Принятие на себя государством обязательств третьих лиц как основание возникновения государственного долга

Е.Г. СИТНИКОВА,

юрист

Под государственным долгом в соответствии с п. 1 ст. 97 Бюджетного кодекса РФ понимаются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией. Согласно российскому законодательству государственный долг может возникать в результате осуществления государством заимствований, предоставления государственных гарантий и др. Рассмотрим вопрос принятия на себя государством обязательств третьих лиц как основание возникновения государственного долга.

Наиболее известным случаем принятия на себя государством обязательств третьих лиц является переоформление в государственный долг сбережений граждан, хранящихся в Сбербанке РФ в начале 1990-х годов. Интерес к этой проблеме вызван с тем, что все граждане, доверившие государству свои сбережения, практически за один день их лишились. Для решения этой проблемы был принят Федеральный закон от 10.05.95 г. № 73-ФЗ

«О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации» (далее — Закон о защите сбережений). В соответствии с этим законом к государственному внутреннему долгу Российской Федерации относятся гарантированные сбережения граждан. Под гарантированными сбережениям граждан, восстановление и обеспечение сохранности ценности которых гарантируется государством, понимаются вклады в Сбербанк РФ в период до 20 июня 1991 г., вклады в организации государственного страхования РФ по договорным (накопительным) видам личного страхования в период до 1 января 1992 г., а также в государственные ценные бумаги (СССР и РСФСР), размещение которых производилось на территории РСФСР в период до 1 января 1992 г. Восстановление и обеспечение сохранности ценности сбережений граждан производится путем перевода их в целевые долговые обязательства Российской Федерации, являющиеся государственными ценными бумагами.

Федеральный закон от 06.07.96 г. № 87-ФЗ «О порядке установления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства Российской Федерации» (далее — Закон о долговой стоимости) вводит понятие долгового рубля. В долговых рублях, представляющих собой условную денежную единицу, выраженную в валюте Российской Федерации через долговую стоимость, выражены целевые долговые обязательства, т.е. гарантированные сбережения граждан. Согласно ст. 10 Закона о долговой стоимости величина государственного внутреннего долга Российской Федерации по гарантированным сбережениям граждан, определенным Законом о защите сбережений, выражается в долговых рублях. Выплата же реальных денег гражданам осуществляется в отсроченном виде. Каждый год Правительство РФ издает постановление, в котором перечисляются категории граждан и суммы, подлежащие погашению в текущем году. Расходы на эти мероприятия ежегодно предусматриваются в федеральном бюджете. Так, в 2003 году этот вопрос регулировался Постановлением Правительства РФ от 19.02.2003 г. № 117, где устанавливались категории граждан (по 1945 год рождения включительно, инвалиды и т.п.), которым производилась выплата предварительной компенсации. Предварительной компенсации подлежала 1 тыс. руб. (исходя из нарицательной стоимости денежных знаков в 1991 году) с каждого вклада, превышающего эту сумму, или полностью весь вклад, если его размер не превышает 1 тыс. руб. Размер предварительной компенсации зависел от срока хранения вклада и определялся с применением коэффициентов.

Однако подобный порядок выплаты денежных средств устраивает далеко не всех граждан. Спор о том, в каком порядке и в какой очередности государство должно погашать долг перед своими гражданами, рассматривался Конституционным судом РФ. В частности, им была рассмотрена жалоба А.И. Симоченко (см. Определение Конституционного суда РФ от 21.12.2000 г.; далее — Определение), оспаривавшего конституционность норм Закона о защите сбережений и полагавшего, что этими нормами нарушаются его конституционные права. Конституционный суд РФ указал следующее.

В целях обеспечения конституционного права собственности, гарантированного ст. 35 Конституции РФ, в том числе для защиты сбережений, созданных гражданами Российской Федерации путем помещения денежных средств на вклады в Сберегательный банк РФ, Законом о защите сбережений определен порядок их восстановления и управления внутренним долгом. Такое положение, на взгляд суда, представляется правильным, поскольку порядок погашения государственного долга должен быть определен законодательным актом.

Данный порядок учитывает имеющиеся в государстве финансовые средства, которые могут быть выделены на эти цели. Порядок перевода гарантированных сбережений граждан в целевые долговые обязательства Российской Федерации, их виды, условия и формы их обслуживания и порядок определения долговой стоимости устанавливаются федеральными законами. Управление государственным внутренним долгом Российской Федерации по целевым долговым обязательствам Российской Федерации осуществляется Правительством РФ. Во исполнение названного требования приняты Закон о долговой стоимости и Федеральный закон от 04.02.99 г. № 21-ФЗ «О базовой стоимости необходимого социального набора» (с изм. от 23.12.2003 г.; в наст. время действие документа приостановлено: с 01.01.2003 г. по 31.12.2004 г.).

По мнению Конституционного суда РФ, реализация прав и законных интересов отдельных граждан (групп граждан) не должна оказывать чрезмерно негативного влияния на обеспечение бюджетными средствами прав и интересов всех. Как указывается в Определении, это особенно актуально в условиях недостаточности бюджетных средств для решения многих социальных проблем, связанных с обеспечением таких прав, как право на баланс между правами и законными интересами лиц, состоящих в имущественных отношениях с государством в качестве кредиторов, и всех иных лиц.

В Определении говорится, что законодатель обладает полномочиями ограничить права (в том числе имущественные) одних лиц в целях защиты прав и законных интересов других (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Учитывая, что оспариваемые положения Закона о защите сбережений носят именно такой характер, проверка Конституционным судом РФ этих положений, по мнению суда, в данном случае означала бы оценку финансово-экономической обоснованности законодательного решения о механизме восстановления сбережений граждан Российской Федерации. Вместе с тем согласно нормам законодательства Российской Федерации разрешение таких вопросов не относится к полномочиям Конституционного суда РФ, который решает только вопросы права.

По нашему мнению, вопрос исполнения принятых на себя обязательств и погашения государственного внутреннего долга должен базироваться на балансе частных и публичных интересов. Причем предпочтение не должно отдаваться ни одной из сторон: только такой подход обеспечит повышение доверия к государству и, как следствие, увеличение инвестиций сбережений граждан в экономику. О необходимости изменений в этой сфере свидетельствуют находящиеся на рассмотрении Государственной думы РФ законопроекты.

Так, законопроектом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации”» предлагается право на установление порядка перевода гарантированных сбережений граждан в целевые долговые обязательства Российской Федерации, их виды, условия и формы обслуживания закрепить за Правительством РФ. Однако, как указывается в официальном отзыве Правительства РФ на этот законопроект, при переводе гарантированных сбережений граждан, определенных Законом о защите сбережений, в целевые долговые обязательства объем государственного внутреннего долга по сбережениям граждан, исходя из расчетного курса долгового рубля и с учетом сроков закрытия вкладов, составит 8,7 трлн руб., что превышает объем государственного внутреннего долга на ноябрь 2003 года в 12 раз.

В 1995 году на рассмотрение Госдумы РФ был внесен проект федерального закона «О порядке обслуживания целевых долговых обязательств Российской Федерации в целях обеспечения неотложных социально необходимых нужд граждан Российской Федерации»[1]. В данном законопроекте обеспечение неотложных социально необходимых нужд граждан предлагается производить за счет восстановленных гарантированных сбережений путем перевода (новации) данных сбережений в целевые долговые обязательства Российской Федерации специального вида — социальные долговые счета. Как следует из финансово-экономического обоснования к законопроекту, его смысл заключается в установлении приоритетных групп вкладчиков, которым долг по сбережениям до 1992 года должен выплачиваться в первую очередь. Учитывая, что законопроектом предлагается обеспечение таких неотложных нужд граждан Российской Федерации, как дополнительное жизнеобеспечение лиц пожилого возраста, инвалидов и т.п., принятие такого нормативного акта представляется актуальным. Однако положения данного законопроекта необходимо рассматривать исходя из сегодняшних возможностей государства, поскольку принятие им на себя очередных непосильных обязательств явно не приведет к улучшению сложившейся ситуации.

На наш взгляд, изложенное позволяет говорить о необходимости реформирования российского законодательства, регламентирующего вопросы, связанные с восстановлением сбережений граждан Российской Федерации. Основными принципами при этом должны стать как необходимость соблюдения баланса частных и публичных интересов, так и нормы Конституции РФ о том, что Россия — правовое и социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Библиография

1 В декабре 1998 года законопроект был принят Госдумой в трех чтениях и направлен в Совет Федерации. Там он был отклонен и направлен в Госдуму. В апреле 1999 года закон вновь был принят (одобрен) в ранее принятой Госдумой редакции. В мае 1999 года законопроект был отклонен Президентом РФ. В июне 1999 года в Госдуме по данному законопроекту была создана специальная комиссия.