Причины коррупции при управлении государственным имуществом

А. СОКОЛОВ,

начальник Управления Росимущества по Кемеровской области

Автор называет основные причины возникновения коррупции при управлении государственным имуществом, указывая на необходимость соблюдения законности такими госструктурами, как Росимущество, а также  устранения пробелов, а иногда и прямых противоречий в правовом регулировании при публичном управлении государственным имуществом.

Ключевые слова: управление государственным имуществом, законность, коррупция.

Causes of corruption in the management of state property

Sokolov A.

The author describes the main causes of corruption in the management of state property, pointing to the need for compliance with the law of such state agencies as the federal property management agency, as well as to address the gaps, and sometimes direct contradictions in the legal regulation of the public administration state property.

Keywords: management of state property, rule of law, corruption.

В нашей стране все, от низов до высших властей, понимают, какой вред наносит коррупция государству, его благосостоянию и престижу. По этой причине власть призывает нас к борьбе с коррупцией, понимая, что коррупция разъедает государственные механизмы, а управление этой машиной становится все более трудным. Однако власти не могут не осознавать безнадежность попыток борьбы с коррупцией, так как коррупция — следствие установленных ими самими правил и отношений, которые власти не намерены менять. Поэтому можно думать, что озвученная задача борьбы с коррупцией предполагает лишь ограничение коррупции узким кругом приближенных, как это происходило в социалистическом СССР.

По существу, одной из главных и понятных причин коррупции в насквозь коррумпированном государстве является следующее: чиновники или политики подчиняются лишь своему начальству, поэтому всегда найдется способ договориться. Эти возможности существенно уменьшаются, если нужно договариваться с множеством людей, возможно, с целым избирательным округом. Однако это было бы совсем другое государство, где избранный чиновник не может подкупить всех, от кого он зависит, в том числе избирателей, и будет завоевывать их расположение полезной деятельностью, как это происходит в демократических системах[1].

Однако, чтобы победить коррупцию, нужно бороться с причиной, а не со следствием. Коррупция станет исключением лишь в том случае, если каждый чиновник будет уверен, что гарантией его должности будет служить его безупречная репутация.

Перейдем к рассмотрению причин, которые привели нашу страну к такому состоянию, когда коррупция проникла во все сферы общественной жизни. Начнем с того, что в рамках реформирования структуры федеральных органов исполнительной власти Постановлением Правительства от 5 июня 2008 г. № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом преобразовано в Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество), которое находится в ведении Министерства   экономического  развития РФ,  а Российский фонд федерального имущества (РФФИ) ликвидирован. Помимо этого, указом президента к Росимуществу должны присоединиться еще Роснедвижимость, Росрегистрация и Роскартография.

Таким образом, функции ликвидированного РФФИ переходят к Росимуществу:  организация продажи приватизируемого федерального имущества; реализация имущества, арестованного во исполнение судебных решений; реализация конфискованного, движимого бесхозного, изъятого и иного имущества, перешедшего в собственность государства в соответствии с законодательством РФ.

Однако вышеупомянутое агентство (Росимущество)  не принимает мер по разработке административных регламентов, что является несоблюдением требований Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», а это, заметим, может способствовать коррупции в процессе правоприменения. При отсутствии административных регламентов осуществляются государственные услуги по предоставлению и продаже земельных участков, по выдаче заключений по отчетам оценщиков, по предоставлению первоочередного права приобретения имущества, не включенного в состав приватизированного имущества. Проверкой прокуратуры установлено, что лишь одна из двенадцати выполняемых Росимуществом услуг регламентирована в установленном порядке.

Кроме того, в агентстве до сих пор не установлен порядок представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Прокуратура вскрыла случаи несоблюдения служащими Росимущества запретов, налагаемых на работников государственной гражданской службы. Некоторые должностные лица Росимущества, нарушая действующее федеральное законодательство, при представлении сведений о доходах скрывают информацию о том, что являются учредителями обществ с ограниченной ответственностью, а также не выполнили требование по передаче в доверительное управление долей участия в уставных капиталах указанных организаций, не указали в справках сведения о полученных доходах от участия в их деятельности. Многие руководители территориальных отделений Росимущества, нарушая федеральное законодательство, не представили сведения за 2009 год о доходах и имуществе своих и членов семьи.

В добавление к сказанному, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом нарушает конкурсный порядок при замещении должностей государственной гражданской службы, предусмотренный Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации».  Законодательные требования о формировании на конкурсной основе кадрового резерва выполняются не всегда. Прокуратура установила нарушения законодательства в ходе размещения заказов на поставку товаров для государственных нужд. Более того, выявлены факты, когда Росимущество укрывало от правоохранительных органов обращения, в которых содержались сведения о коррупционных преступлениях[2].

Итак, проверка Генеральной прокуратурой РФ исполнения законодательства о государственной гражданской службе и противодействии коррупции в Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом установила, что Росимущество в нарушение федерального законодательства не занимается профилактикой коррупции в должной мере и допускает подобные правонарушения в своей системе.

Обратим внимание на то,  что государство, оставаясь монополистом на рынке недвижимости, распоряжается земельными ресурсами независимо от того, прошли они процедуру разграничения по уровням публичной собственности или нет, сдает в аренду здания, сооружения и отдельные помещения, являющиеся собственностью РФ и ее субъектов.

При этом определенные коллизии, пробелы, а иногда и прямые противоречия в правовом регулировании этой сферы деятельности при публичном управлении государственным имуществом приводят к коррупционным нарушениям, не способствуя укреплению государственной и служебной дисциплины лиц, участвующих в экономическом использовании объектов государственной собственности, в том числе занимающих должности государственной службы. Здесь можно упомянуть о концептуальной неразработанности с  точки зрения права понятия публичной собственности и отсутствии указаний в Конституции на этот счет, что повлияло на содержание и подходы ГК РФ.

Вместе с тем, сложная система согласований, по сути двойная —  отраслевым и межотраслевым органами, то есть один орган формально не принимает окончательного решения, однако его полностью предопределяет, а другой принимает это готовое решение, ведет к коррупции при управлении федеральным имуществом, а также к безответственности должностных лиц за принятые решения.  Такой процесс согласования решений при распоряжении недвижимым имуществом, находящимся в федеральной собственности, а также бесконтрольность способствуют коррупционным нарушениям при решении о выбытии подлежащих списанию объектов. Государственное имущество распродается, делится между «своими» или продается на аукционах в интересах заинтересованных лиц.

Так отсутствие единой концепции государственного контроля, а также законодательного определения многих юридических и экономических категорий и понятий, четкого разграничения функций субъектов контроля, более того, отсутствие такого разграничения — все это существенно затрудняет работу контрольных органов, снижая эффективность проводимых ими мероприятий. Так как контроль предполагает выявление нарушений и коррупционных факторов, его действенность находится в прямой зависимости от четкости формулировок в нормативных правовых актах.

Действующим законодательством не решены многие вопросы. Отсутствует определение эффективности при использовании финансов и других государственных средств, ресурсов, собственности. Законодательно не определено соотношение между полученным результатом и затраченными средствами. В п. 1 ст. 266 Бюджетного кодекса РФ   написано, что финансовым контролем, осуществляемым органами исполнительной власти и органами местного самоуправления занимаются Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и др. При этом невозможно получить максимально возможные средства от приватизации государственного имущества, так как они выпадают из-под полного контроля. Контрольно — счетные палаты субъектов Федерации официально не считают, что контроль за деятельностью аукционов по продаже государственного имущества, включая полученные от этого средства, входит в их компетенцию.

Таким образом, механизм ценообразования по продаваемому имуществу на аукционах, а также способы продажи и получаемая прибыль отчасти уходят из-под контроля государства.

По существу, серьезного анализа на коррупциогенность и противоречивость требует вся законодательная база по приватизации и нормативные правовые акты уполномоченных органов в том числе, несмотря на некоторые изменения в законодательстве. По всей видимости, большинство поправок в законы, которые регулируют приватизацию, целенаправленно пролоббированы с целью освободить чиновников от ответственности и создать ситуацию безнаказанности и бесконтрольности, чтобы присвоить оставшуюся часть неприватизированной государственной собственности за символическую плату. Отсылочные нормы по отношению к нормативной цене подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества, которые допускает существующее законодательство,  позволяют манипулировать в интересах заинтересованного круга лиц и являются коррупционным фактором (ст. 12 Закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества").

При этом органы субъектов Федерации аккредитуют оценщиков к оценке государственного имущества и заказывают оценку, а потому оценщиками обычно бывают свои близкие и подконтрольные лица, пользующиеся одной из множества существующих в России методик расчетов оценки имущества,  в зависимости от желаний заказчика. Разнообразие методик позволяет одно и то же здание оценить как за миллион, так и за десять. Кроме того, заложенные в текстах закона возможности различных видов ухищрений и манипуляций с государственным имуществом используются чиновниками не в интересах государства[3].

Итак, механизма защиты от крупных коррупционных правонарушений в законодательстве РФ не создано, что достоверно как в отношении приватизационных процессов, так и других видов деятельности, связанных с финансами и имуществом, принадлежащими государству. Например, сложившаяся практика продажи государственных пакетов акций акционерных обществ на «простых» аукционах противоречит законодательству, предписывающему продавать их на «специализированных» аукционах или на «коммерческом конкурсе». 

Нужно заметить, что законодательство вообще не устанавливает исключительных видов продаж для акций акционерных обществ и государственного имущества. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (ст. 13) содержит перечисление способов приватизации государственного и муниципального имущества, в том числе способов «продажи государственного и муниципального имущества на аукционе» (ст. 18), а также «продажи акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе» (ст. 19). Это было внесено в Закон с целью исключить  возможность коррупционных правонарушений при продаже государственного имущества и акций принадлежащих государству открытых акционерных обществ. Однако нормативные правовые акты исполнительной власти и субъектов Федерации (отсылочные нормы) эти четкие требования Закона сводят на нет.

Проведение специализированных аукционов, произведение расчета за приобретаемые акции, организация проведения всероссийских и межрегиональных специализированных аукционов по продаже акций, находящихся в федеральной собственности — эти отношения фактически регулируются Правительством Российской Федерации такими запутанными и постоянно меняющимися нормативными актами в виде постановлений, положений и приказов, что в них трудно разобраться даже специалистам. Не лучше обстоят дела с антимонопольной деятельностью, где также происходит путаница с законодательным обеспечением.

Все, о чем говорилось выше, ведет к многочисленным нарушениям законодательства, а также к длительным разбирательствам между сторонами, в судебных инстанциях в том числе.

Судебная система, являясь последней инстанцией при разрешении различных споров и законодательных коллизий, в некоторых случаях допускает неквалифицированные или неправовые решения, обжаловать которые затруднительно, более того, практически невозможно, так как дела «по существу» суды общей юрисдикции рассматривают годами, а механизм защиты прав физических и юридических лиц и ответственности судей за необоснованные процессуальные действия не отработан. Например, по ходатайству в суд любого физического лица в районном суде можно арестовать недвижимое имущество любого отечественного предприятия. Однако отменить незаконные обеспечительные меры практически невозможно.

Таким образом, коррупционные проявления в существующих условиях будут только расширяться и углубляться по многим причинам, в числе которых следующие:

—не сформировано политически самостоятельное и ответственное Правительство[4];

—не преодолены остатки командной системы управления;

—отсутствуют каналы реального гражданского влияния на власть, гражданского конт-роля за деятельностью органов исполнительной власти;

—требуют перестройки принципы формирования системы исполнительной власти и структуры Правительства;

—чрезмерная централизация системы уп-равления не соответствует условиям федерализма;

—требуется внедрение современных технологий управления.

Все это так, но если вникнуть в ситуацию глубже, то можно увидеть, что проблема еще серьезнее. Как нужно относиться к предполагаемому правительством РФ новому витку приватизации, рассчитанному до 2017 года распродать чуть не все оставшееся государственное имущество? Многие политики за последние годы утратили понимание того, что существует общество, граждане страны, к мнению которых они обязаны прислушиваться, что существуют законы, процедуры и перед принятием решения о приватизации государственного имущества необходимо провести его адекватную оценку, после чего осуществлять открытую (с конкуренцией) продажу.

При этом нужно учесть, что будет происходить в дальнейшем с приватизируемым имуществом. В России это происходит следующим образом: в обход закона о приватизации присваивается, например, «Самолетостроительная корпорация», однако самолетостроением она практически не занимается: 6 самолетов в год, причем с иностранной начинкой. Вместо самолетостроения — дележ земельного участка на Ходынском поле в Москве. Результат был бы иной, если бы госкорпорации возглавлялись порядочными людьми, желающими заниматься делом[5].

Несмотря на то, что действующий закон о приватизации все жестко прописывает, в России существует множество обходных путей  незаконной приватизации, когда корпорации бесплатно выводят имущество из государственного реестра. Это началось с Федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП), им передавали принадлежащее государству имущество для хозяйственного управления с правами вступать в коммерческие взаимоотношения, брать кредиты. Так миллиарды долларов ушли из-под контроля государства.

Другим способом классической смены собственника во всех крупных государственных компаниях, обеспечивавших будущее благосостояние страны, послужило IPO (Initial public offering  — первоначальное публичное предложение акций компании на продажу широкому кругу лиц) компаний с государственным участием. Фактически это также приватизация. 

Третий способ присвоения госимущества состоит в игре на финансовом рынке, в опутывании государственных компаний кредитными обязательствами. Под залог акций выдаются кредиты. У госкомпаний накапливается большое количество облигаций и долгов. Законом это не запрещается, однако, качнись рынок, выявится следующая ситуация: компании уже не принадлежат российскому правительству, потому что государство как владелец большой доли в этих компаниях должно погашать долги или передать контроль владельцам кредитных обязательств.

Итак, в недалекой перспективе Россия может почти полностью лишиться принадлежащего ей государственного имущества, что означает серьезный обвал экономики. Кризис в некоторых случаях может играть очистительную роль, как это произошло в 1998-м году. Однако нужно суметь воспользоваться предоставленными возможностями. Кроме того, этот шанс несет падение уровня жизни многих людей, а взамен, использовав эффект «низкого старта», можно будет обнулить ранее имевшие место реформы, оздоровить экономику, провести реальную модернизацию... Но для всего этого нужна политическая воля стоящих у власти.

Библиография

1 Подрабинек А. Свобода и взятство. // Грани.ру. 2011. 20 июня. С. 1.

2 Генпрокуратура: Росимущество не принимает мер по профилактике коррупции// Ведомости. 2011. 4 июля.  С. 1.

3 Приватизация государственного имущества. // Юридический центр адвокатов Москвы. 2007.  9 янв. С. 1.

4 Краснов М.А., Сатаров Г.А., Федотов М.А. Россия-2015: судьба коррупции и судьба России. — М.: Фонд «ИНДЕМ»,  2001.   С. 2.

5 Бунич А. Заключительная приватизация России// Совершенно секретно. 2011.  С. 1.