Приобретение права частной собственности на земельные участки в силу давности владения

УДК 349.412.22

Страницы в журнале: 86-92

А.П. Анисимов,

доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского права Волгоградского института бизнеса Россия, Волгоград anisimovap@mail.ru

А.Я. Рыженков,

доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского права Волгоградского института бизнеса Россия, Волгоград 4077778@list.ru

Институт приобретательной давности имеет ярко выраженную межотраслевую природу, что наиболее четко проявляется при анализе законодательства и судебной практики применительно к земельным участкам. Аргументируется вывод о том, что ст. 234 Гражданского кодекса РФ содержит лишь общие правила применения процедуры приобретательной давности, которые должны быть конкретизированы в земельном законодательстве исходя из существующей специфики правового режима земельных участков не только как объектов недвижимости, но и как составной части окружающей среды. Предлагается внести ряд изменений в земельное законодательство, что позволит уточнить сферу использования приобретательной давности применительно к земельным участкам.

Ключевые слова: земельный участок, приобретательная давность, самовольный захват земли, государственная собственность, добросовестность, открытость, непрерывность, судебная практика.

Институт приобретательной давности в настоящий момент находится в процессе совершенствования и развития, что обусловливает особый интерес к проблемам его реализации в теории и на практике. Как справедливо отмечал В.Н. Ландаков, институт приобретательной давности нацелен на сохранение, достижение мира, спокойствия и общественного порядка, устранение правовой неопределенности в принадлежности той или иной вещи конкретному субъекту права, вовлечение бесхозяйных вещей в имущественный оборот, исцеление порочных сделок, проявление уважения к человеку, защиту его имущественных прав и законных интересов [7, с. 3].

Впервые в отечественном праве нормы о приобретательной давности появились в Псковской судной грамоте 1467 года, в ст. 9 которой закреплялось, что четырех- или пятилетнее непрерывное владение, соединенное с обрабатыванием земли, порождает право собственности на эту землю. В случае возникновения спора о праве собственности давностный владелец должен был подтвердить факт владения землей в течение установленного срока, используя показания четырех или пяти свидетелей — соседей [4, с. 70]. Впоследствии данный правовой институт то появлялся, то исчезал (например, в СССР его не было), пока в 1990 году нормы о приобретательной давности окончательно не закрепились в российском законодательстве, войдя затем в часть первую Гражданского кодекса РФ. Статья 234 содержит, на первый взгляд, простую и понятную формулировку, согласно которой гражданин или юридическое лицо, не являющиеся собственниками имущества, но добросовестно, открыто и непрерывно владеющие как своим собственным недвижимым имуществом в течение 15 лет либо иным имуществом в течение 5 лет, приобретают право собственности на это имущество. Однако в научной юридической литературе и судебной практике вопросы применения приобретательной давности получили довольно неоднозначное толкование.

Одним из главных «камней преткновения» является вопрос о том, земельным участком какой формы собственности лицо должно владеть 15 лет (плюс еще 3 года — срок исковой давности). На этот счет в научной литературе сформировались три принципиально разных позиции.

По мнению О.И. Крассова, приобретательная давность может быть применима только в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности; другие земельные участки не могут быть бесхозяйным имуществом, так как находятся в государственной (или муниципальной) собственности [6, с. 154]. Данную позицию разделяет И.А. Колесникова и многие другие авторы, полагающие, что приобретательная давность может применяться лишь в отношении земельных участков, принадлежащих на праве частной собственности иным лицам, и только в том случае, если лицо владеет участком при соблюдении указанных в законе условий. Все иные земельные участки не могут быть бесхозяйным имуществом, поскольку все земли в России находятся или в государственной, или в муниципальной собственности [5, с. 91].

Данная позиция является весьма распространенной в судебной практике. Существуют сотни решений федеральных судов, отказывающих гражданам в приобретении права собственности на земельные участки в порядке приобретательной давности именно потому, что приобретательная давность может возникнуть лишь на участки, находящиеся в частной собственности [16]. При этом возможность приобретения по давности права частной собственности на государственные или муниципальные земли суды прямо отвергают [8].

Г.Н. Эйриян пишет, что приобретательная давность является основанием возникновения прав на земельные участки вне зависимости от того, в чьей собственности они находятся — частной, муниципальной или государственной. В российском законодательстве, по ее мнению, не предусмотрено норм, различающих применение данной правовой процедуры в зависимости от формы собственности на земельный участок либо ограничивающих такое применение, например, к государственным или муниципальным землям [19, с. 8; 22, с. 14—16].

Наконец, с точки зрения А.С. Трифонова, земельные участки могут быть приобретены по основанию приобретательной давности только тогда, когда они находятся в муниципальной или в государственной собственности [20, с. 74].

При всей ценности крайних позиций (о возможности приобретения земельного участка по давности владения из состава только частных или только публичных земель) остается открытым вопрос: согласно ч. 2 ст. 8 Конституции РФ в нашей стране признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Следовательно, если мы снижаем степень защищенности частной или публичной собственности (т. е. задаем неравные стандарты, допуская повышенную защиту одной формы собственности перед другой), то как такая позиция соотносится с требованиями Конституции РФ?

Есть множество других аспектов этого далеко не простого вопроса. Во-первых, на наш взгляд, недопустима (хотя она и встречается на практике) ситуация, когда в силу приобретательной давности гражданину или юридическому лицу переходит в собственность земельный участок, принадлежащий на праве частной собственности другому гражданину или юридическому лицу. В данном случае у участка уже есть официально зарегистрированный в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) собственник, а потому ни о добросовестности, ни о возможности владения участком «как своим» не может быть и речи. Этот вывод находит многочисленные подтверждения в судебной практике, где довольно типовыми являются следующие дела. Гражданин Б. в течение многих лет использовал дачный участок, зарегистрированный в собственность своего родственника. Впоследствии родственник умер, и гражданин Б. обратился в суд с исковым заявлением о признании за ним права собственности в силу приобретательной давности, однако в иске было отказано [18]. Существуют и другие примеры отказа в иске, поскольку у участка уже есть собственник [9].

Справедливости ради стоит заметить, что в судебной практике встречаются и противоположные случаи, когда суд признает право собственности на участок за давностным владельцем, установив, что прежний собственник не обрабатывает земельный участок и убыл в неизвестном направлении [13].

Таким образом, общей тенденцией судебной практики является отказ в иске, если у отдельно взятого земельного участка уже есть частный собственник. Однако в данном случае следует иметь в виду, что земельный участок — это не только объект недвижимости, но и составная часть окружающей среды, в связи с чем земельное и экологическое законодательство предусматривают ряд особых мер по его охране. Следовательно, если по отношению к дому или иной бесхозяйной постройке допустимо ждать долгие годы, пока найдется желающий самовольно захватить это недвижимое имущество и истечет срок приобретательной давности, то применительно к земле такой подход недопустим. Если частный собственник не использует свой участок (не обрабатывает или не застраивает его), то невозможно ждать, пока другой гражданин захватит его и начнет там хозяйствовать, ожидая истечения срока приобретательной давности.

Факт неиспользования участка должен быть выявлен органами государственного земельного надзора (или муниципального земельного контроля) с принятием предусмотренных законодательством мер, начиная с привлечения такого собственника к административной ответственности по ст. 7.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях за самовольное занятие чужого участка и заканчивая принудительным прекращением права частной собственности в судебном порядке с последующей продажей такого земельного участка на торгах (ст. 285 ГК РФ). И если на практике это происходит далеко не всегда, то причину следует искать в низкой эффективности работы органов государственного земельного надзора, подменять которую процедурами гражданского права бессмысленно.

Соответственно, в случае изъятия земельной недвижимости у нерационально использующего ее собственника с последующей продажей такого земельного участка на публичных торгах лицо, желающее завладеть таким бесхозяйным земельным участком, может выиграть торги и стать собственником рассматриваемого земельного участка. В итоге результат (завладение) будет одинаковым, однако будут использованы разные правовые процедуры.

Столь же недопустима и ситуация с приобретением в частную собственность по давности владения земельного участка, находящегося в федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности. Дело в том, что ст. 3.1 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее — Закон о введении в действие ЗК РФ) перечисляет земельные участки, которые могут считаться собственностью публично-правовых образований. Например, в федеральной собственности находятся земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти, а также земельные участки, находящиеся на праве постоянного (бессрочного) пользования, аренды, безвозмездного пользования у государственных академий наук, а также у организаций, созданных государственными академиями наук. Это далеко не исчерпывающий перечень, однако очевидно, что если гражданин или юридическое лицо осуществит самовольный захват земельного участка из состава земель обороны или опытное поле академии наук, то у него ни при каких обстоятельствах не возникнет на такой участок право собственности по давности владения, даже если этот участок и не изъят из оборота.

Из этого следует, что если земельный участок поставлен на кадастровый учет, имеет границы, а право на него частного или публичного собственника зарегистрировано в ЕГРП, то на такой участок не должно возникать право собственности другого лица в силу приобретательной давности. Более того, попытки самовольного завладения участком, имеющим частного (публичного) собственника, должны жестко пресекаться органами земельного надзора и контроля. С.Ю. Чашкова справедливо отмечает, что самовольное занятие земель никогда не станет добросовестным действием, так как в его основе всегда лежит неправомерный поступок. И если это административный проступок (т. е. правонарушение), то о добросовестном владении не может быть речи. Из этого следует, что если лицо самовольно заняло земельный участок, а по истечении установленного в законе срока обращается за признанием права собственности на него, в признании за ним данного права должно быть отказано на основании отсутствия добросовестности завладения [21, с. 55]. Об этом существует и достаточно примеров из судебной практики. Так, К. обратился в суд с иском к районной администрации о признании права собственности по давности владения на участок площадью 211 кв. м, выделенный ему в 1981 году администрацией совхоза. Однако данный участок не был индивидуализирован и поставлен на кадастровый учет. В свою очередь, районная администрация обратилась в суд со встречным иском об обязании К. освободить самовольно занятый земельный участок ввиду отсутствия у К. правоустанавливающих документов. Данный встречный иск был удовлетворен судом [15].

Между тем анализ законодательства и судебной практики позволяет обнаружить потенциальную нишу для гражданско-правовой конструкции приобретательной давности применительно к земельным участкам. Дело в том, что в российском земельном праве наряду с «классическими» формами и видами публичной собственности (федеральная, субъектов Российской Федерации, муниципальная) де-факто существует еще одна разновидность государственной собственности, юридическая природа которой исследована на сегодняшний день совершенно недостаточно — неразграниченная государственная собственность (ст. 3.3 Закона о введении в действие ЗК РФ). Данная разновидность государственной собственности имеет следующую историю.

В период существования СССР все земельные участки находились в государственной собственности без деления их на собственность СССР, союзных республик, краев, областей и т. д. Разграничивались не виды государственной собственности, а функции управления землями — если нужно было отвести земельный участок под АЭС, решение принимали высшие органы исполнительной власти СССР, а если под огород — исполком местного совета. После распада СССР и принятия Конституции РФ выяснилось, что вместо единой государственной собственности на земельные участки должны существовать три формы публичной собственности — федеральная, субъектов Российской Федерации и муниципальная. После 1993 года начался процесс разграничения этой единой государственной собственности на три «потока», в каждый из которых попадали сформированные земельные участки (имеющие границы и поставленные на кадастровый учет), а все остальные земли (их абсолютное большинство) продолжают до сих пор числиться в абстрактной и аморфной «неразграниченной государственной собственности», распоряжаются которой не органы государственной власти, а органы местного самоуправления.

Таким образом, в настоящее время все случаи из судебной практики, когда суд принял решение о передаче земельного участка в частную собственность в силу приобретательной давности, обычно касались земельных участков, занятых жилыми домами и прочими постройками граждан. Такие земельные участки не были зарегистрированы в ЕГРП в качестве федеральных или муниципальных земель, а находились в неразграниченной государственной собственности. На наш взгляд, из таких земель и должны предоставляться участки в частную собственность в силу приобретательной давности.

Однако в данном случае существует проблема — земельное законодательство содержит весьма подробный перечень оснований и процедур приобретения гражданами и юридическими лицами земельных участков в частную собственность за плату и бесплатно (на торгах и без торгов), однако среди этих процедур приобретение в частную собственность земельного участка по давности владения не упоминается. При этом о введении в действие ЗК РФ содержит весьма любопытный аналог гражданско-правовой конструкции приобретательной давности.

Дело в том, что согласно п. 4 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ гражданин Российской Федерации вправе приобрести бесплатно в собственность земельный участок, который находится в его фактическом пользовании, если на таком земельном участке расположен жилой дом, право собственности на который возникло у гражданина до дня введения в действие ЗК РФ либо после дня введения его в действие, при условии, что право собственности на жилой дом перешло к гражданину в порядке наследования и право собственности наследодателя на жилой дом возникло до дня введения в действие ЗК РФ.

Итак, как же соотносятся право фактического землепользования и приобретательная давность? Думается, что в этой норме Закона о введении в действие ЗК РФ речь идет о частном случае приобретательной давности, поскольку она может применяться и к участку, на котором нет дома. Можно ли тогда сказать, что ЗК РФ сужает сферу действия давности ГК РФ до частного случая (участка с домом)? Наверно нет, поскольку изначально в этой норме Закона о введении в действие ЗК РФ ничего не говорилось ни про сроки, ни про добросовестность, ни про иные условия. Из этого следует, что в Законе о введении в действие ЗК РФ указана «автономная» процедура, не имеющая точек соприкосновения с ГК РФ и приобретательной давностью. Но тогда возникает вопрос о том, не следует ли отменить эту процедуру Закона о введении в действие ЗК РФ, поскольку она лишь мешает применению приобретательной давности? Именно этот вариант и будет предпочтительным.

Несомненно, такая конструкция в земельном праве появилась не случайно. Дело в том, что в России периода второй декады XXI века так и не решена проблема легализации прав граждан на занимаемые ими земельные участки и построенные на них жилые дома. Большинство таких домов возводилось еще в период СССР, а также покупалось и продавалось без каких-либо договоров или иных документов. Многие документы на жилые дома и земельные участки были утрачены по различным основаниям (пожары, затопление архивов, простая бытовая бесхозяйственность). Между тем в легализации таких объектов недвижимости заинтересованы как граждане (передача по наследству, ипотека), так и органы публичной власти (налогообложение).

В результате проведения нескольких «дачных амнистий» ощутимо упрощен механизм приобретения в частную собственность земельных участков и жилых (дачных) домов. Однако в части бесплатного приобретения в собственность земельных участков законодатель до сих пор предполагает, что у граждан есть хоть какие-нибудь документы на земельный участок. Поэтому специальной законной процедуры для случаев, когда у гражданина отсутствуют вообще документы не на дом, а на земельный участок, все еще нет.

В результате мы видим многочисленные случаи отказа судов в передаче земельного участка его многолетнему владельцу в собственность по давности владения. Так, гражданин Б. еще в 1982 году приобрел дачный домик, а в 1983 году его перестроил, однако никаких документов ни на дом, ни на участок у него не сохранилось. Суд установил, что первичные документы, подтверждающие выделение бывшим владельцам на законных основаниях земельного участка, отсутствуют, в связи с чем не представляется возможным определить, на каком праве мог быть предоставлен спорный земельный участок. Отсюда был сделан вывод об отсутствии оснований для признания права собственности на землю в силу приобретательной давности, причем суд отметил, что «один только факт пользования земельным участком не порождает права собственности на него» [1]. В других регионах по аналогичным делам суды пришли к выводу, что истцы на протяжении более 15 лет добросовестно, открыто и непрерывно владели и пользовались как своим собственным домом и земельным участком, причем письменного договора купли-продажи они не заключали. Исковые требования истцов были удовлетворены в полном объеме с признанием права собственности на жилой дом и участок в силу приобретательной давности [10]. Особо следует отметить решение суда, где отказ от признания права собственности в силу приобретательной давности был обоснован отсутствием такого основания в земельном законодательстве Российской Федерации [14]. Мы предлагаем очевидный выход из этой тупиковой ситуации, в которую на практике постоянно попадают тысячи граждан и должностных лиц органов местного самоуправления. Это решение заключается в изложении п. 4 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ в следующей редакции:

«4. Граждане, не имеющие документов на земельные участки, находящиеся в неразграниченной государственной собственности, но добросовестно, открыто и непрерывно владеющие ими как своими собственными не позднее, чем с 1 января 1991 г., приобретают в судебном порядке бесплатно в собственность такие земельные участки в силу приобретательной давности в порядке статьи 234 ГК РФ».

Заметим, что для рассматриваемой процедуры приобретения в судебном порядке права частной собственности на земельный участок не требуется наличие у гражданина правоустанавливающего документа на земельный участок (свидетельства о праве постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения) — в противном случае нет никаких оснований для обращения в суд для признания права собственности в силу приобретательной давности, поскольку действует механизм, предусмотренный специальными статьями ЗК РФ. Доказательствами «добросовестности, открытости и непрерывности» владения недвижимостью могут служить квитанции об уплате земельного налога, документы о прописке и постоянном проживании в жилом доме и т. д. Положительное решение суда будет означать обязанность Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии осуществить государственную регистрацию права собственности на земельный участок и (или) индивидуальный жилой дом.

При этом обратим внимание, что при рассмотрении дел в одних случаях суды пришли к выводу, что наличие членской книжки и уплата всех платежей и взносов (включая земельный налог) является доказательством владения земельным участком «как своим», но в других случаях суды сочли это недостаточным. Однако в последнем случае возникает вопрос о том, насколько справедливо взимать платежи за землю, а затем отказать лицу в защите своего владения, легально допуская тем самым возможность возврата участка прежнему собственнику, уклонявшемуся от уплаты налоговых платежей? Проблемы аналогичного характера могут возникнуть и при проведении работ, например, по благоустройству прилегающей территории, а также выполнении иных обязанностей давностными владельцами участков.

При этом следует иметь в виду, что несформированный и не поставленный на кадастровый учет земельный участок, на который будет претендовать истец по иску о давности владения, не будет являться объектом земельных отношений и на него не будет признано право собственности в силу приобретательной давности.

Отдельного упоминания заслуживают судебные решения, в которых жилые дома передаются в собственность по давности владения без упоминания о юридической судьбе земельного участка [11]. Такой подход нарушает принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков. Именно об этом писал римский юрист Ульпиан, указывая, что постройка никогда не может приобретаться на основании приобретательной давности без земли [2, с. 461].

Таким образом, институт приобретательной давности имеет ярко выраженную межотраслевую природу, что наиболее четко проявляется при анализе законодательства и судебной практики применительно к земельным участкам. На наш взгляд, ст. 234 ГК РФ содержит лишь общие правила применения процедуры приобретательной давности, которые должны быть конкретизированы в земельном законодательстве исходя из существующей специфики правового режима земельных участков как объектов недвижимости и как составной части окружающей среды. В связи с этим представляется необходимым внесение изменений в Закон о введении в действие ЗК РФ, что сможет ограничить сферу применения приобретательной давности лишь земельными участками, находящимися в неразграниченной государственной собственности.

Список литературы

1. Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Ярославского областного суда от 30.05.2016 по делу № 33-3806/2016. URL: https://rospravosudie.com/court-yaroslavskij-oblastnoj-sud-yaroslavskaya-oblast-s/act-525205284/ (дата обращения: 05.07.2016).

2. Вещные права на землю в избранных фрагментах из Дигест Юстиниана / пер. с лат.; отв. ред.Л.Л. Кофанов. М.: Статут, 2006. С. 461.

3. Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: учеб. М.: Юрист, 1999. С. 91.

4. Кокорев О.А. О прошлом, настоящем и будущем приобретательной давности в России // Юридическая наука. 2011. № 1. С. 70—72.

5. Колесникова И.А. Приобретательная давность как один из способов приобретения права собственности на землю // Право и экономика. 2006. № 7. С. 92—94.

6. Крассов О.И. Земельное право современной России. М., 2004. С. 154.

7. Ландаков В.Н. Приобретательная давность в гражданском праве России: дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2011. С. 3.

8. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 26.10.2012 № ВАС-13430/12 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

9. Решение Анивского районного суда Сахалинской области от 30.05.2016 по делу № 2-266/2016. URL: https://rospravosudie.com/court-anivskij-rajonnyj-sud-saxalinskaya-oblast-s/act-524412750/ (дата обращения: 05.07.2016).

10. Решение Благовещенского районного суда Алтайского края по делу № 2-273/2016. URL: https://rospravosudie.com/court-blagoveshhenskij-rajonnyj-sud-altajskij-kraj-s/act-525826961/ (дата обращения: 05.07.2016).

11. Решение Боготольского районного суда Красноярского края от 10.06.2016 по делу № 2-597/2016. URL: https://rospravosudie.com/court-bogotolskij-rajonnyj-sud-krasnoyarskij-kraj-s/act-525430156/ (дата обращения: 05.07.2016).

12. Решение Демидовского районного суда Смоленской области от 19.05.2016 по делу № 2-178/ 2016. URL: https://rospravosudie.com/court-demidovskij-rajonnyj-sud-smolenskaya-oblast-s/act-524905976/ (дата обращения: 05.07.2016).

13. Решение Елизовского районного суда Камчатского края от 23.05.2016 по делу 2-1271/2016. URL: https://rospravosudie.com/court-elizovskij-rajonnyj-sud-kamchatskij-kraj-s/act-524930223/ (дата обращения: 05.07.2016).

14. Решение мирового судьи по делу № 2-307/2016. URL: https://rospravosudie.com/court-sudebnyj-uchastok-75-solikamskogo-gorodskogo-okruga-s/act-229256495/ (дата обращения: 05.07.2016).

15. Решение Новокуйбышевского городского суда Самарской области от 13.05.2016 по делу№ 2-1004/2016. URL: https://rospravosudie.com/court-novokujbyshevskij-gorodskoj-sud-samarskaya-oblast-s/act-522917333/ (дата обращения: 05.07.2016).

16. Решение Октябрьского районного суда г. Томска от 01.06.2016 по делу № 2-1701/2016. URL: https://rospravosudie.com/court-oktyabrskij-rajonnyj-sud-g-tomska-tomskaya-oblast-s/act-525347558/ (дата обращения: 05.07.2016).

17. Решение Оренбургского районного суда Оренбургской области от 26.05.2016 по делу № 2-1705/2016. URL: https://rospravosudie.com/court-orenburgskij-rajonnyj-sud-orenburgskaya-oblast-s/act-525090876/ (дата обращения: 05.07.2016).

18. Решение Хабаровского районного суда Хабаровского края от 02.06.2016 по делу № 2-2205/2016. URL: https://rospravosudie.com/court-xabarovskij-rajonnyj-sud-xabarovskij-kraj-s/act-524672713/ (дата обращения: 05.07.2016).

19. Савин Р.А. Приобретение права собственности на земельный участок по давности владения: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012. С. 8.

20. Трифонов А.С. Гражданско-правовой режим земель промышленности: дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С. 74.

21. Чашкова С.Ю. Приобретательная давность как основание возникновения права собственности на землю // Сибирский юридический вестник. 2001. № 2. С. 55.

22. Эйриян Г.Н. Применение приобретательной давности к земельным участкам // Адвокат. 2003. № 7. С. 14—16.