Проблемы административно-правового регулирования предпринимательской деятельности в особых экономических зонах

Д.Р. АРУТЮНОВ,

соискатель Московского университета МВД России

К ак следует из анализа национальных программ о социально-экономическом развитии России, итогом экономических реформ должны стать создание эффективной рыночной экономики, обеспечивающей высокий уровень жизни людей, а также продуктивное участие нашей страны в мировом хозяйстве. Важным инструментом достижения этих целей является совершенствование механизма административно-правового регулирования экономических отношений, в том числе предпринимательских.

Одно из направлений развития предпринимательской деятельности, а также формирования оптимального взаимоотношения между государством и субъектами предпринимательской деятельности — создание особых экономических зон. Из зарубежного опыта известно, что административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности в особых экономических зонах должно быть направлено на поддержание и обеспечение равного доступа субъектов предпринимательства к необходимой инфраструктуре, защите конкуренции, введение специальных налоговых режимов, а также создание благоприятных условий для привлечения инвестиций.

Государство, определяя административно-правовые аспекты предпринимательской деятельности, устанавливает формы и методы взаимоотношений субъектов предпринимательской деятельности. Однако положительные моменты этого регулирования проявляются недостаточно эффективно, тогда как негативные превратились в особую группу факторов, препятствующих нормальному развитию предпринимательской деятельности. Как следствие неэффективной работы органов исполнительной власти, возникают специфические трудности в развитии предпринимательской деятельности, которые в последнее время называют административными барьерами, преодоление которых возможно лишь при совершенствовании форм и методов административно-правового регулирования экономических отношений. Создание особых экономических зон является важным этапом в деле становления и развития предпринимательской деятельности в России.

Формирование особых экономических зон представляет собой эффективное и достаточно перспективное направление развития международного сотрудничества для привлечения инвестиций и дальнейшего укрепления экономического и научного потенциала России. Попытки сформировать свободные экономические зоны в России предпринимались в советский период, а также в начале 90-х годов прошлого века. Эти зоны рассматривались как вспомогательный институт государственной экономической политики, способ стимулирования межгосударственных экономических отношений.

С июля 1990 года по июнь 1991 года свободные экономические зоны были образованы в 11 регионах России на общей площади 1 млн кв. км (7% всей территории страны) с численностью населения 18,5 млн человек (13%). Однако это должного экономического результата регионам, где они были созданы, не принесло. Зарубежные транснациональные компании получают 40% всей своей прибыли именно в особых экономических зонах. Неудачи создания свободных экономических зон в России обусловлены комплексом причин как объективного, так и субъективного характера.

В настоящее время на территории России функционирование особых экономических зон регулируется общими и специальными нормативными правовыми актами, а также нормами международного права. Как отмечает М.М. Богуславский, «правовое регулирование предполагается осуществлять на двух уровнях — на уровне внутреннего законодательства и на уровне международных договоров. Эти уровни взаимосвязаны»[1]. По мнению М.С. Гуцериева, «весь международный опыт зонирования вызвал к жизни комплексную подотрасль права, своего рода оффшорное право»[2].

Согласно международным стандартам свободная экономическая зона должна отвечать двум основным требованиям: иметь льготы для привлечения иностранных инвестиций и хорошее экономико-географическое положение. Кроме того, все зоны и регионы — претенденты на такой статус располагаются на очень больших территориях (в пределах республики, области, города-гиганта). Зарубежный опыт показывает, что на обустройство 1 кв. км экспортопроизводящей зоны требуется около 40—45 млн долл. США, а в виде вложений в организацию таможенно-торговой деятельности — 10—15 млн. В России свободные экономические зоны в Читинской области и Алтайском крае занимают территорию, равную 432 тыс. и 262 тыс. кв. км соответственно, и поэтому обустроить их достаточно сложно.

Для усиления государственного контроля над особыми экономическими зонами, а также экономии финансовых ресурсов, необходимых для их обустройства, Федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (далее — Закон об особых экономических зонах) устанавливает, что на территории России могут создаваться два типа особых экономических зон — промышленно-производственные и технико-внедренческие. Промышленно-производственные особые экономические зоны создаются на участках территории, площадь которых составляет не более 20 кв. км. Технико-внедренческие особые экономические зоны создаются не более чем на двух участках территории, общая площадь которых составляет не более 2 кв. км.

Кстати, развитие законодательства о свободных (особых) экономических зонах шло по неудобному пути: для каждой создаваемой зоны принимался «свой» закон или иной нормативный правовой акт. При этом акты принимались как на федеральном, так и на региональном уровне. Это не могло не привести к появлению ряда коллизий. Кроме того, отсутствие федерального закона об особых экономических зонах свидетельствовало: общегосударственная политика в этой области оставалась несформированной, что отрицательно влияло на состояние инвестиционного климата в России и сдерживало приток иностранных капиталовложений, в которых так нуждалась и продолжает нуждаться отечественная экономика.

Закон об особых экономических зонах — основополагающий акт об этих зонах. В соответствии с ним могут приниматься иные законодательные и подзаконные акты, регулирующие соответствующие отношения. Одновременно с принятием этого закона был принят Федеральный закон от 22.07.2005 № 117-ФЗ, внесший изменения в некоторые законодательные акты в связи с началом формирования законодательства об особых экономических зонах. В нем перечислены основные законодательные акты, регламентирующие отношения в связи с деятельностью особых экономических зон и подлежащие корректировке в связи с принятием Закона об особых экономических зонах. Среди корректируемых актов — Таможенный и Налоговый кодексы РФ, федеральные законы от 08.12.2003 № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», от 09.07.1999 № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», от 22.01.1996 № 13-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области» (далее — Закон об Особой экономической зоне в Калининградской области) и от 31.05.1999 № 104-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Магаданской области» (далее — Закон об Особой экономической зоне в Магаданской области).

В настоящее время необходимы административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности, гармонизация национального законодательства, непосредственно определяющего режим предпринимательской деятельности в особых экономических зонах, а также норм международного права, регламентирующих общественные отношения в особых экономических зонах.

В отношении регулирования государством предпринимательской деятельности сформировались различные точки зрения. Противники административно-правового регулирования предпринимательской деятельности указывают на то, что этим создается почва для коррупции, вымогательства взяток чиновниками, решающими соответствующие вопросы. Небывалая коррумпированность государственного аппарата действительно является проблемой, возникшей за последнее десятилетие, но ее нельзя решить путем отказа от выполнения необходимых государственных функций (контроль, лицензирование, техническое регулирование и др.).

Однако что понимается под особой экономической зоной? В международно-правовых актах она определяется как часть территории государства, где любые ввезенные товары, в том что касается импортных пошлин и налогов, обычно рассматриваются как находящиеся вне пределов таможенной территории и не являющиеся предметом обычного таможенного контроля. Это определение приведено в Международной конвенции по упрощению и гармонизации таможенных процедур от 18.05.1973 (Киотской конвенции). В конвенции установлен режим коммерческой и промышленной зоны. Под коммерческой свободной зоной понимается зона, куда товары допускаются для последующей продажи; их переработка или использование в производстве обычно запрещены. Промышленная зона подразумевает, что товары, допущенные к ввозу, могут быть подвергнуты разрешенным операциям по переработке. Одним из первых государств, которое образовало на своей территории свободную (особую) экономическую зону с целью активизации внешней торговой деятельности путем использования механизма снижения таможенных издержек, были США (1934 год)[3].

Особая экономическая зона в Законе об особых экономических зонах определяется как часть территории России, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности.

Согласно Закону об Особой экономической зоне в Калининградской области особая экономическая зона в Калининградской области — территория Калининградской области, на которой действует специальный правовой режим осуществления хозяйственной, производственной, инвестиционной и иной деятельности (ст. 2). Согласно Закону об Особой экономической зоне в Магаданской области особая экономическая зона в Магаданской области — территория, которая расположена в административных границах города Магадана и на которой в соответствии с этим законом устанавливается особый правовой режим хозяйственной деятельности (ст. 3).

Проблема особых экономических зон была предметом обсуждения на страницах экономической, финансовой и правовой литературы, а также различного рода научно-практических конференций. В научной литературе нет устоявшегося определения особой экономической зоны. Это обстоятельство обусловлено многообразием особых экономических зон, целей их создания, а также их постоянной трансформацией и модификацией в процессе их исторического развития[4].

По мнению М.М. Богуславского, «свободная экономическая зона — неотъемлемая часть государственной территории. Любая свободная экономическая зона независимо от места ее расположения и цели создания остается неотъемлемой частью государственной территории... Суверенитет государства при этом не затрагивается... Свободная экономическая зона — хозяйственное, а не политическое образование»[5]. С.В. Дерюгина считает, что «свободная экономическая зона является частью суверенной территории принимающей страны. Свободная экономическая зона находится под национальной юрисдикцией этого государства, которое на этих территориях вводит льготный таможенный, налоговый, валютный, трудовой, арендный режимы. Кроме этого, на данной территории создаются привлекательные условия для инвестирования иностранного капитала»[6]. Н. Смородинская, А. Капустин полагают, что «свободная зона — это не только и не столько обособленная географическая территория, но скорее часть национального экономического пространства, где введена и применяется определенная система льгот и стимулов, не используемая в других его частях»[7].

Особая экономическая зона является частью государственной и таможенной территории России. В ней устанавливается особый, льготный по сравнению с общим режим инвестиций и предпринимательской деятельности, в том числе внешнеэкономической и инвестиционной. «Вся система предоставляемых льгот, — пишут Н. Смородинская и А. Капустин, — должна служить инструментом реализации имеющихся сравнительных преимуществ данной территории, а не механизмом компенсации отсутствующих здесь факторов развития»[8].

Особая экономическая зона ассоциируется с частью территории государства. По мнению С.Н. Бабурина, «территория объективно представляет собой пространственные пределы осуществления государственной власти»[9]. Б.М. Клименко указывает на то, что «государственная территория — это принадлежащая данному государству и находящаяся под исключительной его властью часть земного пространства над сушей и водами»[10].

Конституции ряда государств употребляют термин «территория» применительно к своему внутреннему административно-территориальному устройству. Так, в соответствии со ст. 67 Конституции РФ территория России включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Аналогичное предписание содержится и в конституциях других стран.

Термин «территория», кроме значения государственной территории, имеет смысл естественной географической среды, в которой существует человеческое общество. В.Г. Вишняков утверждает, что территорию также можно рассматривать как объект хозяйствования, базис и условие хозяйственной деятельности[11]. Термин «территория» закреплен во многих законодательных и подзаконных актах. Зона (от греч. zone — пояс) — полоса, пространство между какими-либо границами; территория, участок чего-либо, характеризующийся определенными признаками[12].

Особая экономическая зона — специальная территория государства с особым правовым режимом. Как отмечает Н.Н. Попова, «к особым территориям следует отнести определенные участки местности, для которых законодательством Российской Федерации установлен специальный режим хозяйственной, градостроительной деятельности, природопользования, охраны этих территорий либо деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, их должностных лиц, общественных объединений, в целях защиты основ конституционного строя, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны и безопасности государства. Иными словами, на особых территориях устанавливается отличный от обычного административно-правовой режим»[13]. Режимная концепция особой экономической зоны отождествляется с определенными льготами и преференциями для субъектов предпринимательской деятельности.

Особая экономическая зона — это часть территории России с точно определенной границей и специальным режимом предпринимательской деятельности, устанавливающим более благоприятные, чем обычные, условия осуществления предпринимательской деятельности (отдельных ее видов).

В научной литературе предпринимались попытки классифицировать особые экономические зоны по различным основаниям. Сложность состоит в том, что очень много обстоятельств влияет на их содержание и характеристику. Классификацию можно проводить, выделяя различные группы особых экономических зон, однако обстоятельства, влияющие на их содержание и оценку, нельзя рассматривать в отрыве друг от друга. Помимо этого, важно, чтобы каждая классификация имела реальное основание и научно-практическое значение. Классификация обеспечивает научный подход в выборе форм и методов правового регулирования, в построении правового и научного материала. Но дело не в поиске новых критериев классификации особых экономических зон, а в отборе тех из них, которые позволяют наиболее четко отграничить и, следовательно, изучить каждую из выделенных ею особых экономических зон. Структура особых экономических зон достаточно многообразна.

Довольно трудно классифицировать ту или иную особую экономическую зону однозначно, поскольку она обладает чертами многих зон. Среди наиболее распространенных в мировой практике можно выделить следующие зоны:

· свободной торговли, специальные (беспошлинные) таможенные;

· специальные торгово-промышленные;

· специальные поощрения экспорта, или экспортно-производственные;

· технико-экономического развития;

· экономические комплексного, многоотраслевого назначения, специальные экономические, ориентированные на развитие какой-либо одной сферы деятельности, открытые районы, офшорные (налоговые гавани).

Общей характерной чертой различных видов особых экономических зон является наличие благоприятного инвестиционного климата. Он включает в себя таможенные, финансовые, налоговые льготы и преимущества по сравнению с общим режимом для предпринимателей, существующим в той или иной стране.

Административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности в особых экономических зонах, в частности, существует во всех странах мира. При этом формы и методы государственного воздействия на экономику, а также субъектов предпринимательства достаточно разнообразны в зависимости от исторических традиций страны, условий развития экономики, национального характера народа.

Административно-правовое регулирование ограничивает самостоятельность субъектов предпринимательской деятельности. Такое ограничение действительно имеет место в случаях, когда это необходимо в интересах общества, например при антимонопольном регулировании, сертификации продукции, налоговом, валютном, таможенном регулировании. Вводимые в таких случаях ограничения необходимы для сочетания интересов предпринимателя, личности, общества. В некоторых случаях административно-правовое регулирование не ограничивает, а, напротив, расширяет возможности хозяйствующих субъектов. Сюда относятся государственная поддержка субъектов малого предпринимательства — малых предприятий и индивидуальных предпринимателей, меры по поддержанию агропромышленного комплекса, защите отечественных товаропроизводителей.

В то же время существуют методы административно-правового регулирования предпринимательской деятельности, которые направлены на установление общих условий хозяйственной деятельности, — государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности, лицензирование отдельных видов деятельности. Эти методы имеют легитимационное значение; с их помощью определяется правосубъектность участников предпринимательской деятельности, требующая специальных знаний, технологически сложных, опасных для окружающих, важных для обеспечения стратегических интересов государства. Особое место занимают такие методы административно-правового регулирования, как прогнозирование и программирование социально-экономического развития.

Одним из наиболее важных оснований осуществления административно-правового регулирования предпринимательской деятельности в особых экономических зонах является экономическое основание. Это связано с невозможностью полной саморегуляции рыночного механизма. Функции регулирования должно взять на себя государство. Содержание административно-правового регулирования предпринимательской деятельности в особых экономических зонах прямо или косвенно зависит от законодательства, регламентирующего предпринимательскую деятельность.

В настоящее время принято большое количество нормативных правовых актов, регламентирующих предпринимательскую деятельность: ГК РФ, НК РФ, КоАП РФ, федеральные законы от 30.11.1995 № 190-ФЗ «О финансово-промышленных группах», от 14.06.1995 № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации», от 09.07.1999 № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и др.

Существование большого количества законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих предпринимательскую деятельность, позволило поставить вопрос о принятии Предпринимательского кодекса. Он, по мнению В.В. Лаптева, даст возможность создать правовые условия для развития предпринимательства, четко определить принципы, нормы и институты предпринимательской деятельности. При регулировании предпринимательской деятельности гражданским законодательством правовое воздействие осуществляется с позиций учета только частных интересов; предпринимательское право как самостоятельная отрасль права будет регламентировать предпринимательскую деятельность, учитывая частные и публичные интересы[14]. Мнение ученого особенно важно при административно-правовом регулировании предпринимательской деятельности в особых экономических зонах.

Однако в научной литературе существует и противоположная точка зрения. Так, В.М. Ведяхин утверждает, что попытки разделить единые по содержанию рыночные отношения на два самостоятельных вида, которые должны регламентироваться двумя различными кодексами — ГК РФ и Предпринимательским, может привести к крайне нежелательным последствиям[15]. Вот почему государство должно направлять, корректировать и дополнять рыночный механизм.

Библиография

1 Богуславский М.М. О правовом статусе свободных экономических зон в СССР // Сов. государство и право. 1989. № 12. С. 12.

2 Гуцериев М.С. Свободные экономические зоны (опыт, проблемы, перспективы). — М., 1997. С. 29.

3 См.: Семенов Г.В. Развитие свободных экономических и оффшорных зон // Рос. экономический журнал. 1995. № 11. С. 36.

4 См.: Дерюгина С.В. Правовые аспекты понятия «свободная экономическая зона» // Государство и право. 1997. № 5. С. 115.

5 Богуславский М.М. Указ. ст. С. 18.

6 Дерюгина С.В. Указ. ст. С. 116.

7 Смородинская Н., Капустин А. Свободные экономические зоны: мировой опыт и российские перспективы // Рос. экономический журнал. 1994. № 12. С. 126.

8 Там же. С. 131.

9 Бабурин С.Н. Современные проблемы российской государственности: территория и гражданство // Государство и право. 1996. № 11. С. 3.

10 Клименко Б.М. Государственная территория. Вопросы теории и практики международного права. — М., 1974. С. 160.

11 См.: Вишняков В.Г. Особые экономические зоны: правовые проблемы и пути развития // Журнал российского права. 2003. № 1. С. 23.

12 См.: Большой энциклопедический словарь. — М., 1988. С. 427.

13 Попова Н.Н. Административно-правовые режимы особых территорий в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2004. С. 24.

14 См.: Лаптев В.В. О предпринимательском законодательстве // Государство и право. 1995. № 5. С. 50.

15 См.: Ведяхин В.М. Принципы правового регулирования рыночных отношений // Правоведение. 1995. № 6. С. 32.