Принципы административно-правового регулирования государственного заказа в Российской Федерации

В.В. КИКАВЕЦ,

аспирант  Академического  международного  института

Являясь непрерывным процессом реализации властной деятельности государства, административно-правовое регулирование государственного заказа использует специфические средства, методы, формы, принципы, грамотное и научно-обоснованное применение которых способно не только усилить управляющее воздействие государства на сферу государственного заказа, но и максимально адаптировать систему государственного заказа к рыночной экономике. Иными словами, принципы административно-правового регулирования являются правовой основой установления пределов дозволенного и должного поведения субъектов административно-правовых отношений в сфере государственного заказа.

Сущность принципов заключается в обеспечении последовательности и, самое главное, непрерывности нормотворческого процесса, обеспечивая тем самым тесную и неразрывную связь политической власти и законотворчества. Одно из энциклопедических понятий принципа раскрывает его как исходное положение какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения[1]. Рассматривая значение русского языка, В. Даль под принципом понимал научное или нравственное начало, основание, правило, основу, от которой не отступают[2].

В.С. Четвериков под принципом понимает основополагающую идею, положение или подход, опирающиеся на объективные закономерности в развитии процессов и явлений в природе и обществе, используемые человеком на основе научных знаний и профессионального опыта с целью оптимизации своей деятельности. Принципы, в основном, имеют объективный характер, но с учетом использования научных познаний и опыта работы люди вносят в их формирование и правовое закрепление субъективное начало[3]. 

Принимая во внимание приведенные выше точки зрения ученых, в процессе анализа содержания целей, обозначенных в статье 1 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[4] (далее — Федеральный закон), мы приходим к выводу, что они являются ничем иным, как принципами правового регулирования размещения государственного заказа. Другими словами, под принципами административно-правового регулирования государственного заказа понимаем нормативно-руководящие идеи, положения, определяющие сущность и содержание процесса административного регулирования.

Принципы административно-правового регулирования государственного заказа должны соответствовать следующим требованиям: содержать наиболее существенные, объективно-необходимые и устойчивые отношения, закономерности и взаимосвязи; охватывать только те закономерности, отношения и взаимосвязи, которые присущи исключительно сфере государственного заказа, позволяющие отличить их от других видов общественных отношений.

Некоторые авторы рассматривают наличие следующих обязательных принципов размещения заказов для государственных нужд.

Е.А. Звонова полагает, что эффективная система государственных закупок должна основываться на следующих принципах: усиление государственного регулирования рынка государственных закупок; всестороннее финансовое обеспечение, создание и развитие конкурентной среды, оптимальное соотношение централизованного и децентрализованного размещения государственного заказа, допустимости использования опыта зарубежных стран, выбора приоритетов развития системы государственных закупок[5].

Г.И. Мартыненко выделяет следующие, важные принципы: недискриминация, транспарентность (наличие ясных правил и действенных механизмов, обеспечивающих соблюдение этих правил), справедливость, эффективность, подотчетность[6].

Интересным, на наш взгляд,  представляется мнение В.А. Власова, который наряду с вышеизложенными основными принципами предложил дополнительный — принцип добровольного участия, состоящий из объективной оценки экономической выгоды для участника размещения заказа[7].

Принимая во внимание вышеприведенные взгляды, опираясь на исследования многочисленных трудов современных российских ученых по проблемам административного права, предлагаем при классификации принципов административно-правового регулирования государственного заказа выделить две группы принципов: общенаучные и специальные (отраслевые). При этом, объективность и законность, научность, рациональность, плановость и прогнозирование следует отнести к общенаучным принципам, в то время как, единство экономического пространства, эффективность, экономичность, равенство, справедливость и свободная конкуренция, открытость и прозрачность, предотвращение коррупции, ответственности и контроля, принцип добровольного участия — к отраслевым.

Принцип объективности и законности заключается в необходимости проведения объективного анализа фактического состояния и развития процесса административно-правового регулирования государственного заказа, а также определение системы комплексных мер по его реализации в правоустанавливающей и правоприменительной практике. Процесс административно-правового регулирования должен осуществляться в строгом соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством.

Принцип научности в административно-правовом регулировании государственного заказа выражается в эффективном использовании научных методов исследования существующих законов, их теоретической систематизации, в практическом использовании научных средств и методик сбора, обобщения и анализа информации о государственном заказе, в определении актуальных проблем и способов их разрешения. Принцип научности тесно связан с принципом объективности в исследовании сферы государственного заказа с целью выявления объективных тенденций изменения в процессе правового регулирования и разработке мер адекватного воздействия на эти процессы.

Принцип рациональности, определяется соотношением сил и средств, способных обеспечить результат, к планируемому эффекту намеченной цели. При этом, целесообразность достижения желаемого результата заключается в том, что цели и задачи правового регулирования должны достигаться при наименьших ресурсных затратах (силах и средствах, финансовых, временных ресурсах и др.). Отметим важную особенность сферы государственного заказа — принцип законности, и рациональности должны не противопоставляться, а дополнять друг друга. Основа рациональности — это разработка научно обоснованных вариантов решений, их сравнение и выбор из них наилучшего.

Принцип плановости и прогнозирования заключается в организации деятельности органов государственного управления в целях разработки комплексных программ и систем не только обеспечения государственных нужд, но и по осуществлению устойчивого и динамического развития общественных и экономических процессов на основе действующих законов и закономерностей развития управления путем размещения заказов для государственных нужд. Прогнозирование и планирование всегда имеют вероятностный характер и с изменением внутренних или внешних условий они должны осуществляться в пределах не ниже расчетных допустимых параметров функционирования системы государственного заказа. Поэтому прогнозирование является своеобразной исходным принципом регулирования.

Применяя прогнозирование, возможно оказывать воздействие на государственный заказ в желаемом для органов государственного управления направлении. Такая возможность предоставляется при практическом использовании прогностических выводов — при планировании обеспечения государственных нужд в совокупности с прогнозируемыми лимитами бюджетных обязательств расходной части бюджета. Следовательно, прогноз, содержащий значительные погрешности в установлении необоснованных сумм расходов бюджета, может служить основанием для принятия новых нормативных актов, в целях совершенствования определения начальной цены государственного контракта, а так же внедрения форм, методик расчета, моделирования ценообразования и т. п. При этом подобные действия направлены на снижение рисков установления завышенной или заниженной начальной цены по сравнению с ее прогнозируемым уровнем. Планирование, являясь общей функцией регулирования и управления, определяет цели, задачи, средства их достижения и выполнения. Оно служит организационным средством обеспечения планомерного функционирования системы государственного заказа. Сложный характер содержания плана и его специфическая форма, процедура его подготовки и принятия, обуславливают важность и значимость указанного принципа.

Принцип единства экономического пространства состоит в соблюдении единых условий установления правил в сфере государственного заказа и централизации регламентирования участия в процедурах размещения государственного заказа на всей территории Российской Федерации для всех категорий государственных заказчиков. Законодательство Российской Федерации, в том числе, регулирующее размещение заказов, допускает наличие законов о государственном заказе в каждом регионе. Однако принимаемые в субъектах нормативно-правовые акты не должны противоречить федеральному законодательству и допускать его расширенного толкования.

Принцип эффективности, заключается в получении максимального эффекта от размещения государственного заказа при минимальных затратах, однако, данный принцип можно трактовать по-разному. При этом, эффективность может выражаться как в прямой экономии бюджетных средств при размещении государственного заказа, так и в косвенных проявлениях — повышение прозрачности, конкурентности процедур, равный доступ, поддержка определенных категорий поставщиков. Например, В.А. Кныш определяет эффективность государственного заказа не только как величину экономии финансовых средств при достижении установленных значений количественно-качественных показателей создаваемого продукта, но и как величину полезного эффекта при плановом расходе бюджетных средств[8]. Данная точка зрения нашла отражение в работе И.И. Смотрицкой, рассматривающей эффективность использования бюджетных средств, как результат оптимизации экономического выбора при планировании и размещении государственного заказа, правильной организацией контроля его выполнения[9]. 

Определение эффективности государственного заказа как результат достижения экономии бюджетных средств в процессе антикоррупционных мероприятий, направленных на повышение конкуренции и достижение прозрачности и равного доступа к проводимым торгам, по нашему мнению не соответствует реальной действительности. В ходе противодействию коррупции убрали на второй план основную цель государственного заказа -удовлетворение государственных нужд в полном объеме.

Принцип экономичности заключается в установлении особого внимания со стороны заказчика экономическим критериям не только при размещении заказа и определении победителя, где важно достичь наилучшего удовлетворения потребностей государственных нужд при минимальных затратах (в большей степени относиться к финансовому регулированию), но и при законотворческой деятельности (административно-правовое регулирование). В процессе принятия тех или иных нормативно-правовых актов, необходимо учитывать экономическое обоснование и последствия принятия таких нововведений.

Принципы равенства, справедливости и свободной конкуренции, содержащиеся как в Конституции Российской Федерации, так и во многих других действующих нормативно-правовых актах, подразумевают под собой выполнение и строгое соблюдение субъектами государственного заказа требований нормативно-правовых актов, регулирующих данную систему, а так же заранее установленных правил и справедливых требований государственного заказчика. Справедливые правила организации и проведения торгов не только создают условия их прозрачности, открытости и доступности, но и повышают привлекательность и честную конкуренцию, способствуя тем самым оптимизации расходования средств бюджета любого уровня и внебюджетных фондов. В процессе административно-правового регулирования государственного заказа необходимо учитывать положения Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»[10], где под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, самостоятельность действий каждого из которых исключается или ограничивается их возможность в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. Свободная конкуренция достигается за счет эффективного использования заказчиком рыночных конкурентных механизмов таких, как установление определенного способа размещения государственного заказа, установление определенных требований, временных и иных параметров, преференций и т.д., в сочетании с правовой регламентацией процедуры организации и проведения торгов. Принцип свободной конкуренции может быть ограничен исключительно принципом государственного протекционизма в области государственного оборонного заказа, а так же в сфере государственного заказа на временный период, в целях локализации и проведения процедуры оздоровления сложившейся неблагоприятной социально-экономической обстановки на внутреннем рынке.

Принцип открытости и прозрачности состоит в организации широкого информационного освещения всех этапов государственного заказа в средствах массовой информации и сети Интернет, доступности сведений не только об условиях исполнения государственного контракта, но и о субъектах государственного заказа, декларирование доходов, финансовой отчетности, налоговых платежей, деловая репутация и общий рейтинг и др. Субъекты сферы государственного заказа стремятся применять новые передовые информационные технологии, в том числе проведение торгов в форме электронного аукциона, позволяющие не только минимизировать человеческий фактор, но и максимально повысить информационную эффективность сопровождения государственного заказа на всех его этапах. Указанный принцип реализуется путем установления обязанности государственных заказчиков в соответствующие сроки и в надлежащей форме размещать информацию о ходе торгов для свободного доступа любому лицу, желающему ознакомиться с такой информацией ознакомиться.

Принцип предотвращения коррупции заключается в создании благоприятных условий, исключающих возможность коррупционных проявлений и иных злоупотреблений правом, как для персонала государственного заказчика, так и для участников размещения государственного заказа. Е.А. Звонова, например, определяет финансовые потери от коррупции как заключение сделок на невыгодных условиях и для государства, и для общества[11]. В целях предотвращения коррупции разработаны и применяются целый арсенал средств, включающий психологические, технические и репрессивные методы. Помимо Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[12], в котором установлены основные направления деятельности государственных органов по предотвращению коррупции в сфере государственного заказа, на федеральном уровне разработан и утвержден Президентом Российской Федерации «Национальный план противодействия коррупции»[13], в рамках которого установлены требования о совершенствовании норм, регулирующих осуществление закупок для государственных и муниципальных нужд, в целях исключения возможности их произвольного толкования, дискриминации и предоставления неоправданных преимуществ, об обеспечении контроля за выполнением принятых контрактных обязательств и прозрачности процедур закупок. Необходимо отметить, что любой из принимаемых в Российской Федерации нормативно-правовых актов, в том числе и регулирующих размещение заказов, проходит обязательную проверку на антикоррупционность. В соответствии со статьей 8 Федерального закона «О противодействию коррупции» должностные лица, указанные в «Перечне должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей», утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 18.05.2009 г. № 557[14], в обязательном порядке обязаны декларировать не только свои доходы, но и доходы членов своей семьи.

Принцип ответственности и контроля состоит в наделении субъектов сферы государственного заказа определенными правами и обязанностями, за неисполнение и/или ненадлежащее исполнение которых, по результатам контрольных мероприятий, наступает ответственность. При этом достаточно жесткая ответственность установлена для государственных заказчиков, их должностных лиц, за предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях[15] нарушения в сфере государственного заказа. С одной стороны, в целях недопущения нарушений, многие государственные заказчики проводят внутренний контроль (самоконтроль) соблюдения установленных норм права. Уместно привести «Правила оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд», утвержденные Постановлением Правительства РФ от 10.09.2009 № 722 (далее — Порядок)[16], в которых конкурсная комиссия наделена полномочиями «фактического устранения» нарушений, допущенных государственным заказчиком при составлении и утверждении конкурсной документации, путем переноса значимости определенных критериев к критерию «цена контракта», в случае если конкурсная документация не соответствует указанному Порядку.

С другой стороны, Правительство РФ возложило функции государственного контроля в сфере размещения заказов (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу) на Федеральную антимонопольную службу (далее — ФАС)[17].  ФАС и ее территориальные подразделения в соответствии с полномочиями осуществляют контроль путем проведения плановых и внеплановых проверок, по результатом которых, в случае выявления нарушений законодательства Российской Федерации о размещении заказов, обязательно возникает административная ответственность субъекта сферы государственного заказа, допустившего такое правонарушение. Таким образом, вступая в общественные правоотношения, урегулированные нормами законодательства Российской Федерации о государственных заказах, субъекты сферы государственного заказа обязаны соблюдать принцип ответственности и контроля.

Принцип добровольного участия состоит в отсутствии принудительного (обязательного) характера участия в торгах, проводимых государственными заказчиками. Указанный принцип заключается не только в добровольном желании (волеизъявлении) юридического или физического лица принять участие в объявленных торгах, но и в самой непосредственной привлекательности торгов, поскольку физическое или юридическое лицо будет иметь намерение принять участие в торгах только при наличии экономической (финансовой) выгоды (прибыли).

Следовательно, для эффективного расходования бюджетных средств и наличия достаточного количества участников размещения заказа для полного и качественного удовлетворения государственных нужд помимо условий исполнения контрактных обязательств, государство обязано регулировать процесс установления оптимальной справедливой (привлекательной) начальной цены контракта.

Мы отмечаем, что только четкое определение и обоснованное соблюдение принципов административно-правового регулирования государственного заказа позволит не только оптимизировать сферу государственного заказа, но и осуществлять всестороннюю и эффективную адаптацию к постоянно изменяющимся условиям рыночной экономики государства и мира в целом.

Учитывая изложенное, мы приходим к выводу, что административно-правовое регулирование государственного заказа должно отвечать основным принципам действующего законодательства, включая разумность и достаточность. Под принципами административно-правового регулирования государственного заказа понимаем нормативно-руководящие идеи, положения, определяющие сущность и содержание процесса административного (государственного) регулирования. При этом четкое определение данных принципов позволит оптимизировать сферу государственного заказа и наладить всестороннюю адаптацию к постоянно изменяющимся условиям рыночной экономики государства. Именно благодаря вышеприведенным принципам, административно-правовое регулирование государственного заказа адаптируется к постоянно изменяющимся потребностям субъектов регулируемой сферы, в зависимости от социально-политических и экономико-правовых особенностей государственного развития.

Библиография

1 Большой энциклопедический словарь. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: «Большая Российская энциклопедия"; СПб.: «Норинт», 2000. С. 960.

2 Даль Владимир. Толковый словарь живого великорусского языка: Т.1-4: Т. 3: П-Р. — М.: А/О Издательская группа «Прогресс», «Универс», 1994. С. 1127.

3 Четвериков B.C. Административное право. Серия «Высшее образование». — Ростов-на-Дону: Феникс, 2004. С. 18.

4 СЗ РФ. 2005.  № 30 (ч. 1). Ст. 3105.

5 Звонова Е.А. Финансирование государственных закупок. — М.: ИНФРА-М, 2009. С. 92.

6 Мартыненко Г.И. Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, антимонопольный контроль // Право и экономика. 2006. № 10.

7 Власов В.А. Правовое регулирование закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд: Дисс. ... кан. юр. наук. —  М., 2003. С. 35.

8 Кныш В.А. Теоретические основы развития системы управления государственными заказами: автореф. дис. д-ра экон. наук: 08.00.05. СП-б., 2003. С. 44.

9 Смотрицкая И.И. Экономика государственных закупок. — М.: Книжный дом «ЛИБЕРКОМ», 2009. С. 120.

10 СЗ РФ. 2006, № 31 (1 ч.). Ст. 3434.

11 Звонова Е.А. Финансирование государственных закупок. — М.: ИНФРА-М, 2009. С. 121.

12 СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.

13 Утвержден Президентом РФ от 31.07.2008 № Пр-1568 // Российская газета. 2008. № 164. 5 авг.

14 СЗ РФ. 2009. № 21.Ст. 2542.

15 СЗ РФ. 2002.  № 1 (ч. 1).  Ст. 1 (с  измен.  от 11.02.2009).

16 СЗ РФ. 2009. № 38. Ст. 4477.

17 Постановление Правительства РФ от 20.02.2006. № 94 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд».// СЗ РФ. 2006. № 9.  Ст. 1017.