Проблема стабильности конституционного строя Российской Федерации

УДК 342.4

Страницы в журнале: 33-44

Ю.Г. Федотова,

кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного права  Курганского государственного университета Россия, Курган  julia.fedotowa@yandex.ru

Рассматриваются проблема стабильности конституционного строя РФ и гарантии ее обеспечения. Исследуется обеспечение стабильности конституционного строя и его основ в широком и узком смыслах этого понятия, анализируются практика Конституционного Суда РФ и механизм обеспечения национальной безопасности.

Ключевые слова: конституция, конституционный строй, стабильность, юридическая гарантия, фактическая гарантия, Конституционный Суд РФ, безопасность.

Дать оценку реализации начал конституционного строя — значит, выявить уровень его стабильности. Прежде всего, нужно обратиться к тому, как закреплены основы конституционного строя в Конституции Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ), что является, на наш взгляд, первичной гарантией его стабильности.

В гл. 1 Конституции РФ, посвященной основам конституционного строя, в ст. 15 обозначено, что конституция «имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации». В соответствии с этим принципом законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ, а значит и основам конституционного строя, в ней закрепленного. Часть 2 ст. 15 Конституции РФ закрепляет, что «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».

Акцентируем внимание на формулировке ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, из которой видно, что происходит разграничение Конституции РФ и законов, к коим конституция не относится, поскольку видом закона не является. Такое отделение конституции от законов, на наш взгляд, является целесообразным и обоснованным. Данное разграничение определяет верховенство конституции не только по отношению к законам как нормативным правовым актам и нижестоящим правовым актам, но и по отношению к общепризнанным нормам и принципам международного права. Действительно, положения международных правовых актов (нормативность которых является дискуссионной в науке международного права) не могут быть выше по юридической силе, чем конституционные положения. Верховенство конституции вытекает из народного и государственного суверенитетов, обеспечивающих ее легитимацию. В свою очередь положения международных правовых актов имеют производный характер, поскольку принимаются в качестве результата ограничения конкретными субъектами международных отношений — государствами, — действующими в соответствии с конституционными нормами, своего государственного суверенитета.

Положение ч. 2 ст. 15 Конституции РФ является основой принципа общеобязательности норм Конституции РФ и верховенства Конституции РФ и закона над обществом и государством. Ярким примером реализации этих норм Конституции РФ является постановление Президиума Московского городского суда о том, что целый массив постановлений Правительства города Москвы о приостановлении прописки (регистрации) в дома, относящиеся к жилому фонду, подлежащему реконструкции (программа ликвидации пятиэтажек), противоречит Конституции РФ, провозглашающей право человека на свободу передвижения и выбора места жительства (ст. 27). К тому же ч. 3 ст. 55 Конституции РФ устанавливает порядок ограничения конституционных прав граждан: эти ограничения могут быть установлены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства [15, с. 14—15].

Значение норм, закрепляющих основы конституционного строя РФ, подчеркивается в ст. 16 Конституции РФ, устанавливающей, что «никакие другие нормы <…> Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации». Получается, что Конституция РФ как учредительный акт содержит в себе собственную «конституцию», ядро, нормы, не только являющиеся ее составной частью, но и определяющие принципы для других положений Конституции РФ. Потому они и носят название основ конституционного строя. Отметим, что место в российской правовой системе, которое отводит Конституция РФ для международных договоров, не является главенствующим над основами конституционного строя: международные договоры являются лишь «составной частью ее правовой системы».

Порядок внесения и принятия предложений о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ устанавливается в соответствии со ст. 135 Конституции РФ, предусматривающей, что Федеральное Собрание не может пересмотреть гл. 1 «Основы конституционного строя». Нормы, определяющие основы конституционного строя РФ, не могут быть изменены без принятия новой конституции, устанавливающей иной конституционный строй, базирующийся на иных принципах. Тот факт, что ст. 16 Конституции РФ, указывающая на это, включена в гл. 1 Конституции РФ, показывает, что одной из основ конституционного строя является его «самозащита», невозможность изменить его частично.

Если юридическими гарантиями стабильности конституционного строя являются его действие на всей территории, закрепление его основ в Конституции РФ — акте высшей юридической силы, обладающем прямым действием, а также принятие и возможность изменения в порядке, установленном самой Конституцией РФ, то фактическими гарантиями выступают различные меры, принимаемые государством для реализации закрепленных основ, то, что является неотъемлемым элементом для претворения основ конституционного строя в жизнь. Это необходимо для достижения совпадения юридической и фактической конституций, т.е. чтобы в полной мере использовать заключенный в самой Конституции РФ потенциал.

Такой гарантией стабильности конституционного строя является, прежде всего, установление Уголовным кодексом Российской Федерации 1996 года в соответствии с ч. 4 ст. 3 Конституции РФ нормы, предусматривающей ответственность за преступления против основ конституционного строя и безопасности государства [14, с. 42—43]. При этом уголовная ответственность не является единственной мерой государственного принуждения, применяемой в целях охраны конституционного строя РФ. Весьма актуальной является проблема конституционной ответственности, возникающей за «невыполнение высшими должностными лицами своих обязанностей по защите конституционного строя» [6]. Причем особую значимость приобретает вопрос об ответственности за неисполнение решений Конституционного Суда РФ. При этом нельзя утверждать, что Конституция РФ безразлична к названному вопросу: в ней предусмотрены институты отрешения Президента РФ от должности (ст. 93) и ответственности Государственной Думы (ст. 109). Однако ими не исчерпывается необходимый и возможный объем конституционной ответственности должностных лиц и органов государственной власти РФ и ее субъектов. Нормативно эта проблема может быть решена без внесения поправок в Конституцию РФ — через принятие соответствующих федеральных конституционных и федеральных законов [19, с. 120—121].

Важной гарантией конституционного строя РФ является судебный конституционный контроль. Согласно ст. 18 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», Конституционный Суд РФ «является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства». Такое положение Конституционного Суда РФ отнюдь не случайно. Статья 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» предусматривает широкий перечень его полномочий, среди них особенно важными для осуществления конституционного контроля являются разрешение дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов и т.д., а также право давать толкование Конституции РФ. Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что решающую роль в толковании и охране Конституции РФ и конституционного строя РФ играет деятельность Конституционного Суда РФ.

В Рекомендациях Всероссийского совещания по проблемам исполнения федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации [17] отмечалось, что во многом «слабость» механизма исполнения решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации обусловлена незавершенностью законодательной регламентации этой стадии конституционного судопроизводства; отсутствием федерального закона об ответственности за неисполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда РФ, недооценкой палатами Федерального Собрания, органами государственной власти субъектов Российской Федерации социальной значимости решений конституционного правосудия в обеспечении правовой стабильности и упрочении конституционного строя. Отрицательно сказываются и неиспользование потенциала юридических ведомств, в частности Министерства юстиции РФ, а также ограничение деятельности конституционных (уставных) судов лишь территорией 12 субъектов Российской Федерации.

В целях укрепления гарантий стабильности основ конституционного строя Федеральным конституционным законом от 05.04.2013 № 1-ФКЗ «О внесении изменения в статью 80 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”» были внесены дополнения, в соответствии с которыми Правительство РФ не позднее шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ, если иной срок не установлен постановлением Конституционного Суда РФ в соответствии с п. 12 ч. 1 ст. 75 данного Федерального конституционного закона, вносит в Государственную Думу

проект нового федерального конституционного закона, проект нового федерального закона или ряд взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений в закон, признанный Конституционным Судом РФ неконституционным в отдельной его части. Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения вправе осуществлять подготовку проекта нового федерального конституционного закона, проекта нового федерального закона или ряда взаимосвязанных проектов законов либо законопроекта о внесении изменений в закон, признанный Конституционным Судом РФ неконституционным в отдельной его части, и вносить их в Государственную Думу. Правительство РФ в случае подготовки положительного заключения или положительного официального отзыва на законопроект, внесенный одним из субъектов права законодательной инициативы, указанных в настоящем абзаце, вправе отложить внесение законопроекта, инициатором которого является Правительство РФ.

Интересно проследить, как сам Конституционный Суд РФ оценивает уровень стабильности конституционного строя РФ. Отметим, что проблема стабильности конституционного строя Конституционным Судом РФ не оставлена без внимания. Так, Заявление Конституционного Суда № З-3, принятое за полтора года до принятия Конституции РФ, несет в себе существенную информацию. Конституционный Суд РФ заявлял, что «конституционный строй нашего государства — под угрозой. Противостояние различных политических сил приближается к крайней черте. Усиливается правовой нигилизм, попираются основополагающие конституционные принципы, разрушаются гражданский мир и согласие. Огромный размах приобрела преступность, лишившая граждан чувства безопасности. Падает доверие людей к власти. Принимаемые законы, акты Президента и Правительства не выполняются либо не достигают желаемых результатов» [6]. В настоящее время заметно, что данные проблемы решаются или решены. Как уже было сказано, противостояние различных политических сил (со своими особенностями) сведено к минимуму, одна из главных целей государства — это построение гражданского общества, а значит, преодоление нигилизма, недоверия общества, повышение уровня правовой и политической культуры личности. Современные тенденции развития федерализма в России решают «проблему целостности России».

В Заявлении Конституционного Суда № З-3 также указано, что «государственные органы, на которые Конституцией возложена обязанность защищать конституционный строй, права и свободы граждан, проявляют недопустимую пассивность, не используют предоставленные им Конституцией и законами полномочия» [6]. На сегодняшний день деятельность органов государственной власти по охране и защите конституционного строя является одной из гарантий стабильности конституционного строя РФ. В качестве примера можно указать, что Президент РФ (гарант Конституции РФ) принимает решение о приеме в гражданство РФ, причем отклоняются заявления о приеме в гражданство РФ и о восстановлении в гражданстве РФ, поданные лицами, которые выступают за насильственное изменение основ конституционного строя РФ или иными действиями создают угрозу безопасности РФ.

В 1995 году в Постановлении от 31.07.1995 № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 2137 “О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики”, Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 2166

“О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта”, Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 1360 “Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа”, Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 1833 “Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации”» Конституционный Суд РФ указал, что из Конституции РФ можно вывести некоторые основные критерии правомерности действий федеральных органов государственной власти: а) сохранение и стабильность основ конституционного строя Российской Федерации; б) уважение основ правового статуса личности и незыблемость неотъемлемых прав человека и гражданина; в) стабильность Федеративного договора, как он интегрирован в Конституцию РФ; г) уважение и соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права и обязательств по международным договорам с участием Российской Федерации.

СТАТЬЯ БОЛЬШАЯ, ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ