Принципы российской образовательной политики: конституционная составляющая

УДК 342.72/.73 

Страницы в журнале: 35-39

Т.Н. МАТЮШЕВА,

доктор юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия matyushevatn@rambler.ru

Исследуется конституционная составляющая принципов российской образовательной политики, выраженная в Конституции Российской Федерации 1993 года и Федеральном законе от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Формулируется вывод, что основой формирования образовательной политики России являются нормы Конституции Российской Федерации 1993 года.

Ключевые слова: образование, право, принцип, политика, общество, цель.

The Principles of the Russian Educational Policy:Constitutional Component

Matjusheva T.

We study the constitutional principles of the Russian component of education policy, expressed in the Constitution of 1993 and the Federal Law of 29.12.2012 № 273-FZ “On Education in the Russian Federation.” We formulate a conclusion that the basis for the formation of educational policy are Russian norms of the Constitution of the Russian Federation in 1993.

Keywords: education, law, principle, politics, society, goal.

Особенность мира сегодня состоит в поиске баланса «между ценностями публичного характера, с одной стороны, и личными, частными ценностями — с другой. В формализованном, нормативно-правовом выражении это проблема соотношения суверенной государственной власти… и свободы, которая прямо или косвенно пронизывает всю систему конституционного регулирования, “присутствует” в каждом конституционном институте, каждой норме и статье Конституции. В этом смысле нахождение баланса власти и свободы составляет главное содержание теории и практики современного конституционализма»[1].

Закрепление права на образование, которое относится к числу основных прав человека, в качестве важнейшей предпосылки политического, экономического, социального и духовного развития общества в современном конституционализме традиционно. Право на образование закреплено не только в ряде международных договоров, таких как Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года (ст. 13), Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования 1960 года, Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 года (ст. 5), Конвенция о правах ребенка 1989 года (статьи 28—29), но и в конституциях многих государств.

В Федеральном законе от 29.12.2012 № 273 «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Закон об образовании) изменены принципы образовательной политики, их конституционная составляющая. Усиление роли конституционной доминанты для правовой системы считают необходимым многие российские ученые (С.А. Авакьян[2], Н.В. Витрук[3], М.А. Егупова[4], В.О. Лучин[5] и др.). Слабость конституционализма, «несоблюдение, неисполнение хотя бы части норм, а тем более принципов Конституции, какими бы благими целями это ни обосновывалось, неизбежно порождает тенденции к отказу от демократических методов правления, к хаосу и разрушению страны»[6].

В качестве ценностной установки российского конституционализма конституционные ценности воплощены в преамбуле Конституции Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ). Прежде всего в преамбуле Конституции РФ названы основополагающие цели, реализация которых является главной задачей государства, и, в свою очередь, именно они определяют суть всей образовательной политики в России: утверждение прав и свобод человека, а также гражданского мира и согласия в Российской Федерации, сохранение исторически сложившегося государственного единства, возрождение суверенной государственности России, закрепление незыблемости демократических основ Российского государства, обеспечение благополучия и процветания России. Достижению указанных целей государства в значительной степени способствует система образования.

Цели образовательной политики состоят в определении ответственности государства и общества в сфере образования, расширении его государственной и общественной поддержки, усилении роли регионов в его развитии; организации на федеральном и региональном уровнях всестороннего и полноправного партнерства государства и гражданского общества в модернизации отечественного образования. В частности, Президент Российской Федерации на совещании, посвященном модернизации региональных систем общего образования, отметил: «Качество образования, повышение квалификации и социального статуса педагогов — ключевые вопросы нашей политики на предстоящие годы»[7].

Образовательная политика государства определена конституционной нормой о праве граждан Российской Федерации на образование, и ее реализация направлена на создание условий осуществления личностью данного права. Установление механизмов формирования образовательной политики, принятия решений и конституирующих нормативных правовых документов в области реализации конституционного права на образование — главные составляющие создания целостной государственной образовательной политики.

Поскольку актом высшего непосредственного выражения власти многонационального народа Российской Федерации является Конституция РФ, именно ее положения имеют приоритет в формировании образовательной политики, установлении механизмов принятия решений и нормативных правовых документов, включая федеральное законодательство и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Ценности и ориентиры политического, социально-экономического развития, содержащиеся в Конституции РФ, в центре которых — основные права и свободы человека, в том числе право на образование (ст. 43 Конституции РФ), непременно должны быть учтены при разработке образовательной политики. Безусловность нормы Конституции РФ связана с гарантированностью, что получение образования не является привилегией, что каждый человек независимо от пола, национальности, социального происхождения и даже способностей вправе получать любое образование. В Законе об образовании данные положения отражены в основных принципах государственной политики Российской Федерации и правового регулирования отношений в сфере образования, таких как признание приоритетности образования; обеспечение права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования; гуманистический характер образования, приоритет жизни и здоровья человека, прав и свобод личности, свободного развития личности. В Законе об образовании обозначен принцип обеспечения права на образование в течение всей жизни в соответствии с потребностями личности; адаптивность системы образования к уровню подготовки, особенностям развития, способностям и интересам человека также является одной из основ реализации права на образование. Действительно, конституционная норма о праве каждого на образование позволяет сделать вывод, что понятие «каждый» применяется и к возрасту (в Законе об образовании это обозначено словосочетанием «в течение всей жизни»).

В ст. 7 Конституции РФ обозначена обязанность государства придерживаться определенных принципов в проведении социальной политики, следовательно, создавать условия для реализации права на образование. В ст. 5 Закона об образовании установлено, что право на образование гарантируется независимо от социального и должностного положения, а реализация права каждого человека на образование обеспечивается путем создания социально-экономических условий для его получения, в том числе лицами с ограниченными возможностями здоровья, для коррекции нарушений развития и социальной адаптации, оказания ранней коррекционной помощи.

Реализация политики социального государства является основой для обеспечения осуществления права на образование. Упоминание о «достойной жизни» и «свободном развитии» свидетельствует, что государство ставит перед собой цель сохранения доступа к ценностям культуры, образования. «Социальная политика сегодняшней демократической России декларирует в своей основе две основные задачи, также отражающие единство экономических и социальных факторов: во-первых, защиту от жесткого воздействия формирующегося рынка наиболее уязвимых слоев населения; во-вторых, содействие экономической активизации различных слоев населения и на этой основе содействие освобождению государства от функции непосредственного “опекуна” своих граждан и преодоление в социальной сфере наследия государственного патернализма»[8].

Полностью отвечают требованиям соответствия признакам социального государства положения Закона об образовании об оказании коррекционной помощи лицам с ограниченными возможностями здоровья. Как установлено Законом об образовании, ее следует оказывать, во-первых, на основе специальных педагогических подходов и наиболее подходящих для этих лиц языков, методов и способов общения; во-вторых, при создании условий, в максимальной степени способствующих получению образования определенного уровня и определенной направленности; в-третьих, для социального развития указанных лиц, в том числе посредством организации инклюзивного образования лиц с ограниченными возможностями здоровья.

В современной образовательной политике акценты ставятся не только на транспарентности, глобализме и диверсификации, но и на социализации образования, когда принимаются законы о недискриминации по способностям, о специальном образовании, об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья[9].

Среди принципов образовательной политики особо выделяются принципы воспитания взаимоуважения, трудолюбия, гражданственности, ответственности, правовой культуры, бережного отношения к природе и окружающей среде, рационального природопользования, патриотизма. Ю.А. Тихомиров предлагает строго следовать в законодательстве смыслу и содержанию конституционных понятий и терминов; выделить критерии конституционности законов и иных актов, причем критерии не произвольные, а общепринятые; обеспечить правильное толкование Конституции и законов[10].

Отметим, что с выделением принципа патриотизма общество приходит к пониманию необходимости реанимации «вечных ценностей». Как известно, Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», как и Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», принцип патриотизма не упоминали[11].

Для определения содержания образовательной политики решающее значение имеет конституционная норма, выраженная в ст. 14, провозглашающая Российскую Федерацию светским государством. В светском государстве религиозное образование осуществляется только церковными учреждениями на добровольных началах. Базовое общее образование на  основе государственных образовательных стандартов, которое родители в соответствии со ст. 43 Конституции РФ должны  дать своим  детям, не может  быть заменено религиозным. Государство не оказывает предпочтения или поддержки какой-либо одной религии, никакую религию не может устанавливать в качестве государственной или обязательной. В Законе об образовании назван одним из принципов, на которых основывается государственная политика и правовое регулирование отношений в сфере образования, светский характер образования в государственных, муниципальных организациях, осуществляющих образовательную деятельность.

Отметим, что среди принципов Закона об образовании также выделены свобода выбора получения образования согласно склонностям и потребностям человека, создание условий для самореализации каждого человека, свободное развитие его способностей, включая предоставление права выбора форм получения образования, организации, осуществляющей образовательную деятельность, направленности образования в пределах, предоставленных системой образования, а также предоставление педагогическим работникам свободы в выборе методов обучения и воспитания.

Выделение данных принципов позволяет сделать вывод: законодатель и гражданское общество с пониманием отнеслись к тому неоспоримому положению, что без свободы выбора нет свободы в реализации права на образование. Для системы образования Российской Федерации важна наряду с другими конституционная норма о многообразии форм собственности. Правовое регулирование отношений собственности в сфере образования осуществляется нормами ряда законодательных актов, центральное место среди которых принадлежит конституционным нормам; они служат основой для всего правового регулирования отношений собственности в стране в целом и в сфере образования в частности. Появление в Российской Федерации негосударственных образовательных организаций должно было способствовать расширению возможностей выбора субъектом сферы образования образовательного учреждения.

В русле реализации конституционных ценностей в Законе об образовании названы принципы автономии образовательных организаций, академических прав и свобод педагогических работников и обучающихся, информационной открытости и публичной отчетности образовательных организаций.

Установление принципов демократического характера управления образованием, обеспечения прав педагогических работников, обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся на участие в управлении образовательными организациями, недопустимости ограничения или устранения конкуренции в сфере образования; сочетания государственного и договорного регулирования отношений в сфере образования значимо на федеральном и региональном уровнях.

Конституция РФ служит преодолению во многом искусственной изоляции сферы образования страны, что обеспечивается взаимодействием сообщества правовых государств, основанным на универсальных принципах и нормах международного общения, обязательных для всех государств. Основы разработки образовательной политики создают и иные конституционные нормы, к которым прежде всего относится ч. 1. ст. 17, устанавливающая в Российской Федерации признание и гарантии прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ. Формирующими образовательную политику следует признать ч. 3 ст. 46 Конституции РФ, установившую положение о праве обращения в соответствии с международными договорами Российской Федерации в международные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты, и ч. 1 ст. 55, в соответствии с которой перечисление основных прав и свобод в Конституции РФ не должно толковаться как отрицание других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина или их умаление. Сегодня общество предъявляет к образованию новые требования, которые выражены в Законе об образовании в принципах единства образовательного пространства на территории Российской Федерации, защиты и развития этнокультурных особенностей и традиций народов России в условиях многонационального государства; создания благоприятных условий для взаимодействия системы образования Российской Федерации с системами образования других государств на равноправной и взаимовыгодной основе.

Обоснованию правового статуса субъекта права на образование — обучающегося — способствует норма ст. 64 Конституции РФ, согласно которой положения главы второй составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации.

Формирование образовательной политики государства базируется на гарантировании государством равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств и запрете любых форм ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Не должно быть в то же время каких-либо ограничений прав и свобод граждан, дискриминации субъектов со специальным социальным статусом — детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей с ограниченными возможностями здоровья и детей с девиантным поведением — в сфере образования, что важно учитывать при определении основных принципов государственной политики в сфере образования. Конституционный принцип равенства является основой для планирования образовательной политики и принятия целой системы мер со стороны государства, направленных на реальное использование их гражданами, на эффективную охрану и защиту прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом, в том числе путем их судебной защиты.

В соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяющими смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваемыми правосудием.

Неоднократно приводились факты нарушения конституционного принципа равноправия, в том числе субъектов со специальным социальным статусом, в сфере образования в решениях Конституционного Суда Российской Федерации[12]. Конституционное право, закрепленное в ч. 2 ст. 26 Конституции РФ, вытекает из Всеобщей декларации прав человека 1948 года. В силу ст. 26 Конституции РФ родители вправе свободно выбирать язык, на котором ведется воспитание ребенка. Для сохранения языков народов России государство должно взять на себя заботу о создании и функционировании достаточного количества образовательных и образовательно-воспитательных учреждений на языках народов России. Гражданам России, проживающим в своих национально-государственных и национально-территориальных образованиях, а также не имеющим таковых представителям малочисленных народов и этнических групп государство оказывает содействие в организации различных форм воспитания и обучения на родном языке независимо от их количества и в соответствии с их потребностями.

Право на обучение на родном языке органично связано с другими положениями Конституции РФ, выраженными в ч. 1 ст. 4, ч. 3 ст. 5, закрепляющими основы федеративного устройства Российской Федерации как суверенного государства и устанавливающими статус республик в составе Российской Федерации (ч. 1 ст. 66).

Нормы об охране материнства, детства, семьи содержатся в образовательном, семейном, уголовном и иных отраслях законодательства. Данные конституционные нормы о равенстве прав и обязанностей родителей также легли в основу образовательного законодательства.

Статья 71 Конституции РФ устанавливает перечень конкретных предметов ведения Российской Федерации как сфер общественных отношений, регулирование которых отнесено исключительно к компетенции Российской Федерации. В соответствии с Конституцией РФ установление основ федеральной политики, разработка и реализация федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития как необходимое средство обеспечения права на образование — предмет ведения Российской Федерации.

Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов как сферы общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов, определены в ст. 72; в соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 72 защита прав и свобод — предмет ведения Российской Федерации и одновременно сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Федеральный уровень регулирования и защиты прав и свобод, с одной стороны, не может быть ни в какой форме умален субъектами Российской Федерации, а те же субъекты Российской Федерации несут конституционную обязанность защищать права и свободы любого человека и гражданина на своей территории и вправе расширять федеральные гарантии их защиты, с другой стороны (к ним п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ отнесены общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта).

Таким образом, в регулирующем воздействии конституционных принципов на общественно-политическую практику, на всю систему права и отраслевое законодательство проявляется прямое действие Конституции РФ, закрепившей положения о том, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 15).

Следовательно, основой формирования образовательной политики России являются нормы Конституции РФ; Конституция РФ закрепила важнейшие права и свободы человека и гражданина, особое место среди которых занимает право на образование; образовательная политика должна быть нацелена на реализацию конституционного права на образование, согласование потребностей личности в образовании с потребностями общества, представляя, таким образом, систему мер и мероприятий, направленных на создание условий реализации права на образование.

Библиография

1 См.: Бондарь Н.С. Конституционное правосудие как фактор модернизации российской государственности // Журнал российского права. 2005. № 11.

2 См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. — М., 2000.

3 См.: Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. — М., 2008.

4 См.: Егупова М.А. Конституционно-правовой механизм обеспечения конституционного права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья: дис. … канд. юрид. наук. — Ростов н/Д., 2012.

5 См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. — М., 2002.

6 См.: Баглай М.В. Конституционализм и политическая система в современной России // Журнал российского права. 2003. № 11.

7 URL: http://минобрнауки.рф/новости/2793

8 См.: Бондарь Н.С. Конституционализация социально-экономического развития российской государственности (в контексте решений Конституционного Суда РФ). — М., 2006. С. 175.

9 См. подробнее: Матюшева Т.Н. Международно-правовой стандарт права на образование (ключевые элементы, юридические качества) // Право и образование. 2009. № 8.

10 См.: Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства // Концепции развития российского законодательства. — М., 2004. С. 17—19.

11 См.: Матюшева Т.Н. Модернизация системы профессионального образования на основе регулируемого эволюционирования // Материалы Всерос. науч.-практ. конф.: в 7 ч.  — Челябинск, 2005. Ч. 6.  С. 307.

12 Постановление КС РФ от 27.12.1999 № 19-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 3 статьи 20 Федерального закона от 22 августа 1996 года “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” в связи с жалобами граждан В.П. Малкова и Ю.А. Антропова, а также запросом Вахитовского районного суда города Казани» // СЗ РФ. 2000. № 3. Ст. 354.