Проблема участия прокурора в конституционном судопроизводстве

О.В. ДАМАСКИН,

доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России.

Основными приоритетами в деятельности органов прокуратуры являются укрепление российской государственности, оптимизация федеративных отношений, обеспечение единства правового пространства и конституционной законности в нашей стране, защита прав и свобод человека и гражданина.

Президент РФ В.В. Путин на расширенной коллегии Генеральной прокуратуры РФ 30 января 2004 г. отметил, что надзорная деятельность прокуратуры должна быть направлена на пресечение беззакония и носить в большей степени упреждающий характер. Генеральный прокурор РФ В.В. Устинов в своем докладе подчеркнул, что прокурорский надзор востребован всей логикой и масштабами тех изменений, которые происходят сейчас в России. Прокуратура больше других структур подготовлена к тому, чтобы надзирать за исполнением законов. Но делать это надо грамотно, с учетом социальной, правовой и экономической ситуации.

В настоящее время приоритетными участками надзора остаются конституционная законность, бюджет, собственность, социальная сфера, где нарушениями закона государству причиняются ощутимые убытки, гражданам — унижения, а власти — утрата авторитета и доверия.

Согласно ст. 118 Конституции РФ правосудие в Российской Федерации осуществляет судебная власть посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В действующем процессуальном законодательстве рамки участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе ограничены наличием публичного интереса, связанного с необходимостью охраны наиболее важных для государства и общества правоотношений.

Согласно ст. 125 Конституции РФ Конституционный суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной думы, Правительства РФ;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

В интересах обеспечения конституционной законности и принципов федерализма, Конституционным судом РФ в 2003 году было вынесено более 50 определений и постановлений по разрешению дел о конституционности федеральных законов, законов субъектов Федерации и иных нормативных правовых актов; по спорам о компетенции; по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и т. д.

Согласно ст. 85 Федерального конституционного закона от 21.07.94 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации» (в ред. от 15.12.2001 г.; далее — Закон о КС РФ) запрос в Конституционный суд РФ о проверке конституционности нормативного акта органа государственной власти или договора между органами государственной власти либо отдельных их положений допустим, если заявитель считает их не подлежащими действию из-за неконституционности либо подлежащими действию вопреки официально принятому решению федеральных органов государственной власти, высших государственных органов субъектов Российской Федерации или их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции РФ.

Конституционный суд РФ своим Постановлением от 18.07.2003 г. № 13-П признал не соответствующими Конституции РФ положения статей 115, 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251, 253 ГПК РФ в той мере, в какой данные нормы допускают разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Федерации. С момента провозглашения указанного Постановления заявления прокуроров об оспаривании конституций и уставов субъектов Федерации рассмотрению и разрешению судами общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства не подлежат и производство по делам данной категории прекращается согласно ст. 220 ГПК РФ.

Вместе с тем Конституционный суд РФ, исходя из конституционно-правового смысла нормы, содержащейся во взаимосвязанных п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона от 17.01.92 г. № 2202-1 «О Прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 30.06.2003 г., с изм. от 18.07.2003 г.; далее — Закон о прокуратуре), не исключил для Генерального прокурора РФ возможности обращаться в Конституционный суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов Федерации. Это предоставляет Генеральному прокурору РФ возможность обращаться в Конституционный суд РФ не только по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, но и по вопросу соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов Федерации.

В связи с этим указание Генерального прокурора РФ от 10.09.2003 г. № 36-17 «Об организации надзора за соответствием федеральному законодательству конституций и уставов субъектов Федерации в связи с принятием Постановления Конституционного суда РФ от 18 июля 2003 года» обязывает прокуроров представлять Генеральному прокурору РФ проекты запроса в Конституционный суд РФ о противоречащих Конституции РФ положений конституций и уставов субъектов Федерации.

Это обусловило поступление в Генеральную прокуратуру РФ ряда проектов обращений в Конституционный суд РФ, инициированных заместителями Генерального прокурора РФ, действующими в федеральных округах. Обращения связаны с назревшей необходимостью завершения работы по приведению в соответствие с Конституцией РФ ряда конституций и уставов субъектов Федерации.

Ранее, согласно Указаниям Генерального прокурора РФ от 28.04.2000 г. № 91-7 «О дополнительных мерах по усилению прокурорского надзора за законностью правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 07.09. 2001 г.

 № 120-8 «Об организации прокурорского надзора за соответствием федеральному законодательству конституций и уставов субъектов Российской Федерации», была проведена значительная работа по приведению законодательства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.

За период с 2000 по 2003 год прокурорами выявлено 9378 незаконных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации. Приведено в соответствие с федеральным законодательством 8530 незаконных правовых актов, из них по представлениям и протестам прокуроров — 5823, судами по заявлениям прокуроров — 2708.

Однако значительный массив незаконных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации сохраняется.

В 2003 году прокурорами выявлено 4199 (в 2002 г. — 4178) таких актов, на которые принесено 2760 протестов, внесено около 3 тыс. представлений, направлено в суд 2233 иска[1]. Следовательно, надзор за законностью правовых актов государственных органов субъектов Федерации необходим.

Следует отметить, что прокурорами выявлено значительное количество актов, не соответствующих федеральному законодательству, из числа прошедших правовую экспертизу и зарегистрированных органами юстиции. Если за три года Минюст России подготовил 14 тыс. заключений о несоответствии актов субъектов Федерации федеральным законам, то органы прокуратуры за этот период (добавим, при меньшей численности сотрудников) выявили более 80 тыс. незаконных правовых актов, большинство из которых приведено в соответствие с федеральным законодательством средствами прокурорского надзора.

Особое место в иерархии нормативных правовых актов занимают конституции и уставы субъектов Российской Федерации. По состоянию на начало 2004 года в соответствие с федеральным законодательством не приведены конституции и уставы 18 субъектов Российской Федерации.

В частности, на основе изучения новой редакции Конституции Республики Башкортостан (в ред. от 03.12.2002 г.), федерального законодательства Российской Федерации, материалов прокуратуры Республики Башкортостан и отдела Генеральной прокуратуры России в Приволжском федеральном округе представляется возможным констатировать несоответствие ряда норм Конституции Республики Башкортостан федеральному законодательству.

1. Согласно п. 3 ст. 1 Конституции Республики Башкортостан статус Республики Башкортостан и границы ее территории могут быть изменены только с согласия Республики Башкортостан. Однако согласно п. 5 ст. 66 Конституции РФ статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Согласно п. 3 ст. 67 Конституции РФ границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены по взаимному согласию. Использованная в Конституции Республики Башкортостан формулировка представляется неточной.

2. Согласно п. 2 ст. 10 Конституции Республики Башкортостан в государственной собственности Республики Башкортостан находятся имущество государственных организаций, культурные и исторические ценности, средства бюджета Республики Башкортостан и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Республики Башкортостан и иное имущество, необходимое для осуществления задач и функций Республики Башкортостан. Однако согласно п. 3 ст. 143 Бюджетного кодекса РФ средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности.

3. Согласно п. 4 ст. 106 Конституции Республики Башкортостан установлено рассмотрение Конституционным судом Республики Башкортостан иных конституционно-правовых вопросов, отнесенных к его компетенции федеральным законом и законом Республики Башкортостан. Однако п. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона от 31.12.96 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (в ред. от 04.07.2003 г.) не предусматривает возможности расширения компетенции конституционных (уставных) судов Российской Федерации. Ссылка на предстоящее рассмотрение запроса Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан о проверке соответствия данной нормы федерального конституционного закона Кон-ституции РФ не является правомерным основанием для ее игнорирования.

4. Согласно п. 2 ст. 15 Конституции Республики Башкортостан Республика Башкортостан в соответствии с федеральным законодательством может заключать договоры с административно-территориальными образованиями иностранных государств. Эта норма противоречит п. 1 ст. 1, п. 2 ст. 2 Федерального закона от 04.01.99 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», не предоставляющим права заключать такие договоры субъектам Российской Федерации.

5. Согласно ст. 70 Конституции Республики Башкортостан депутат Курултая Республики Башкортостан обладает неприкосновенностью в случаях, установленных федеральным законом. Однако Постановлением Конституционного суда РФ от 12.04.2002 г. № 9-П признаны не соответствующими Конституции РФ пункты 1—4 статей 13 и 14 Федерального закона от 06.10.99 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 04.07.2003 г.), регламентирующие вопросы депутатской неприкосновенности.

Изучение доводов проекта запроса в Конституционный суд РФ, подготовленного заместителем Генерального прокурора РФ С.М. Герасимовым и датированного 14 января 2004 г. (Приволжский федеральный округ), также позволяет констатировать обоснованность запроса о проверке конституционности положений, касающихся статей 21 и 94 Конституции Республики Татарстан.

Таким образом, потребность участия прокурора в конституционном судопроизводстве по делам о соответствии конституций и уставов субъектов Российской Федерации Конституции РФ обусловливается:

· конституционным статусом прокуратуры РФ как единой централизованной системы, полномочия, организация и порядок деятельности которой определяется федеральным законом;

· статусом прокуратуры РФ как единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории страны;

· конституционно-правовым смыслом нормы, содержащейся во взаимосвязанных п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре;

· интересами общества и государства в обеспечении единства конституционной законности как основы оптимального государственного строительства, обеспечения национальной безопасности России.

Представляется необходимым дополнить ст. 84 Закона о КС РФ нормой о праве на обращение в Конституционный суд РФ Генерального прокурора РФ с запросом о проверке конституционности нормативных актов органов государственной власти, предусмотренных подп. «б» п. 2 ст. 125 Конституции РФ.

Библиография

1 См.: Информационно-аналитическая записка о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры в 2003 году. — М., 2004. С. 5.