Проблемы административно-правового регулирования организации и деятельности арбитражных судов

УДК 347.918:342.92 

Страницы в журнале: 121-127

О.И. АНТИПИНА,

старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Института права, экономики и управления Тюменского государственного университета 2007Antipina@mail.ru

Исследуются проблемы управления деятельностью в структуре аппарата арбитражного суда; отмечаются отдельные пробелы законодательного регулирования компетенции судебного состава, председателя судебного состава, помощника судьи и вопросы контроля исполнения судебных решений арбитражных судов.

Ключевые слова: арбитражный суд, организация деятельности, специализированный состав суда, судебный состав, председатель судебного состава, помощник судьи.

Administrative Problems of Legal Regulation of Organization and Operation of Arbitration Courts

Antipina O.

The problems of the management of the structure of the unit of arbitration; mark individual gaps of legal regulation of the competence of the court, the chairman of the court, judicial assistant and control issues of execution of arbitration courts.

Keywords: Court of Arbitration of the Organization, a specialized part of the court, court staff, the chairman of the court, assistant judges.

Постановлением Правительства РФ от 21.09.2006 № 583 «О федеральной целевой программе “Развитие судебной системы России” на 2007—2012 годы» в числе иных названа проблема развития организационных основ судебной системы Российской Федерации, подразумевающая управление в сфере организации деятельности судов в различных формах; в деятельности судов, отнесенных к разным подсистемам судебной системы Российской Федерации (Конституционный Суд Российской Федерации, уставные суды субъектов Российской Федерации, суды общей юрисдикции, арбитражные суды), возникают общие для них проблемы правосудия, которые обычно исследуются в процессуальном аспекте и значительно реже — в судоустройственном.

В ходе проводимой административной реформы необходимо выделить то обстоятельство,  что на сегодняшний день до конца не решены судоустройственные вопросы законодательного регулирования специализации судов, судебных составов, судей и помощников судей по рассмотрению арбитражных споров; компетенции судебного состава и председателя судебного состава; контроля исполнения судебных постановлений со стороны арбитражных судов, хотя соответствующий порядок должен учитывать специфику российского государства и соответствовать мировым стандартам судопроизводства и требованиям эффективной деятельности арбитражных судов.

В связи с этим с точки зрения организации административной деятельности, обеспечивающей судебный процесс, включая работу аппарата суда, особый интерес представляют положения о правовом статусе состава суда, председателя состава суда, помощника судьи, а также об их компетенции.

Анализ административно-правового регулирования организации и деятельности арбитражных судов позволяет отметить неполное законодательное регулирование статуса и компетенции некоторых структур, обеспечивающих судебную деятельность в системе арбитражных судов Российской Федерации.

Организация арбитражных судов и их деятельность активно влияют на систему подходов к обеспечению защиты нарушенных прав физических и юридических лиц, предпринимателей, государственных и иных организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в административных спорах с участием названных лиц.

Федеральным конституционным законом от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (далее — Закон об арбитражных судах) и главой 4 Регламента арбитражных судов Российской Федерации (утв. постановлением Пленума ВАС РФ от 05.06.1996 № 7) в структуре каждого арбитражного суда предусмотрено объединение судей в судебные коллегии и судебные составы. Следует отметить, что аналогичное изложение содержится в ст. 19 и п. 3 ст. 31 Федерального конституционного закона от 07.02.2011 № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации». При этом о роли и значении судебного состава сказано, что он формируется не менее чем из трех судей, состав утверждается президиумом суда и возглавляется председателем состава суда.

Рассматривая вопросы деятельности арбитражных судов, необходимо отметить: организация судебных составов регулируется на сегодняшний день общими положениями, закрепляющими, что в арбитражном суде председателем суда могут образовываться судебные составы, однако положения о статусе судебного состава, его председателе как лице, ответственном за организацию деятельности судебного состава, о компетенции, полномочиях и ответственности в законе отсутствуют.

Вышеуказанные проблемы определяют нечеткость регулирования компетенции судебного состава и полномочий председателя состава суда в нормах, отражающих организацию деятельности арбитражного суда.

На практике судебный состав фактически представляет собой некий творческий коллектив специалистов, рассматривающий дела определенной категории с учетом специализации судебного состава. Цель и задача такой структуры состоят в более глубоком изучении сути спорных правоотношений, в выработке единых подходов к их разрешению, в формировании правовых позиций и судебной практики в целом.

Неясностью законодательного регулирования статуса и пределов полномочий объясняются попытки председателей судебных составов использовать сугубо административные приемы и способы организации работы в отношении судей. При этом они допускают действия, не урегулированные не только законом, но и локальными положениями, разрабатываемыми и утверждаемыми в некоторых судах во исполнение информационно-методических писем ВАС РФ по вопросам организации деятельности суда[1].

Судебный состав обслуживается всем аппаратом арбитражного суда, но административное соподчинение сохраняется за председателем соответствующей судебной коллегии, который в свою очередь наделен административными полномочиями в отношении организации работы судей, иногда суда в целом (исполнение обязанностей в отсутствие председателя суда).

Как видится, необходимо законодательно установить пределы компетенции судебного состава и председателя судебного состава с учетом специализации судебного состава и их исключительно творческих, аналитических функций по обеспечению единства судебной практики.

В этой связи представляется целесообразным дополнить нормы Закона об арбитражных судах новыми положениями, в которых необходимо определить содержание компетенции судебного состава, отразить статус, круг прав и обязанностей, ответственность председателя судебного состава как непосредственно управляющей структурной единицы арбитражного суда.

Полагаем, нормы закона должны отражать следующие вопросы: порядок образования судебных коллегий и судебных составов; их задачи и функции; конкретные критерии для назначения кандидатур на должности председателей судебных коллегий и судебных составов, помощника судьи; процедуру их назначения; права и обязанности председателя судебной коллегии и судебного состава, помощника судьи; их ответственность и регулирование взаимоотношений указанных лиц с работниками других структурных подразделений арбитражного суда.

Учитывая изложенное, предлагаем законодательно определить порядок организации работы внутри судебных составов, включая:

— разрешение судебных споров;

— систематический периодический анализ результатов рассмотрения дел;

— мониторинг изменения законодательства по различным вопросам регулирования;

— изучение и анализ статистических сведений по рассматриваемым судебным составом делам и документообороту;

— планирование и осуществление мероприятий профессиональной подготовки судей и помощников судей;

— подготовку тематических обобщений судебной практики по применению законодательства;

— обеспечение информирования судей и помощников судей об изменениях законодательства и судебной практики, о правовых позициях высших судебных органов Российской Федерации;

— обсуждение и формирование правовой позиции по вопросам применения норм права;

— взаимодействие с иными судебными со-

ставами, судебными коллегиями и судами других инстанций, иными судами Российской Федерации по вопросам судебной практики;

— подготовку писем и разъяснений, отчетов о деятельности;

— подготовку предложений по проектам изменений в законы, иные нормативно-правовые акты, постановления Пленума и информационные письма ВАС РФ;

— контроль правильности документооборота;

— осуществление иных функций и исследований.

По нашему мнению, данная мера позволит избежать дублирования функций председателя коллегии в деятельности председателя судебного состава. Следует четко осознавать, что его деятельность имеет свою специфику управления в форме координации, учитывая независимость судьи при принятии решений по конкретным делам, поэтому функции председателя судебного состава не могут рассматриваться как строго административное руководство независимыми судьями.

Думается, в нормах закона необходимо указать на творческую составляющую, аналитическую направленность работы председателя судебного состава, эффективное сотрудничество судей, в котором председатель состава является их координатором по выработке правовых позиций, а не только ответственным за техническую организацию работы судебного состава, и предложить примерную формулировку положений о полномочиях председателя судебного состава в следующей редакции:

«Председатель судебного состава организует путем формирования коллегиального состава судей текущее разрешение конкретных судебных споров; осуществляет аналитическую работу самостоятельно и в группе с судьями судебного состава на паритетных началах по вопросам применения и толкования норм права; координирует указанную деятельность судей в целях принятия оптимального, эффективного (результативного) разъяснения по спорным вопросам судебной практики; изучает и обобщает судебную практику с учетом специализации судебного состава; организует обсуждение спорных вопросов законодательного регулирования по конкретным правоотношениям; ведет учет деятельности судей и составляет отчеты по установленной форме; вправе давать рекомендации судьям исключительно по вопросам применения законодательства; несет ответственность за законность принимаемых судебных актов судьями судебного состава солидарно в части толкования и применения спорных норм права; несет ответственность за достоверность сведений отчетов о деятельности судей и помощников судей, закрепленных за судебным составом».

Выявив проблемы в организации деятельности арбитражных судов Российской Федерации и учитывая постоянную необходимость судебного толкования норм права, отметим необходимость формирования из числа действующих судей специализированных судебных составов (коллегий) по систематизации законодательства, анализу и обобщению судебной практики.

Такая мера допустима без привлечения дополнительных средств федерального бюджета. Данный вывод обусловлен огромным количеством законов и подзаконных актов; перегруженностью законодательной базы нормами, утратившими значение; наличием пробелов в праве; необходимостью подготовки заключений по толкованию норм права, изучения и обобщения судебной практики, систематизации законодательства, выработки правовых позиций, единых подходов к толкованию и применению норм права до принятия решения по существу конкретного спора. Этот вывод согласуется с мнением ученых-правоведов[2].

Подразумевается, что такой специализированный состав (коллегия) арбитражного суда должен быть централизован с ВАС РФ в лице двух вновь образованных управлений[3], чтобы исключить отставание в толковании ко времени разрешения спора. Повторим, формирование названного состава (коллегии) в каждом арбитражном суде не требует дополнительных затрат средств федерального бюджета и может быть осуществлено реально. Централизация по вертикали данного специализированного состава способствует углублению специализации по видам споров, категориям дел, в которых, как правило, применяемое арбитражными судами законодательство является комплексным (например, земельное, антимонопольное, о банкротстве, налоговое, таможенное и т. п.). Так, арбитражные суды первой инстанции первыми выявляют противоречия в регулировании, следовательно, должны оперативно предотвращать ошибочное применение норм права, а не следовать «вдогонку» в случае, когда дело попадает в вышестоящие судебные инстанции.

 Считаем, что на сегодняшний день деятельность отделов по обобщению судебной практики и систематизации законодательства[4], по сути, сводится к структуризации нормативных правовых актов, в ней отсутствует творческое начало, поскольку работу обеспечивают специалисты, не занятые в отправлении правосудия непосредственно, они не держат руку «на пульсе», в основном осуществляют подборку законов или судебных актов по требованию судей, т. е. ведут техническую работу.

Даже обобщая судебную практику по определенной теме, названные специалисты, не обладая статусом судей, зачастую не затрагивают самые сложные правовые коллизии, действуют формально. Этим отчасти также обусловлено расхождение судебной практики федеральных арбитражных судов округов. Работники указанных отделов должны быть закреплены за специализированным судебным составом (коллегией) для обеспечения его деятельности.

Решение обозначенной задачи позволит, кроме этого, выявить кадровый потенциал специалистов, способных вырабатывать методические рекомендации по толкованию и применению права, пополнить кадровый резерв на должности судей из числа проверенных и адаптированных к судебной деятельности лиц.

Полагаем, что в аппарате арбитражных судов первой инстанции необходимо формирование отделов по контролю исполнения судебных решений арбитражных судов. Практика показывает: арбитражные суды не могут с достоверностью утверждать о реальном восстановлении ими нарушенных прав истцов (заявителей), поскольку не ведут учет и контроль исполнения своих принятых решений, статистические сведения отражают лишь количество разрешенных споров арбитражным судом в определенный либо текущий период времени. Данное обстоятельство не позволяет объективно оценить эффективность деятельности рассматриваемой нами системы, может негативно влиять на формирование уважения к арбитражному суду, предусмотренного в задачах судопроизводства (ст. 2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, далее — АПК РФ).

В целях совершенствования управления стоит осуществить, на наш взгляд, централизацию некоторых служб аппарата арбитражного суда. Для начала бухгалтерия и кадровая служба апелляционных и кассационных судов могут быть централизованы на уровне ВАС РФ, учитывая отсутствие при нем Судебного департамента, что повлечет существенную экономию затрат из средств федерального бюджета на содержание указанных служб в масштабе Российской Федерации и сокращение финансового документооборота.

Отмечаются некоторые пробелы регулирования положения государственных служащих в аппарате суда[5], в частности, регламентации обязанностей специалистов и особенно помощников судей.

Можно констатировать, что не урегулированы критерии и правила построения деловых отношений между судьей и помощником судьи; судьей и специалистом, точнее, между специалистом и помощником судьи в части круга поручений, сроков их исполнения, отчетности и ответственности, графика выполнения отдельных действий и определенных пределов требований и поручений судей.

По нашему мнению, проблема состоит в том, что должностные инструкции перечисленных государственных служащих и положения о службах разрабатываются и утверждаются на уровне арбитражного суда, т. е. являются локальными актами и могут отличаться по ключевым вопросам управления, например, об организации взаимодействия работников в аппарате суда, о применении ответственности к указанным лицам.

Как показывает статистика ВАС РФ, к примеру, в 2009 году возросла доля обращений с жалобами на действия работников аппарата судов на 5—6%. Рост числа обращений, вызванных недостатками в организации деятельности арбитражных судов, по сравнению с 2008 годом составлял 35,6%. По результатам проверок обоснованными было признано из числа всех обращений 37,6%[6].

На практике выявлена необходимость регламентации отношений «судья — помощник — специалист». Представляется, что связка «судья — помощник — специалист» может быть закреплена в качестве структурной единицы суда (коллектива, команды с единой целью), в которой функции каждого четко определяются, поскольку должны быть регламентированы законом.

В последнее время активно обсуждается вопрос о значимости института помощника судьи. Необходимость нормативного закрепления статуса помощника судьи была отражена как один из вопросов, требующих финансового обеспечения, в Федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2007—2012 годы. Не прекращаются дискуссии о правовом статусе, об объеме полномочий, причем в основном об обязанностях помощника судьи, отсутствии единых квалификационных требований к названной должности, возникают и другие вопросы порядка управления, особенно с введением процедур электронного правосудия в арбитражном процессе.

 Институт помощника судьи процессуальное закрепление получил с введением в действие АПК РФ в редакции от 24.07.2002 № 95-ФЗ. Приказом Председателя ВАС РФ от 04.12.2002 № 61 было утверждено положение   «О помощнике судьи арбитражного суда»[7] (далее — Положение о помощнике судьи).

Необходимо отметить, что помощник судьи, являясь государственным служащим, в своей непосредственной деятельности выполняет комплекс важнейших подготовительных действий, за исключением функций по осуществлению правосудия, а также действий, влекущих за собой возникновение, изменение либо прекращение прав и обязанностей лиц, участвующих в деле и процессе.

При подготовке дела к судебному разбирательству помощник судьи формирует пакет документов (законы и иные нормативные правовые акты, материалы судебной практики ВАС РФ и арбитражных судов Российской Федерации), необходимых для рассмотрения дела; выдает заключения по сложным и спорным вопросам применения норм материального и процессуального права, т. е. осуществляет мониторинг изменений законодательства и судебной практики. Следовательно, помощник судьи обязан постоянно повышать уровень своих знаний, совершенствовать профессиональное мастерство.

Помощник судьи выполняет судебные поручения, обеспечивает судебные заседания, с использованием систем видео-, конференц- связи ведет протоколы и аудиозапись арбитражного судебного процесса по конкретным делам и т. д. В установленном законом порядке помощник судьи как государственный служащий несет ответственность за несвоевременное и некачественное выполнение возложенных на него обязанностей, за нарушение трудовой дисциплины и несоблюдение сохранности служебной информации и документов.

Обсуждаются вопросы о расширении полномочий помощника судьи и наделении его правом совершения отдельных процессуальных действий; о том, может ли помощник судьи проводить собеседование со сторонами в отсутствие судьи с целью выяснять обстоятельства дела; принимать доказательства, документы; выполнять от имени судьи какие-либо менее значимые процессуальные действия, например, в рамках электронного правосудия. Необходимо отметить, что эти обязанности практически реализуются.

Практики и ученые обоснованно считают: профессиональная пригодность помощника судьи во многом определяется взаимоотношениями его с судьей как наставником, зависит от психологического микроклимата, складывающегося между этими участниками непростого процесса — отправления правосудия, успешное завершение которого целиком зависит от качества подготовки к нему, в чем видится значительная роль помощника[8].

Между тем деятельность помощника судьи в качестве работника аппарата суда обозначена в Положении о помощнике судьи только в общих чертах, детально не регламентирована, поскольку критерии оценки деятельности помощника судьи пока не найдены из-за нечеткости регулирования его функций.

Проблема подготовки специалистов для работы в судебной системе Российской Федерации, по нашему мнению, заключается в следующем: вузам, выпускающим специалистов юридической профессии, необходимо кроме известных видов специализации ввести судебно-правовую специализацию, о чем внести положения в образовательный стандарт; для судебной системы Российской Федерации требуется создать единый банк данных о перспективных студентах разных юридических вузов из числа наиболее успевающих лиц, проявивших подлинный интерес в названной специализации; в морально-психологическом аспекте названные лица будут готовы к работе в судебных органах, имея четкое представление о предъявляемых требованиях и степени ответственности[9].

Так, в соответствии с п. 2.1 приказа Судебного департамента при ВС РФ от 06.12.2010 № 272 «Об утверждении типовых должностных регламентов помощника председателя суда (судьи) верховного суда республики, краевого и областного судов, суда города федерального значения, судов автономной области и автономного округа, окружного (флотского) военного суда, районного суда и гарнизонного военного суда»[10] лица, претендующие на замещение должностей государственной гражданской службы «помощник председателя суда» и «помощник судьи», должны иметь высшее юридическое образование и соответствовать квалификационным требованиям, установленным федеральными законами и нормативными правовыми актами о федеральной государственной гражданской службе Российской Федерации.

Квалификационные требования к должностям помощника судьи предусмотрены ст. 12 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и пунктами 2.1 и 2.3 Квалификационных требований к должностям государственной гражданской службы в аппаратах федеральных судов общей юрисдикции и системе Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации (утв. приказом Судебного департамента при ВС РФ от 27.07.2006 № 69).

Рассматривая проблему подготовки специалистов для судебной системы, следует отметить необходимость сдачи квалификационного экзамена кандидатами на замещение должности помощника судьи. В программу экзаменов целесообразно включить проверку не только теоретических знаний кандидата на должность помощника судьи, что само по себе является формальным критерием, но и проверку умения применять эти знания на практике (тестирование помимо решения задач); проверку знаний кандидата по основам общей психологии и юридической психологии, в том числе конфликтологии, судейской этики; наконец, проверку уровня общей образованности кандидата на должность помощника судьи.

В целях установления единого подхода по данному вопросу следует предусмотреть строгие цензовые требования юридического образования и установить, какую квалификацию (степень) должны иметь кандидаты на должности судьи и помощника судьи в соответствии с Федеральным законом от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском образовании».

В заключение следует отметить, что на сегодняшний день существует необходимость совершенствования управления в арбитражных судах законодательным путем посредством дополнения некоторых федеральных законов по вопросам судоустройства в части определения статусов судебного состава, председателя судебного состава, помощника судьи; изменений внутреннего построения арбитражного суда: образования специализированного судебного состава (коллегии) систематизации законодательства и обобщения судебной практики из действующих судей; формирования отдела по контролю исполнения судебных актов арбитражных судов субъектов Российской Федерации и централизации некоторых служб аппарата суда.

Библиография

1 См., например: информационное письмо от 14.08.2009 ВАС РФ № С05/КАУ-1637 «О некоторых вопросах организации работы федеральных арбитражных судов округов». Документ опубликован не был. URL: http://www.arbitr.ru

2 См.: Бахрах Д.Н. Нужна специализация судей, а не судов // Российская юстиция. 2003. № 2. С. 19; Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.П. Административное право: учеб. для вузов. 2-е изд. изм. и доп. — М., 2005.

3 Приказ ВАС РФ от 20.06.2006 № 57 «Об утверждении Положения о Контрольно-аналитическом управлении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации». Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

4 Приказ ФАС ЗСО от 05.08.2009 № 22 «Об утверждении положения об отделе анализа и обобщения судебной практики ФАС Западно-Сибирского округа». Документ опубликован не был. URL: http://www.faszso.аrbitr.ru

5 Приказ ФАС ЗСО от 20.07.2009 № 17 «Об утверждении положения об аппарате арбитражного суда». Документ опубликован не был.  URL: http://www.faszso.аrbitr.ru

6 Таблица основных показателей работы арбитражных судов Российской Федерации в 2005—2008, первом полугодии 2009. Документ опубликован не был. URL: http://www.faszso.аrbitr.ru

7 См.: Организация работы помощника судьи арбитражного суда: учеб.-практ. пособие / Т.В. Архипенко, О.Б. Бабуева, Д.В. Басаев и др.; под ред. О.И. Виляка, Ю.П. Гармаева. — Чита, 2011. С. 176.

8 См.: Каширин А.В. Роль помощника судьи // ЭЖ-Юрист. 2006. № 35. С. 7; Отческая Т.И. Совершенствование процесса отправления правосудия и введение института помощников судей: сб. материалов науч.-практ. конф. в Верховном Суде Республики Казахстан (9 июля 2008 года). — Астана, 2008. С. 15; Потеева А.В., Прешпективых О.В. О проблемах формирования корпуса помощников судей // Закон. 2009. № 9. С. 155; Клевцов Н.А. К вопросу о модернизации гражданского правосудия // Арбитражный и гражданский процесс. 2011. № 9. С. 9.

9 См.: Антипина О.И. О некоторых перспективах развития высшего образования в соответствие национальному проекту / Правовые и экономические аспекты реализации приоритетных национальных проектов в России: материалы. межрегион. межвуз. науч.-практ. конф. (29 марта 2007 года) / под общ. ред. Т.И. Козловой. — СПб., 2007. С. 285—288.

10 Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».