого мнения с позиции количественных и качественных характеристик.

В деле «Германия против Парламента и Совета»[13] Германия поставила вопрос об отмене директивы, принятой Парламентом и Советом совместно, о гарантировании вкладов на том основании, что в преамбуле директивы не было ссылок на соответствие предлагаемой меры принципу субсидиарности. Несмотря на отсутствие в директиве необходимой оговорки в прямо выраженной форме, Суд посчитал, что вывод о соответствии меры принципу субсидиарности можно было косвенно вывести из текста самой директивы. При этом Суд вновь не потребовал от институтов Европейского союза каких-либо доказательств того, что меры, предпринимаемые государствами-членами, были недостаточны.

Исходя из приведенных примеров, очевидно, что Суд Европейского союза, осознавая политическую подоплеку рассматриваемых дел, стремится оставаться в стороне от оценки критериев принципа субсидиарности неюридического характера.

Несомненно, принцип субсидиарности является не только правовой категорией, его анализ и применение невозможны в отрыве от оценки политических факторов. Более того, любые правовые категории, как бы четко и однозначно они ни были сформулированы и закреплены, интерпретируются правоприменителями в зависимости от сложившегося на данный момент политического контекста. Однако это обстоятельство не исключает необходимости наличия более или менее объективных, поддающихся однозначной оценке критериев для отнесения отдельной меры (действия) к уровню Европейского союза или государства-члена. Отсутствие в праве Европейского союза таких критериев осложняет и существенно сужает процесс реализации принципа субсидиарности.

На наш взгляд, применение принципа субсидиарности должно предполагать учет следующих основных критериев: целей, на достижение которых направлено осуществление полномочий (могут/не могут быть достигнуты); масштаба реализации полномочий (результаты несут/не несут трансграничные последствия); необходимости достижения равных правовых условий развития (наличие/отсутствие дискриминации в части реализации актов наднационального (общеобязательного) применения).

Исходя из этих критериев, предлагаем абзац первый параграфа 3 ст. 5 ДЕС изложить в следующей редакции:

«3. Согласно принципу субсидиарности Союз в сферах, которые не относятся к его исключительной компетенции, действует лишь тогда и в такой степени, в какой цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты государствами-членами на центральном, региональном или местном уровне и (или) ввиду трансграничных последствий, осуществление предполагаемого действия на уровне государств-членов может носить дискриминационный характер».

Библиография

1 См.: Энтин Л.М., Энтин М.Л., Трыканова С.А., Орина И.В. Актуальные проблемы европейского права: учеб. пособие. — М., 2008. С. 67.

2 См.: Мещерякова О.М. Суверенитет государств—членов Европейского Союза и механизмы его защиты: моногр. — М., 2008.

3 См.: Документы Европейского союза. — Тарту, 1995. Т. 2. С. 217.

4 См., например: Красиков Д.В. Юрисдикция Европейского суда по правам человека: принцип субсидиарности: дис. … канд. юрид. наук. — М., 2003. С. 27; Хохлов И.И. Наднациональность в политике Европейского союза. — М., 2007. С. 65—66.

5 См.: Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. — М., 2008. С. 603.

6 Более подробно об этом см.: решения Суда Европейских сообществ от 7 февраля 1973 г. по делу «Комиссия Европейских Сообществ против Итальянской Республики», от 5 февраля 1963 г. по делу «Ван Гейд» // Суд Европейских сообществ. Решения и комментарии. Вып. 3 / под ред. Л.М. Энтина, Ю.А. Матвеевского. — М., 2007.

7 См., например: Кашкин С.Ю. Введение в право Европейского союза: учеб. 3-е изд., перераб. и доп. — М., 2010. С. 87.

8 См.: Европейский союз: основополагающие акты... С. 211.

9 Там же.

10 См.: Constantinesco V. Annual Conference of the College of Europe. 1990. P. 13.

11 См.: Европейский союз: основополагающие акты... С. 396.

12 Case C-84/94, UK v. Council. URL: http://curia.europa.eu

13  Case C-233/94, Germany v. Parliament and Council // Там же.