Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики

Рецензия на:
Анисимов А.П., Дзагоев С.В., Кокоева Л.Т. Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики / Отв. ред. д-р юрид. наук, проф. А.Я. Рыженков. — М.: Новый индекс, 2009.
 
 
 В.П. КАМЫШАНСКИЙ,
доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой гражданского права Кубанского государственного аграрного университета

Современный этап правовой реформы обусловил появление ряда новых проблем в сфере гражданско-правового режима объектов недвижимости, включая увеличение числа сделок купли-продажи, объектом которых выступают земельные участки.

 
Современный этап правовой реформы обусловил появление ряда новых проблем в сфере гражданско-правового режима объектов недвижимости, включая увеличение числа сделок купли-продажи, объектом которых выступают земельные участки. Как известно, земельные участки занимают особое место в системе объектов недвижимости, являясь предметом гражданских, земельных, налоговых, экологических, градостроительных и иных правоотношений. Из этого следует, во-первых, что любой земельный участок выступает в правовой сфере не только как объект недвижимости, но и как природный объект и природный ресурс; последние особенности изучает наука экологического и земельного права. Во-вторых, очевидно: усложнение в XXI веке правового регулирования земельных отношений не позволяет провести четкую грань и «развести по разные стороны баррикад», как пишут авторы, нормы земельного и гражданского права.
Именно из этой важнейшей методологической позиции и исходили А.П. Анисимов, С.В. Дзагоев, Л.Т. Кокоева, определяя структуру и содержание монографии. Первая глава книги посвящена общей характеристике земельных участков как объектов гражданских прав и процедур их приобретения. Начав с рассмотрения вопросов общей теории гражданского правоотношения, авторы делают справедливый вывод о том, что наиболее правильно считать объектом гражданских правоотношений (объектом гражданских прав) правовой режим определенных благ, а не сами блага. Между тем такой правовой режим объективно носит комплексный (межотраслевой) характер, что обусловливает проблему соотношения сферы действия норм земельного и гражданского законодательства. Представляется весьма продуктивной приведенная в работе классификация точек зрения, которая выделяет «цивилистический», «земельный» и «компромиссный» подходы к решению данного вопроса с подробным анализом научных позиций и их авторской оценкой.
Весьма перспективными нам кажутся размышления авторов о том, что земельный участок может выступать в качестве объекта гражданских правоотношений в трех принципиально разных качествах: как простая недвижимая вещь (если это участок сельскохозяйственного назначения с принадлежностями — почвенным слоем и растениями); как сложная недвижимая вещь (если на земельном участке расположены объекты недвижимости — здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства); земельный участок может входить составной частью в состав другого объекта гражданских прав — имущественного комплекса. В отношении последнего суждения заметим, что правовой режим имущественных комплексов как объектов гражданских правоотношений все еще продолжает ждать своего исследователя.
Выявлены авторами и гражданско-правовые начала в правоотношениях переоформления в частную собственность земельных участков, находящихся в публичной собственности. Они проявляются в проведении торгов для предоставления земельного участка для строительства, а также в осуществлении выкупа участка, занятого приватизированными объектами недвижимости. Применительно к отдельным категориям земель глубоко проанализирована цивилистическая специфика процедуры передачи участков для строительства и целей, не связанных со строительством.
А.П. Анисимов, С.В. Дзагоев и Л.Т. Кокоева совершенно правы, когда предлагают различать правовые категории «земельный оборот», «оборотоспособность земельных участков» и «ограничение прав на землю». Не менее убедительно аргументирована недопустимость смешения экономических и юридических категорий «земельный рынок» и «гражданский оборот», отображающих две стороны бытия данного явления — внутреннюю (экономическое содержание) и внешнюю (правовая форма).
Во второй главе монографии исследуются основания и порядок предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков из публичной собственности. Авторы с самого начала обоснованно полагают, что земельное законодательство устанавливает две «классических» процедуры передачи земельного участка гражданам и юридическим лицам из публичной в частную собственность либо на ином праве: с предварительным согласованием мест размещения объекта и без него (на торгах — аукционах или конкурсах).
Анализ новейшего российского законодательства позволил авторам выделить и ранее не исследованную в юридической науке третью процедуру, обусловленную задачами организации и проведения ХХII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, а также развития города Сочи как горноклиматического курорта. Суть данной процедуры заключается в том, что земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предназначенные для строительства олимпийских объектов федерального значения за счет средств Государственной корпорации «Олимпстрой», предоставляются корпорации в безвозмездное срочное пользование без предварительного согласования места размещения объекта и без проведения торгов.
Следует подчеркнуть вызывающую уважение гражданскую позицию авторов. Дело в том, что во второй главе монографии речь идет о механизме реализации гражданско-правовых норм, регламентирующих переход земельных участков из публичной в частную собственность. Отсюда неизбежен анализ теории и правоприменительной практики, причем не только судебной. Можно с уверенностью утверждать о наличии большого опыта практической работы авторов в сфере оборота недвижимости, а также сделать вывод об их знакомстве с муниципальным нормотворчеством и практическими аспектами работы муниципальных органов. Конечно, к работе местной власти сейчас много претензий; вместе с тем авторский анализ проведения местными властями торгов либо предоставления участков по процедуре предварительного согласования мест размещения объектов без торгов позволяет говорить о понимании ими не только субъективной стороны дела, связанной с нарушениями законодательства отдельными местными чиновниками, но и о наличии пробелов в законодательстве, нередко препятствующих местным властям исполнять закон. В связи с этим следует отдельно отметить системное мышление авторов, позволившее им рассматривать анализируемые правовые институты не сами по себе, а в контексте родственных им процессов и явлений. Так, в монографии неоднократно проводятся параллели между торгами по продаже земельных участков и торгами, направленными на отчуждение иных находящихся в государственной собственности природных ресурсов (вод, лесов, недр).
В системе выводов и предложений авторского коллектива особое место занимает обоснование необходимости принятия Концепции развития земельного законодательства, включающей как проблемы предоставления земельных участков для строительства, так и для целей, не связанных со строительством. Важность такого предложения, на наш взгляд, только усилится, если вспомнить, что начиная с марта 2009 года юридическая общественность активно обсуждает концепции развития гражданского законодательства: о вещных правах, ценных бумагах, юридических лицах и др. В этом смысле действительно давно назрела необходимость хотя бы на девятнадцатом году земельной реформы определится с ее направлениями, целями, задачами и алгоритмом их достижения.
Вместе с тем, как и любое творческое исследование, монография содержит отдельные дискуссионные положения. Так, авторы, анализируя Постановление Правительства РФ от 03.04.2008 № 234 «Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности», отмечают, что данный нормативный акт предусмотрел новую правовую процедуру, которую они предлагают именовать «неорезервирование».
Ее суть состоит в запрете федеральным органам исполнительной власти на период до 1 января 2010 г. согласовывать сделки, связанные с распоряжением федеральными земельными участками. Полностью разделяя выводы авторов о соотношении данной процедуры с «классическим» резервированием, все же заметим, что едва ли такое «неорезевирование» можно рассматривать в качестве ограничения права федеральной собственности. Скорее всего, на наш взгляд, речь тут идет о реализации правомочий собственника, поскольку ни частный, ни публичный собственник не может «ограничить сам себя». Впрочем, данное соображение никак не влияет на нашу высокую оценку рецензируемой работы.
Книга представляет собой интереснейшее научное исследование, содержащее не только глубокие теоретические выводы, но и конкретные предложения по совершенствованию действующего гражданского и земельного законодательства. Прямая и самая непосредственная связь теории  практики — вот, пожалуй, и есть самая яркая черта рецензируемого издания. Читатель монографии не обнаружит в ней схоластических дискуссий или пустого обсуждения абстрактных вопросов. Надеемся, что авторские выводы непременно будут востребованы в научной деятельности, а также учебном процессе при преподавании гражданского права, земельного права и иных юридических дисциплин.