Проблемы административного права в решениях Конституционного суда РФ

УДК 342.9
О.А. СТЕПАНОВА,
соискатель кафедры административного права Московской государственной юридической академии
 
За период 2006—2007 гг. Конституционным судом Российской Федерации (далее — КС РФ) по жалобам граждан (организаций), в которых оспаривались те или иные положения КоАП РФ, был принят ряд определений. В данных определениях КС РФ нашли отражение проблемные аспекты административного законодательства, связанные с наличием противоречий либо пробелов в регулировании соответствующих правоотношений. 
 
Полагаем, что некоторые из решений КС РФ заслуживают определенного внимания, поскольку они, а также выраженные в них правовые позиции являются в силу ст. 6 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее — Закон о КС РФ) общеобязательными, а поднятые в них проблемы оставались до настоящего времени дискуссионными.
Анализ указанных решений КС РФ представляется целесообразным провести последовательно с учетом стадий административного производства, начиная с вопросов о мерах обеспечения производства по делу об административном правонарушении и заканчивая обжалованием постановления по делу об административном правонарушении.
1. В определениях КС РФ от 03.07.2007 № 593-О-П «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Баландина Игоря Викторовича на нарушение его конституционных прав статьей 12.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» и № 594-О-П «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мушарапова Константина Геннадьевича на нарушение его конституционных прав статьей 12.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» рассматривался вопрос о конституционности установления законодателем ответственности за невыполнение водителем законного требования сотрудника милиции о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения
(ст. 12.26 КоАП РФ). Как утверждали подавшие жалобу граждане, вытекающая из данной нормы обязанность лица пройти медицинское освидетельствование на состояние опьянения не позволяет ему воспользоваться конституционным правом не свидетельствовать против самого себя, предусмотренным ч. 1 ст. 51 Конституции РФ, которое должно обеспечиваться на любой стадии административного производства.
КС РФ отказал заявителям на том основании, что сама по себе ст. 12.26 КоАП РФ, направленная на обеспечение безопасности дорожного движения, не может рассматриваться как нарушающая конституционные права заявителей. Полагаем, что данный вывод правомерен.
В соответствии со ст. 51 Конституции РФ никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом; федеральным законом могут устанавливаться иные случаи освобождения от обязанности давать свидетельские показания. Как указал Пленум ВС РФ, эти положения распространяются как на уголовные, так и на гражданские и административные правоотношения (п. 18 постановления от 31.10.1995 № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»; п. 18 постановления от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»). При этом в международных актах право не свидетельствовать против самого себя императивно закреплено только для сферы уголовного права (п. 3 «g» ст. 14 еждународного пакта о гражданских и политических правах 1966 года; п. 1 «a» ст. 55 Римского статута Международного уголовного суда 1998 года)[1].
Согласно правовой позиции Европейского суда по правам человека право не свидетельствовать против самого себя — это в первую очередь право обвиняемого хранить молчание; данное право не распространяется на использование материалов, которые могут быть получены от обвиняемого независимо от его воли принудительным путем, как то: изъятие по предписанию документов, получение образцов крови, мочи и кожного покрова для проведения анализа ДНК[2].
Аналогичная позиция отражена и в определении КС РФ от 16.12.2004  № 448-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса черкесского городского суда Карачаево-Черкесской Республики о проверке конституционности пункта 2 части четвертой статьи 46 и пункта 3 части четвертой статьи 47 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации».
Также необходимо учитывать, что смысл права не свидетельствовать против самого себя состоит «в защите обвиняемого от злонамеренного принуждения со стороны властей, что помогает избежать судебных ошибок и реализовать цели ст. 6 Конвенции»[3]. Российское же
законодательство, по нашему мнению, предусматривает достаточные гарантии защиты прав лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, от физического или психического принуждения. В частности, КоАП РФ содержит довольно подробный регламент процедуры направления на медицинское освидетельствование на состояние опьянения и проведения этой процедуры (ст. 27.12); в случае неправильного составления протокола о направлении на медицинское освидетельствование на состояние опьянения дело подлежит возвращению должностному лицу, которое составило протокол (ст. 29.4); законность назначения и проведения мер обеспечения производства по рассматриваемой категории дел подлежит в дальнейшем проверке судом; вред, причиненный незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством (ч. 2 ст. 27.1).
И наконец, применение любой меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, в том числе медицинского освидетельствования на состояние опьянения, направлено на обеспечение своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении (ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ). При фиксировании такого правонарушения, как управление автомобилем в состоянии алкогольного опьянения (ст. 12.8 КоАП РФ), необходимо установить, было ли вообще совершено правонарушение. Сделать же это без участия лица, подозреваемого в совершении административного правонарушения, невозможно, а потому его участие обеспечивается благодаря угрозе наказания (примером тому является оспариваемая заявителями ст. 12.26 КоАП РФ).
2. В определении КС РФ от 11.07.2006 № 262-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запросов Арбитражного суда Томской области о проверке конституционности части 3 статьи 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» была затронута проблема подведомственности дел об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.
В соответствии с ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном
правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. На нечеткую формулировку этой нормы в части установления подведомственности рассмотрения данной категории дел обращали внимание многие специалисты, поскольку в данном случае учитывается только один критерий — субъектный состав участников дела без учета характера спорных правоотношений[4].
При этом в соответствии со статьями 27, 29, 207 АПК РФ  арбитражные суды рассматривают не все дела об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, а лишь те из них, которые связаны с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности, т. е. выделяется два критерия отнесения дел об административных правонарушениях к подведомственности арбитражных судов — характер спора и субъектный состав его участников.
В постановлениях Пленума ВАС РФ вопрос разграничения подведомственности рассмотрения дел, возникающих из административных правонарушений, решался также неоднозначно. В п. 2 постановления от 09.12.2002 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» Пленум ВАС РФ отметил, что арбитражным судам подведомственны дела, возникающие из административных правоотношений, по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, а в п. 11 постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» при определении подведомственности арбитражным судам дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности приоритет, по сути, отдан положениям ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ.
Точку в этом вопросе поставил КС РФ, указав, что в полномочия арбитражного суда входит рассмотрение дел об оспаривании решений административных органов о привлечении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей к административной ответственности, только если совершенные этими лицами административные правонарушения связаны с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности.
3. В определении от 13.06.2006 № 195-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на нарушение конституционных прав гражданина Ивукова Константина Александровича положением части 2 статьи 3.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» КС РФ, разрешая вопрос о соотношении публичных и частных интересов, указал: суды, рассматривая дела об административных правонарушениях, при решении вопроса о назначении административного наказания в виде административного ареста вправе признавать в качестве обстоятельства, смягчающего административную ответственность, также такое не указанное в КоАП РФ основание, как самостоятельное воспитание отцом малолетних детей.
Данное решение КС РФ отвечало потребностям современной действительности, поскольку в литературе часто указывалось на то, что на практике перечень смягчающих обстоятельств, которые могут повлиять на назначение административного ареста, не исчерпывается содержанием статей 3.9, 4.2 КоАП РФ. Судья, рассматривающий дело об административном правонарушении, может признать смягчающими и обстоятельства, не указанные в КоАП РФ (например, положительную характеристику по месту работы или учебы, наличие иждивенцев и правительственных наград, орденов и медалей и т. д.)[5]. Специалистами также высказывались предложения по расширению круга субъектов административной ответственности, к кому не может применяться административный арест, вплоть до установления открытого перечня таких лиц[6].
4. В определении от 11.07.2006 № 374-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Сухова Владимира Петровича на нарушение его конституционных прав положением части 1 статьи 20.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» рассматривался вопрос о проверке конституционности положений ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, в соответствии с которыми неуплата административного штрафа в установленный законом срок может повлечь назначение административного ареста на срок до 15 суток. КС РФ не признал данное законоположение нарушающим конституционные права и свободы граждан.
При этом следует отметить: возможность назначения административного ареста как меры физического воздействия на личность правонарушителя за неуплату административного штрафа является дискуссионной. В частности, в научной литературе указывается на  недопустимость применения административного ареста лишь за то, что лицо, совершившее административное правонарушение, не в состоянии нести наказание имущественного характера[7]. Принимая во внимание данную точку зрения, вместе с тем необходимо учитывать, что административный арест является исключительной мерой наказания за отдельные виды административных правонарушений и санкция за них всегда является альтернативной[8]; арест назначается судьей, если по обстоятельствам дела с учетом личности правонарушителя применение других мер будет признано недостаточным (части 1 и 2 ст. 3.9 КоАП РФ).
В принятом решении КС РФ отметил, что такое административное правонарушение, как неуплата административного штрафа, посягает на общественный порядок, необходимость соблюдения и охраны которого вытекает непосредственно из обязанности граждан соблюдать Конституцию РФ и законы. Следовательно, назначение судьей административного ареста за неисполнение административного штрафа является допустимым в силу ст. 55 Конституции РФ.
5. В жалобе, по итогам рассмотрения которой было принято определение от 18.04.2006
№ 107-О «По жалобе общества с ограниченной ответственностью “ЮТР” на нарушение конституционных прав и свобод статьями 28.7, 29.9 и 29.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», заявители ставили вопрос о возможности обжалования определения о возбуждении дела об административном правонарушении.
Действующее административное законодательство не предусматривает процедуры самостоятельного обжалования определения о возбуждении производства по делу об административном правонарушении. Согласно ст. 30.1 КоАП РФ обжаловано может быть лишь конечное решение по делу об административном правонарушении, а также определение об отказе в возбуждении дела.
Это объясняется тем, что в соответствии со ст. 1.2 КоАП РФ задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана общества и государства и других конституционно значимых ценностей именно от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений. В связи с этим глава 30 КоАП РФ предусматривает право обжалования лишь решений и постановлений, вынесенных по делу об административном правонарушении. Возможности обжалования каких-либо иных действий, кроме как связанных с наложением административного наказания, КоАП РФ не содержит.
Необходимо также учитывать сравнительно небольшой промежуток времени между возбуждением дела об административном правонарушении и вынесением конечного решения по делу, обусловленный законодательно установленным сроком давности привлечения к административной ответственности (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ). Кроме того, разрешая вопрос о законности вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении, суд фактически будет предрешать последующее разбирательство дела по существу.
Вместе с тем срок административного расследования может составлять до 7 месяцев (ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ). В течение этого времени применяются различные меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, в том числе изъятие вещей и документов, арест товаров, транспортных средств, иных вещей. Данные меры наносят значительный ущерб лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.
КС РФ в своем решении по данной проблеме указал, что законность вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования в рамках административного производства может быть установлена одновременно с проверкой законности и обоснованности вынесенного по делу постановления, поскольку в данном случае суд, вышестоящее должностное лицо не связаны доводами жалобы и проверяют дело в полном объеме (п. 8 ч. 2 и ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ). Вместе с тем факт проверки законности действий и решений органов и должностных лиц, связанных с применением в ходе административного расследования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, может быть обжалован и до вынесения конечного решения по делу в порядке, предусмотренном гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным законодательством.
6. В определении от 03.04.2007 № 336-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Московского областного суда о проверке конституционности части 1 статьи 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» рассматривался вопрос о возможности административного органа, составившего протокол об административном правонарушении, обжаловать постановление по делу об административном правонарушении. Запрос был признан не отвечающим формальным требованиям Закона о КС РФ, поскольку был подан, как указал КС РФ, по сути, в порядке абстрактного нормоконтроля, право на который судам не предоставлено (ст. 102 Закона о КС РФ).
Однако поднятая в данном запросе проблема представляет определенный интерес. В соответствии с ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшим, законным представителем физического (юридического) лица, защитником лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, а также представителем потерпевшего. Органу или должностному лицу, составившему протокол по делу об административном правонарушении, такое право КоАП РФ не предоставлено.
Как указал Пленум ВС РФ в постановлении от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», органы и должностные лица, составившие протокол об административном правонарушении, не вправе обжаловать вынесенные по делу определения и постановления судей, поскольку не являются участниками производства по делам об административных правонарушениях, круг которых ограничен перечнем, представленным в главе 25 КоАП РФ.
Вместе с тем в соответствии с АПК РФ орган, должностное лицо, составившие протокол по делу об административном правонарушении, являются лицами, участвующими в деле (ст. 40), и вправе обжаловать вынесенное решение по делу (статьи 257, 273, 292).
Конечно, положения КоАП РФ не препятствуют органам и должностным лицам, составившим протокол об административном правонарушении, обратиться к прокурору с просьбой принести протест на постановление по делу об административном правонарушении (ст. 30.10), который вправе реализовать предоставленное ему полномочие принести протест независимо от участия в деле (п. 3 ч. 1 ст. 25.11). Однако на практике прокуроры, не участвующие в рассмотрении дела об административном правонарушении, редко приносят протесты на вынесенное постановление по делу об административном правонарушении по просьбам административных органов.
Таким образом, КоАП РФ в определенной степени ограничивает правомочия административных органов при производстве по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции, что, на наш взгляд, не способствует эффективному решению задач законодательства об административных правонарушениях.
Как показал анализ приведенных выше определений КС РФ, особенности конституционного судопроизводства, связанные с необходимостью учитывать формальные требования Закона о КС РФ, не позволяют КС РФ в полной мере разрешать поставленные перед ним заявителями вопросы.
Вместе с тем роль сформулированных КС РФ в своих решениях правовых позиций по проблемам административного законодательства огромна. Впредь до урегулирования поднятого в решении КС РФ вопроса на законодательном уровне правовые позиции КС РФ имеют прямое действие, нивелируя тем самым недочеты нормативного регулирования. Поэтому при разрешении проблемных вопросов как на практике, так и на теоретическом уровне их невозможно не учитывать.
 
Библиография
1 При этом, однако, следует иметь в виду определенную автономность понятий международных правовых актов. Для целей применения Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года понятие уголовного преступления в ряде случаев может охватывать и такие деяния, которые по национальному законодательству признаются административными правонарушениями.
2 См.: Постановление Европейского суда по правам человека от 17.12.1996 по делу «Саундерс (Saunders) против Соединенного Королевства». Пункт 69 // СПС «КонсультантПлюс».
3 Там же. Пункт 68.
4 См., например: Панкова О. Пересмотр постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях // Российская юстиция. 2004. № 1; Грось Л.А. КоАП РФ: игнорирование норм гражданского процессуального законодательства // Арбитражный и гражданский процесс. 2002. № 12.
5 См.: Пронин К.В. Административный арест и дисквалификация // СПС «КонсультантПлюс».
6 См.: Дугенец А.С. Оптимизация системы административного наказания // Административное право и процесс. 2007. № 3.
7 См.: Васильев В.Н. Административный арест как мера административного наказания: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2005. С. 15, 17—18.
8 Двадцать два состава административных правонарушений, содержащихся в КоАП РФ, предусматривают возможность назначения в качестве наказания административного ареста (статьи 6.8, 6.9, 6.12, 7.27, ч. 2 ст. 12.27, ч. 1 ст. 17.3, ст. 18.7, части 1, 2 и 3 ст. 19.3, ст. 19.24, части 1 и 2 ст. 20.1, ч. 3 ст. 20.2, ч. 1 ст. 20.3, статьи 20.5, 20.18, 20.21, части 1 и 2 ст. 20.25, ч. 3 ст. 20.27, ст. 20.29).