Проблема социального сиротства и специфика ее решения в исполнительном производстве

УДК 342.951:347.639 

Страницы в журнале: 59-63

Т.В. БОГДАНОВА,

аспирант кафедры гражданского процесса Саратовской государственной юридической академии, помощник прокурора Октябрьского района г. Тамбова e-mail: Tan4ys86@mail.ru

Статья посвящена защите прав несовершеннолетних. Рассматривается проблема социального сиротства в Российской Федерации, используется статистика сиротства в России. Исследуются мнения ведущих процессуалистов гражданского права. Предлагается ряд изменений в законодательство Российской Федерации.

Ключевые слова: защита прав несовершеннолетних, сиротство, попечение, исполнительное производство, судебный пристав-исполнитель, дети, родители.

The problem of child abandonment and specificity of the solution in enforcement proceedings

Bogdanova T.

The article is devoted to the study of a question of protection of the rights of minors. The problem of a social orphanhood in the Russian Federation is considered, the statistics of an orphanhood in Russia is used. Opinions of various leaders protsessualists civil law are investigated. In article a number of offers on modification of the current legislation of the Russian Federation is offered.

Keywords: protection of the rights of minors, orphanhood, care, executive process, bailiff, children, parents.

Сложность исполнения решений судов в отношении детей-сирот состоит прежде всего в том, что на процессуальные действия судебного пристава-исполнителя влияет целый комплекс проблем, носящих не только национально-государственный, территориальный, семейный, но и международный характер. Глобальность проблемы обусловлена масштабами сиротства. В стране насчитывается 800 тыс. детей-сирот и детей, лишенных родительского попечения.  За последние 20 лет число вновь выявленных сирот и детей, чьи родители лишены родительских прав, ежегодно увеличивалось и составило около 2 млн[1]. Нарастание катастрофы с защитой прав этой категории несовершеннолетних особенно очевидно, если сравнить масштабы современного сиротства с показателями времен Великой Отечественной войны. Тогда в стране насчитывалось 678 тыс. детей, лишившихся родительского попечения[2]. Г.В. Арутюнян в своем исследовании вскрыл тенденцию разрастания социального сиротства, согласно которой в 2002 году в России состояло на учете 776,4 тыс. детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а в 2003 году — уже 867,8 тыс.[3]

Проблема защиты прав детей данной категории перестала быть делом внутригосударственной важности. Подписав в 1990 году Конвенцию о правах ребенка, Россия  взяла на себя обязательства, согласно которым ребенок имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством[4].

Современное российское законодательство с учетом международных стандартов и российской специфики существенно приблизилось к более полной защите прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, и детей-сирот.

Если в 90-е годы ХХ века были приняты законы, устанавливающие правовые гарантии прав ребенка и меры по профилактике безнадзорности[5], то в 2000-е годы законодательство становится более комплексным и способствует формированию системы защиты прав несовершеннолетних[6]. Впервые в российской практике обозначен приоритет международных стандартов в защите прав детей. В частности, в ст. 3  Закона № 159-ФЗ признается, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, «чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора».

Среди множества гарантий защиты прав несовершеннолетних особую значимость применительно к теме нашего исследования имеет ст. 10 Закона № 159-ФЗ, касающаяся судебной защиты прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Статьей 11 того же закона предусмотрена также ответственность за неисполнение Закона № 159-ФЗ должностными лицами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (п. 1). Неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностными лицами федеральных органов государственной власти своих обязанностей влечет за собой дисциплинарную, административную, уголовную или гражданско-правовую ответственность (п. 3).

Закон № 159-ФЗ определил, что дети-сироты — это лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель. Кроме того, уточнено понятие «дети, оставшиеся без попечения родителей». Это лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного или обоих родителей в связи с отсутствием родителей или лишением их родительских прав, а также ограничением их в родительских правах. К той же категории относятся дети безвестно отсутствующих, недееспособных, находящихся в лечебных или исправительных учреждениях родителей и родителей, отказавшихся от воспитания детей (ст. 1).

Государство установило различные формы устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Это учреждения образовательного типа, опека и попечительство, приемная семья, полное государственное обеспечение. Судебным приставам-исполнителям необходимо иметь в виду, что опека осуществляется над детьми, не достигшими возраста 14 лет, а попечительство устанавливается над детьми в возрасте от 14 до 18 лет (ст. 1 Закона № 159-ФЗ).

На основании новой редакции ст. 145 СК РФ (п. 6) установлена такая форма защиты прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, как патронат[7]. Она регулируется законами субъектов Российской Федерации в соответствии с п. 1 ст. 123 СК РФ и является своеобразной разновидностью опеки и попечительства. Патронатная семья не наделена функциями законного представителя в той мере, которая закреплена за органами опеки и попечительства. По законам субъектов Российской Федерации патронатные воспитатели не могут иметь полномочий по защите имущественных прав несовершеннолетних, они ограничены и в защите интересов ребенка при рассмотрении судом дел о лишении родителей родительских прав.

Современное законодательство предоставило органам опеки и попечительства наиболее широкие полномочия. Они выявляют детей, нуждающихся в государственной и общественной поддержке, ведут учет таких детей, определяют форму их устройства и осуществляют последующий контроль за условиями их содержания, воспитания и образования.

Законом предусмотрены права детей, оставшихся без попечения родителей, и детей-сирот, находящихся в организациях. К ним относятся:

— право на содержание, воспитание, образование, всестороннее развитие, уважение достоинства и защиту законных интересов;

— право на алименты, пенсии, пособия и иные социальные выплаты;

— право собственности на жилое помещение или право пользования жилым помещением, право на получение жилого помещения, если оно отсутствует, в соответствии с жилищным законодательством[8].

Защита отмеченных прав в исполнительном производстве имеет свои сложности. Они обусловлены тем, что, хотя формально несовершеннолетний с 14 лет может защищать свои права в суде, его правовые возможности существенно ограничены общим развитием, уровнем правовой культуры и органами опеки и попечительства, которые далеко не всегда инициативны в защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Так, житель г. Котовска Д. Камбаров, оставшийся без попечения родителей, не был взят органами опеки под должный контроль и оказался на скамье подсудимых. В нарушение СК РФ органы опеки и попечительства не поставили вопрос о лишении матери родительских прав[9].

Многие проблемы защиты прав несовершеннолетних, возникающие в исполнительном производстве, — следствие несовершенства законодательства об опеке и попечительстве. В целом Закон № 48-ФЗ и связанные с ним другие федеральные законы создают базу для защиты прав несовершеннолетних. Они дают возможность строить защиту интересов детей и подростков на основе унификации гражданского, семейного и других отраслей законодательства. Более четко определены полномочия органов опеки и попечительства, порядок установления и прекращения попечительства. Важную роль играет также урегулирование судьбоносных вопросов имущественного характера, введены меры ответственности опекунов за нарушение прав и законных интересов опекаемых.

При всех положительных моментах нового законодательства в отношении детей-сирот  и детей, оставшихся без попечения родителей, оно явно опережает время в защите прав несовершеннолетних. Согласно новой модели решения проблем социального сиротства государству отводится роль координатора при оказании помощи несовершеннолетним. Понятие «социальное обеспечение» заменено на «социальную работу». Безусловно, с позиций становления гражданского общества такая постановка вопроса кажется правомерной. Однако следует учитывать тот факт, что далеко не все воспитанники детских учреждений, став совершеннолетними, в состоянии индивидуально защищать свои права: детям и подросткам не позволяет делать это уровень их правовой грамотности. Только наиболее подготовленные из них, и то не без помощи различных организаций, могут достичь успеха.

Не способствует защите прав несовершеннолетних и бесконечная реорганизация подчиненности органов опеки и попечительства.  Согласно  СК РФ органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. На практике большинство субъектов Российской Федерации своими законами передали функции опеки и попечительства органам местного самоуправления. 18 июля 2009 г.  были внесены изменения в ст. 6 Закона № 48-ФЗ[10], в соответствии с которыми органы местного самоуправления наделялись полномочиями по опеке и попечительству, что отнюдь не улучшило, а, наоборот, осложнило положение с социальным сиротством. Кроме того, бюджетная нагрузка по осуществлению опеки и попечительства почти полностью осталась за субъектами Российской Федерации[11].

Неурегулированность соподчинения органов опеки и попечительства приводит к ослаблению их работы с несовершеннолетними, а подчас и  к коррупции, нарушению прав детей и подростков, произвольному трактованию законов. Практически в каждом регионе имеется масса случаев незаконного отобрания детей органами опеки и попечительства: в Тамбове они пытались отобрать ребенка на основании того, что в первые два месяца, пока мать кормила его грудью, он не набрал положенного веса; в Санкт-Петербурге шестилетнюю девочку забрали в детский дом по фальшивому свидетельству; в Нижнем Новгороде у родителей из-за их бедности и долгов по квартплате отобрали троих детей. Судебные приставы, присутствовавшие при этом, констатировали: «Хоть у вас и чисто, и люди вы вроде бы нормальные, непьющие, но вы очень бедны, и мы забираем ваших детей в детский дом»[12]. Такая позиция судебных приставов-исполнителей  свидетельствует либо о незнании законов, либо об излишнем доверии к органам опеки и попечительства.

 Практика показывает, что приставы-исполнители при отобрании детей у родителей пассивны, выступают в роли наблюдателей. На самом деле их работа гораздо значимее, чем у органов опеки и попечительства, поскольку именно они исполняют судебные решения. Их задача — защищать интересы детей. Поэтому особое внимание приставов-исполнителей должно уделяться подготовке к исполнению судебного акта. Они не должны ограничиваться данными, полученными от органов опеки и попечительства. Важно уточнить, каково состояние детей, кто из родителей лишен родительских прав, в чью пользу будет осуществляться отобрание. Если предполагается помещение ребенка в детский дом, дом ребенка, больницу, приют, необходимо учитывать готовность этих учреждений принять ребенка в определенный срок. Пристав-исполнитель должен быть готов к разным ситуациям, порой к сопротивлению, поэтому ему необходимо изучить обстановку, в которой будет происходить отобрание ребенка, продумать ход данной процедуры. При совершении самого акта отобрания необходимо учитывать психологическое состояние ребенка. Чтобы смягчить атмосферу изъятия, имеет смысл убедить мать, отца в целесообразности временного помещения ребенка в лечебное учреждение, санаторий. Может случиться, что подлежащие отобранию дети уже находятся не в родительском доме, а у родственников, в больнице, детском учреждении[13]. В таком случае можно считать, что отобрание состоялось. Судебный пристав-исполнитель должен составить акт об исполнении с указанием места пребывания несовершеннолетнего.

Защита интересов ребенка может осложниться и тем, что родительских прав лишается только один родитель. В данной ситуации пристав-исполнитель должен предложить добросовестному родителю принять меры для изоляции ребенка от лица, лишенного родительских прав.

Невнимание как органов опеки и попечительства, так и службы приставов к защите прав несовершеннолетних еще более усугубляет проблему социального сиротства, поскольку имеют место факты изъятия детей из семей благополучных, но необеспеченных родителей. Нужна государственная политика сохранения и поддержки семьи. Защита права — это прежде всего реакция государства в лице специальных органов на нужды детей[14]. В этой связи представляется необходимой унификация государственных органов, занимающихся социальной защитой детей-сирот, выстраивание вертикали, способствующей решению проблем социального сиротства.

Поскольку социальные сироты — это дети, оставшиеся без родительского попечения не из-за смерти родителей, а по социальным причинам, среди которых такие нарушения прав ребенка, как насилие, пренебрежение нуждами ребенка, уклонение от исполнения родительских обязанностей, именно государство должно обеспечить прежде всего профилактику асоциальных явлений в семье. Поэтому хотелось бы поддержать мнение И.Р. Салиева[15]

о необходимости создания федерального государственного комитета по делам семьи и демографическому развитию. Добавим, что аналогичные отделы должны создаваться в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В муниципалитетах также необходима должность специалиста по делам семьи и демографическому развитию.

Российский и зарубежный опыт показывает, что наиболее благоприятной средой жизнедеятельности ребенка является семья, а потому органы государственной власти, включая и приставов-исполнителей, должны принять все необходимые меры для сохранения семьи. Судебного пристава-исполнителя следует наделить правом приостановления исполнения решения суда, если оно касается добропорядочных, но необеспеченных родителей. В таких случаях государство должно оказывать помощь семье на тех же условиях, при которых содержатся дети в детских учреждениях. В интернате или детском доме один ребенок обходится казне от 80 до 150 тыс. руб. в год[16]. Если такие средства предоставлять малоимущим семьям, осуществляя контроль за их расходованием, проблема социального сиротства стала бы более близка к  разрешению.

О значимости именно семейного воспитания свидетельствует целый ряд исследований. Так, И.А. Банников утверждает, что «эмпирический опыт многих поколений и непрекращающиеся научные изыскания позволяют сделать вывод о том, что, исходя из целей развития человеческого общества, воспитание в семье является одной из наиболее оптимальных форм заботы общества о детях-сиротах»[17].

Таким образом, можно сделать вывод: служба судебных приставов — необходимое  и важное звено в решении проблем социального сиротства, однако ее возможности используются не в полной мере. Виной тому не только пассивность судебных приставов-исполнителей, но и объективные причины, связанные с ослаблением государственных функций по охране прав несовершеннолетних, отсутствием вертикали властного влияния на профилактику и преодоление социального сиротства.

Библиография

1 См.: Лиханов А. Что обещает детство? // Наш современник. 2009. № 1. С. 136.

2 См.: Беляков В.В. О некоторых истоках и причинах современного сиротства // Актуальные проблемы современного детства. — М., 1942. С. 39.

3 Арутюнян Г.В. Правовое регулирование форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей. — М., 2009. С. 4.

4 См.: Международные акты о правах человека: сб. док. — М., 2000. С. 312.

5 Федеральный закон от 21.12.1996  № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // Российская газета. 1996. 27 дек. № 248 (далее по тексту — Закон № 159-ФЗ); Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» // СЗ  РФ. 1998. № 31. Ст. 3802; Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

6 Федеральный закон от 16.04.2001 № 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» // Российская газета. 2001. 20 апр. № 78; Федеральный закон от 06.10.2003  № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Парламентская газета. 2003. № 186; Постановление Правительства РФ от 21.03.2007 № 172 «О федеральной целевой программе “Дети России” на 2007—2010 годы». URL: http:// www.garant.ru/prime/2007.03.30/90869 (дата обращения: 15.11.2011); Федеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» // Российская газета. 2008. 30 апр. № 94 (далее по тексту — Закон № 48-ФЗ).

7  См.: Арутюнян Г.В. Правовое регулирование форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей. — М., 2009. С. 85.

8 Семейный кодекс Российской Федерации. Текст с изменениями и дополнениями на 15 февраля 2010 года. — М., 2010. С. 73—74.

9 Информационное письмо о результатах проверки исполнения органами системы профилактики законодательства, направленного на предупреждение безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних // Текущий архив прокуратуры Тамбовской области. 2009 год.

10 Федеральный закон от 18.07.2009 № 178-ФЗ «О внесении изменения в ст. 6 Федерального закона “Об опеке и попечительстве”» // СЗ РФ. 2009.  № 29. Ст. 3615.

11 См.: Салиев И.Р. Проблемы правового регулирования опеки и попечительства в современных условиях // Актуальные проблемы правоведения. 2010. № 1. С. 66.

12 Версия. 2011. № 9.

13 См.: Нечаева А.М. Отобрание детей у родителей // Российская юстиция. 2010. № 7. С. 25.

14 См.: Ильина О.Ю. Интересы ребенка в семейном праве Российской Федерации. — М., 2006. С. 68.

15 Салиев И.Р. Указ. соч.  С. 66.

16 См.: Лиханов А. Что обещает детство? // Наш современник. 2009. № 1. С. 137.

17 Банников И.А. Договор о передаче ребенка на воспитание в приемную семью в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. — М., 2007. С. 13.