Проблема правового статуса Центрального Банка Азербайджана (сравнительно-правовые аспекты статуса центральных банков)

УДК 347.734(479.24) 

Страницы в журнале: 151-156

Э.А. ХАЛАФОВ,

доктор философии по праву, доцент, зав. кафедрой гражданского процесса и коммерческого права Бакинского государственного университета  ph_d@mail.ru

В условиях сложного кризиса, который переживает в настоящее время мировая экономика, особенно важно осмыслить ситуацию и определить правовые механизмы взаимодействия центральных банков в деле обеспечения финансовой и экономической  стабилизации. Данный вопрос неразрывно связан с изучением правового статуса центральных банков и представляет собой одну из интереснейших и многогранных проблем современной правовой науки. 

Ключевые слова: экономика, взаимодействие, центральный банк, финансовая стабилизация.

The Problem of the Legal Status of the Central Bank of Azerbaijan (Comparative-Legal Aspects of the Status of Central Banks)

Khalafov Е.

In the conditions of difficult crisis which is endured now by world economy, it is especially important to comprehend a situation and to define legal mechanisms of interaction of the Central Banks in ensuring financial and economic stabilization. The matter is inseparably linked with studying of legal status of the Central Banks and represents one of the most interesting and many-sided problems of modern legal science.

Keywords: economy, interaction, central bank, financial stabilization.

Правовой статус центрального банка (далее — ЦБ), его положение в структуре органов, регулирующих рыночную экономику, во многом определяют направление и ход экономического развития страны.

В условиях реформирования экономики, которое осуществляется в Азербайджане и других странах СНГ на современном этапе, исследование проблемы, связанной с развитием института ЦБ и его правового статуса, приобретает особое значение. Это, прежде всего, обусловлено многогранностью функций ЦБ, поскольку его организация и деятельность так или иначе связаны с развитием банковской системы, экономики и общества в целом. Будучи производителем наличных денег и организатором денежного обращения, ЦБ осуществляет настолько разностороннюю деятельность, насколько многогранно само денежное обращение, охватывающее все сколько-нибудь важные стороны нашей жизни.

Определение статуса Центрального Банка Азербайджанской Республики (далее — ЦБАР) является одним из основополагающих при раскрытии проблемы государственного регулирования банковской деятельности. Статус ЦБ — это наиболее общее понятие, которое определяет место ЦБ в системе органов государственного управления.

По нашему мнению, статус ЦБ определяется более конкретной категорией — независимостью ЦБ. Независимость ЦБ в свою очередь раскрывается через понятия «статусная независимость» и «независимость денежной политики», то есть это определенная степень автономности ЦБ как экономического института и степень его влияния на экономическую конъюнктуру. Нередко независимость ЦБ понимается более конкретно, как независимость от исполнительной власти, хотя, по нашему мнению, это только один из аспектов проблемы. В литературе определения ЦБ приводятся с использованием следующих понятий: «автономный», «независимость денежной политики», «независимость внутри общественного мнения» и, наконец, «государство в государстве». Так, независимость денежной политики ЦБ включает в себя: 1) доверие общественности к денежной политике (credibility); 2) эффективность достижения целей ЦБ; 3) установление денежной стабильности[1].

Безусловно, независимость ЦБ сама по себе не может служить гарантом доверия к денежной политике, но может воздействовать на осуществление экономической политики и решение политических вопросов, выступать как сдерживающий, стабилизирующий или стимулирующий фактор. Результатом проведения независимой денежной политики является завоевание доверия общественности решениям ЦБ, поскольку независимость его денежной политики имитирует возможность политического давления на его решения.

Для того чтобы определить, насколько независим тот или иной ЦБ в своей деятельности, необходимо установить критерии оценки независимости. В зарубежной литературе существует несколько версий определения независимости ЦБ. В основном различаются политическая (статусная) и экономическая (денежно-политическая) независимость ЦБ[2]. Стержень независимости ЦБ определяется наличием у него большей или меньшей самостоятельности по отношению к органам государственного управления при выборе и проведении необходимой денежной политики. Под экономической независимостью подразумевается возможность ЦБ использовать имеющийся инструментарий по своему усмотрению.

Классификация ЦБ экономически развитых стран по степени их независимости в решении вопросов денежной политики производится в зарубежной литературе по различным критериям. В целом можно выделить исследования независимости ЦБ по преобладанию либо субъективных, либо объективных факторов оценки. В качестве субъективных факторов были выбраны, например, формальные взаимоотношения между ЦБ страны и правительством, а также возможности и масштаб неформальных контактов руководителей ЦБ и правительственных кругов.

Среди объективных факторов оценки степени независимости ЦБ промышленно развитых стран можно выделить:

— участие государства в политике ЦБ и распределении прибыли;

— процедуру назначения руководства ЦБ и продолжительность периода его функционирования, а также наличие и формы контроля со стороны государства за деятельностью ЦБ;

— степень конкретизации на законодательном уровне задач ЦБ;

— наличие определенных законодательством государственных органов, уполномоченных отклонять решения руководства ЦБ, или наличие законодательно установленного обязательства со стороны ЦБ координировать проводимые мероприятия в рамках денежно-кредитной политики с общеэкономическим государственным регулированием;

— наличие и форма правил, регулирующих возможность прямого и косвенного финансирования государственных расходов ЦБ страны.

Фактор государственного участия в капитале ЦБ и распределении его прибыли показывает, насколько ЦБ независим в экономике. Данная независимость играет, однако, лишь второстепенную роль, так как даже если уставной капитал ЦБ напрямую не принадлежит государству, то существуют либо определенные законодательные оговорки, либо государство действует косвенными методами. Так, например, по Закону о Центральном банке Австрии, который создан и функционирует как акционерное общество (50% капитала ЦБ принадлежит Федерации, 50% — австрийским юридическим и физическим лицам), собственниками паев ЦБ могут стать только те австрийские юридические и физические лица, которые получили согласие Министерства финансов. Пай переходит по наследству или может быть продан с согласия Министерства финансов.

Таким образом, государство осуществляет косвенный контроль. Неполное государственное участие в капитале ЦБ считается больше вопросом престижа и традиций как для самого ЦБ, так и для собственников паев. В качестве примера, подтверждающего вышесказанное, можно привести Федеральную резервную систему (ФРС) США и Немецкий федеральный банк. Оба центральных банка общепризнанно являются наиболее независимыми. При этом 100% капитала Немецкого федерального банка (Бундесбанка) принадлежит Федерации, а капитал ФРС принадлежит его членам — банкам. Капитал более зависимого от органов государственного управления ЦБ Италии находится в собственности банков и страховых компаний.

Как показывает анализ, состав собственников капитала ЦБ не оказывает существенного влияния на независимость его кредитно-денежной политики. ФРС США, как и центральные банки Великобритании, Франции, Нидерландов, Дании, Российской Федерации, Республики Беларусь, относится к группе центральных банков, капитал которых находится в стопроцентной государственной собственности. Это закреплено в ст. 19 Конституции Азербайджанской Республики, в которой говорится, что «Центральный Банк Азербайджана находится в исключительной собственности государства».

Следующим фактором является процедура назначения и выборов руководства ЦБ. Данный фактор входит в сферу оценки его политической независимости от органов государственного управления, поскольку кадровый состав совета управляющих ЦБ нередко является официальным каналом оказания давления на его решения. Анализ структуры штатов ЦБ показал, что она часто предопределяет основы взаимоотношений между ЦБ и правительством. Структура штатов ЦБ, как правило, имеет два или три уровня. В США и Германии существует двухуровневая структура: один орган исполнительный, другой — наблюдательный. В США, например, это соответственно Совет управляющих и Консультационный совет.

В трехуровневой системе роль третьего органа заключается в доставке информации и уведомлении министра финансов о направлении политики ЦБ. На первый взгляд, различия по странам состоят только в том, кто предлагает кандидатуру на руководящие посты ЦБ. В большинстве развитых стран (в ФРГ, Великобритании, США, Дании, Швейцарии, Австрии, России) руководство банка выбирается или назначается из кандидатур, предложенных правительством. В двух наименее независимых ЦБ глава государства делает свои назначения либо на основе рекомендаций (Великобритания), либо на основе консультаций (Франция) с премьер-министром или кабинетом министров, без официальной ссылки на другие государственные органы. В Японии Кабинет министров назначает управляющего и вицеуправляющего на пятилетний срок, членов совета — на четырехлетний срок, непременно с одобрения палат парламента[3].

В других странах важную роль в процедуре назначения руководящего состава играет Совет ЦБ. В Новой Зеландии правительство назначает директоров на пятилетний срок, управляющего — на аналогичный срок по рекомендации совета. Заместитель управляющего назначается последним по предложению главы ЦБ на аналогичный срок. В Германии президент Бундесбанка и другие члены директората (исполнительного органа), председатели земельных банков почти неизменно назначаются президентом страны по предложению федерального правительства максимально на восемь лет. Главы одиннадцати земельных банков, которые вместе с директоратом составляют наблюдательный орган, назначаются федеральным президентом по представлению федерального правительства, основанному на рекомендации местных правительств. Управление ЦБ Великобритании осуществляет совет директоров, состоящий из управляющего, заместителя управляющего и 24 директоров, причем все они назначаются правительством[4].

В соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» органом управления Банка России является Совет директоров Банка России, в который входят председатель и 12 членов. Члены совета директоров назначаются Государственной Думой на должность сроком на четыре года по представлению председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ.

В соответствии со статьями 43, 45—49 Устава Национального банка Республики Беларусь высшим органом управления Национального банка является правление Национального банка — коллегиальный орган, определяющий основные направления деятельности Национального банка и осуществляющий его руководство и управление. Члены правления Национального банка назначаются Президентом Республики Беларусь с согласия Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь сроком на пять лет в порядке, установленном законодательными актами Республики Беларусь[5].

В соответствии с Законом Азербайджанской Республики от 10 декабря 2004 года № 802-IIQ «О Центральном Банке Азербайджанской Республики»  правление ЦБАР состоит из семи членов. В состав правления ЦБАР входят председатель, четыре члена, работающих в ЦБАР на постоянной основе, и два сторонних члена. Члены ЦБАР назначаются на должности и освобождаются от должностей парламентом по представлению Президента Азербайджанской Республики сроком на 5 лет. ЦБАР отсчитывается о своей деятельности только перед Президентом Азербайджанской Республики. В соответствии с п. 10 ст. 109 Конституции Азербайджанской Республики председатель правления ЦБАР назначается Президентом Азербайджанской Республики из числа членов правления ЦБАР.

Одним из решающих факторов при анализе независимости ЦБ выступает законодательно установленное право государственных органов на вмешательство в его денежно-кредитную политику. От данного обстоятельства зависит прежде всего политическая независимость ЦБ. Наиболее низкой степенью независимости по данному признаку обладают центральные банки во Франции и Италии. В этих странах право определения основных направлений денежной политики законодательным путем предоставлено правительству. ЦБ выступает в роли консультанта и призван руководствоваться решениями правительства.

В следующую группу стран по критерию наличия и широты законодательно закрепленного права государства на вмешательство в денежно-кредитную политику входят Великобритания, Нидерланды, Швеция, Япония и др. В законодательстве данных стран четко установлена возможность государственных органов вмешиваться в политику ЦБ, инструктировать его, отменять его решения. Формально Банк Англии пользуется институциональной, оперативной и организационной автономией. Взаимоотношения между государством и ЦБ регулируются в параграфе 4 ст. 1 Закона о Банке Англии 1946 года, на основании которого была проведена национализация активов Банка Англии. Согласно этому закону Казначейство получило официальное право оказывать существенное влияние на деятельность ЦБ[6].

В ФРГ законодательно закреплена независимость ЦБ от правительства страны. В отличие от ФРС США, Немецкий федеральный банк не является подотчетным парламенту, он осуществляет полномочия, установленные Законом о Немецком федеральном банке 1957 года. В указанном законе следующим образом определяются взаимоотношения Банка и федерального правительства: «Немецкий федеральный банк обязан в соответствии с его задачами поддерживать общую экономическую политику правительства. Он не подчиняется при исполнении своих обязанностей, которые устанавливает закон, Федеральному Правительству».

По мнению немецких юристов, «Немецкий федеральный банк <...> хотя и является непосредственно федеральным юридическим лицом публичного права, но от указаний федерального правительства не зависящим»[7]. В ст. 12 Акта о Бундесбанке 1967 года отмечалось, что Бундесбанк призван поддерживать экономическую политику Федерального правительства «без предвзятости»[7], то есть следовать этой генеральной линии, пока она не противоречит выполнению его основных обязанностей. При этом Немецкий федеральный банк имеет право интерпретировать главную политическую линию правительства, а правительство в свою очередь не имеет права давать ему инструкции.

В статье 6 Закона Азербайджанской Республики «О Центральном Банке Азербайджанской Республики» указывается, что ЦБАР независим при осуществлении функций и полномочий, установленных Конституцией и законами Азербайджанской Республики, и при этом ни один из органов государственной власти либо местного самоуправления, никакие физические и юридические лица не могут по какой-либо причине прямо или косвенно ограничить осуществление его полномочий, оказать противозаконное влияние или допустить вмешательство в его деятельность.

Вместе с тем ЦБАР подотчетен Президенту Азербайджанской Республики. Причем законодатель уточняет, что подотчетность ЦБАР Президенту Азербайджанской Республики заключается в назначении на должность и освобождении от должности членов, председателя правления ЦБАР и его заместителей, назначении аудитора для проверки деятельности ЦБАР и, в случае необходимости, проведении аудиторской проверки во внеочередном порядке; представлении председателем правления ЦБАР Президенту Азербайджанской Республики дважды в год отчета об исполнении основных полномочий и функций ЦБАР, а также финансового отчета по итогам года, подтвержденного аудиторским заключением, и отчета об отчетном операционном бюджете. В законе также указывается, что в ходе обсуждения проекта бюджета председатель правления ЦБАР информирует Милли Меджлис Азербайджанской Республики (парламент) об основных направлениях денежной политики на очередные три года.

Следующий критерий независимости ЦБ выражается в наличии законодательного ограничения кредитования правительства, которое влияет как на экономическую, так и на политическую независимость ЦБ. Такая система распространена в большинстве развитых стран мира. Исключение составляют США и Великобритания, где распределение государственных займов осуществляется на открытом рынке. По указанному признаку наиболее независимыми являются центральные банки ФРГ, Австрии и Нидерландов. Возможности непосредственного финансирования правительства федерации и органов управления земель со стороны, например, Национального банка Австрии, ограничены законодательно. Исключение составляет, как и в других странах этой группы, предоставление ЦБ краткосрочных кредитов под выпуск государственных ценных бумаг.

Вторую группу стран по степени независимости центральных банков в вопросах кредитования правительства представляют Япония и Франция, где объем кредитования правительства утверждается парламентом страны, что также закреплено законодательно. В Японии налоговый закон защищает ЦБ от прямых покупок долгосрочных, вновь выпущенных государственных ценных бумаг, но нет барьеров для покупки правительственного долга на вторичном рынке. В Новой Зеландии, США и Великобритании нет особых дополнительных ограничений.

Вообще эффективность официальных ограничений на кредитование правительства вызывает сомнения, поэтому существует множество путей, по которым можно обойти законодательство, особенно в странах с развитыми финансовыми рынками. Вопрос предоставления кредитов исполнительной власти Азербайджанской Республики со стороны ЦБАР регулируется законами Азербайджанской Республики «О бюджетной системе», «О государственном долге» и «О Центральном Банке Азербайджанской Республики». Как известно, статьи расходов и доходов, в том числе и кредиты, получаемые исполнительной властью, находят свое отражение в государственном бюджете Азербайджанской Республики. В соответствии с п. 5 ст. 95 Конституции Азербайджанской Республики Милли Меджлис Азербайджанской Республики на основании представления Президента Азербайджанской Республики утверждает государственный бюджет Азербайджанской Республики и осуществляет контроль за его исполнением.

В соответствии со ст. 24.2 Закона Азербайджанской Республики от 2 июля 2002 года № 358-IIQ «О бюджетной системе» финансирование дефицита бюджета осуществляется за счет государственного долга и других источников. Размеры государственного долга и кредитных ресурсов устанавливаются при утверждении бюджета. В свою очередь в ст. 1 Закона Азербайджанской Республики от 22 мая 2007 года № 334-IIQ «О государственном дол-

ге» раскрывается понятие государственного долга: это долг, подлежащий оплате по обязательствам из договоров, заключенных от имени Азербайджанской Республики. Закон классифицирует государственный долг на внутренний и внешний в зависимости от того, кто является заимодавцем — резидент или нерезидент. Государственный долг может быть выражен в форме кредитов, полученных Правительством Азербайджанской Республики, государственных займов в виде выпуска ценных бумаг от имени правительства республики, других долговых обязательств, гарантированных Правительством Азербайджанской Республики.

В статье 16 Закона «О Центральном Банке Азербайджанской Республики» отмечается, что ЦБАР не выдает кредиты государству для прямого финансирования бюджетного дефицита Республики. При возникновении краткосрочного недостатка средств в государственном бюджете ЦБАР на основании договора, заключенного с Министерством финансов, при условии обеспечения доходными государственными долговыми ценными бумагами вправе выдать государству кредит на срок максимумом 6 месяцев с условием погашения в текущем году. Общая сумма выданной и непогашенной части подобных кредитов не может превышать 3% среднего уровня доходов государственного бюджета за три последних года. Покупка ЦБАР долговых ценных бумаг, выпущенных республикой, считается выдачей кредитов государству. Подобные сделки могут заключаться только на вторичном рынке и на срок не более 6 месяцев. 

Следует отметить, что в научной литературе выделяется также обслуживающая функция ЦБ, которая заключается в организации платежно-расчетных отношений коммерческих банков, кредитных учреждений и правительства, в осуществлении функции финансового агента правительства[9].

На основании изложенного можно сделать следующий вывод: ЦБ промышленно развитых стран должен представлять собой независимый влиятельный институт, который, с одной стороны, осуществляет регулирование экономики при помощи предоставленного ему законом инструментария, а с другой стороны, стоит на страже интересов национальной банковской и денежной системы. В соответствии со ст. 2 Закона «О Центральном Банке Азербайджанской Республики» ЦБАР — это государственный орган (учреждение), активы которого находятся в государственной собственности. В отличие от законодательства о Национальном (Центральном) Банке Азербайджана 1992 и  1996 годов, в соответствии с данным законом ЦБАР не является юридическим лицом.

Таким образом, ЦБАР, с одной стороны, представляет собой орган государственной власти специальной компетенции, наделенный в связи с этим широким кругом властных полномочий по управлению денежно-кредитной системой страны. ЦБАР не является юридическим лицом и вправе от собственного имени участвовать в гражданском обороте, в том числе осуществлять определенные банковские операции и совершать иные сделки как с коммерческими банками, так и с государством. Следовательно, первой особенностью статуса ЦБАР является то, что он одновременно осуществляет и хозяйственную деятельность, и государственно-властные полномочия.

С другой стороны, ЦБАР как орган государственной власти специальной компетенции аккумулирует практически все функции государственно-властного характера в области регулирования банковской деятельности. В настоящее время в компетенции ЦБАР сосредоточено лицензирование коммерческих банков и других кредитных учреждений, контроль и надзор за их деятельностью, расчетно-кассовое обслуживание, резервные функции, а также подзаконное нормотворчество. И, наконец, третьей особенностью статуса ЦБАР является то, что он подотчетен Президенту Азербайджанской Республики.

Библиография

1 См.: The Independence of the FRS and of the Netherlands Bank / by U. Eirnda. SUERF Series, 41 A. Р. 12.

2 См.: Alesika A. Central Bank Independence and Macroeconomic Performance: Some Comparative Evidence. — Harvard, 1991. P. 3.

3 См.: Swinburn M., Branco M.C. Central Bank Independent: Issues and Experience // IHF Working Paper. 1991. June. P. 67.

4 См.: Полфреман Д., Форд Ф. Основы банковского дела. — М., 1996. С. 73.

5 Устав Национального банка Республики Беларусь (утвержден Указом Президента Республики Беларусь от 13.06.2001 № 320).

6 См.: Paprotzki M. Die Geldpolitishen E. Konzeptionen der Bank von England and Deutschen Budesbank: eine Analyse ueder der Monelarischen Parocligmas. — Fouhfurt am Moin, 1991. S. 65.

7 См.: Kohls R. Bankrecht. — Mьnchen, 1994. S. 11.

8 The Independence of the Deutsche Bundesbank and the Nederlandsche Bank with Regard to Monetary Policy / SUFRF Paparson money policy and financial system. № 2. Р. 22.

9 См.: Поляков В.П., Москвина Л.А. Структуры и функции центральных банков: зарубежный опыт: учеб. пособ.  — М., 1996. С. 36.