Проблемы взаимодействия и совершенствования президентской и законодательной (представительной) власти в Российской Федерации

Страницы в журнале: 29-33

В.В. ГОНЧАРОВ,

директор НИИ проблем глобализации, экономики и развития гражданского общества,

С.М. ЖИЛИН,

заместитель начальника отдела оформления земельных документов Управления земельных отношений Департамента имущественных отношений Краснодарского края

Статья содержит ряд предложений, направленных на совершенствование законодательства с целью обеспечения более четкого разделения полномочий органов законодательной и исполнительной власти, а также контроля за деятельностью органов исполнительной власти всех уровней, начиная с президентской.

Ключевые слова: система разделения властей, законодательная (представительная) власть, исполнительная власть.

The article contains the row of suggestions, sent to perfection of legislation with the purpose of providing of more clear division of plenary powers of organs of legislative and executive power, and also control after activity of organs of executive power of all levels, since presidential.

Keywords: system of division of authorities, (representative) legislature, executive power.

Важную роль в оптимизации института главы государства в нашей стране играет восстановление баланса сдержек и противовесов президентской и законодательной (представительной) власти в системе разделения властей на федеральном и региональном уровне, их всестороннее совершенствование, без чего невозможно существование и развитие России как демократического государства.

В научной и учебной литературе нет единства мнений о том, какая из ветвей власти — исполнительная, в том числе и президентская, или законодательная — играет главенствующую роль в демократизации системы управления обществом[1].

Некоторые ученые считают, что правительство (в широком смысле) стоит над всеми другими высшими органами государства и имеет возможность само определять объем своих полномочий[2]. Другие авторы, напротив, придерживаются точки зрения, что без обеспечения главенствующей роли федерального и региональных парламентов в политической жизни страны, а также их самостоятельности и независимости от исполнительной власти ставится под сомнение сам факт реализации разделения властей как принципа организации и деятельности органов государственной власти в Российской Федерации[3].

Ведь именно представительная власть в нашей стране (наряду с главой государства) непосредственно получает мандат доверия у населения, она наиболее самостоятельна и независима от других ветвей власти (в отличие, например, от судебной, поскольку судьи высших судебных органов России назначаются Федеральным собранием по представительству Президента РФ, а остальные судьи федеральных судов — главой государства единолично). Представляется крайне важным обеспечить взаимодействие и сотрудничество институтов главы государства и законодательной (представительной) власти в целях планомерного функционирования и развития системы государственной власти в стране, повышения жизненного уровня населения и обеспечения реализации и защиты прав, свобод и законных интересов граждан[4].

Однако обозначенная выше задача по обеспечению взаимодействия и совершенствования президентской и законодательной (представительной) власти в Российской Федерации связана с решением ряда проблем, которые мы рассмотрим далее.

1. Законодательная власть на федеральном уровне (в лице Федерального собрания Российской Федерации) поставлена в соответствии с конституцией страны в большую зависимость от главы государства (и возглавляемой им системы исполнительной власти), так как: президент назначает своим указом на основании ст. 84 Конституции РФ выборы Государственной думы; президент уполномочен в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции РФ, осуществить роспуск Государственной думы; президент является обязательным участником законотворческого процесса (подписывая и опубликовывая федеральные законы и обладая правом вето на принятые Государственной думой и одобренные Советом Федерации федеральные законы); наиболее важный ежегодный закон страны о федеральном бюджете может быть принят Федеральным собранием РФ только с подачи Правительства РФ (сам парламент лишен права подготовить альтернативный проект федерального закона о федеральном бюджете и лишь участвует в согласительных процедурах при прохождении различных чтений закона в обеих палатах Федерального собрания РФ); действующие составы Государственной думы и Совета Федерации более чем на 2/3 представлены членами политической партии «Единая Россия», созданной и контролируемой Администрацией Президента РФ; Совет Федерации в соответствии с Федеральным законом от 05.08.2000 № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации» комплектуется наполовину из представителей региональной исполнительной власти, чьи руководители были назначены законодательными (представительными) органами власти субъекта Российской Федерации из кандидатур, предложенных главой государства.

2. Конституцией РФ и действующим законодательством закреплено, что большая часть полномочий осуществляется Федеральным собранием совместно с Президентом РФ: во-первых, это полномочия кадрового характера (например, на основании статей 83 и 103 Конституции РФ Государственная дума назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ только по представлению главы государства); во-вторых, это непосредственно законотворческая деятельность; в-третьих, полномочия по утверждению Советом Федерации указов Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения (ч. 1 ст. 102 Конституции РФ); в-четвертых, это вопросы войны и мира, а также использование Вооруженных Сил Российской Федерации под руководством Верховного Главнокомандующего за пределами ее территории (ч. 1 ст. 102 и ст. 106 Конституции РФ).

3. Характер полномочий Федерального собрания по осуществлению парламентского контроля как непосредственно за главой государства, так и за единой системой исполнительной власти в целом, носит фиктивный характер. Возможность контроля за Правительством РФ со стороны Государственной думы надежно блокирована частями 3 и 4 ст. 117 Конституции РФ (угроза ее роспуска со стороны Президента РФ). Процедура же отрешения от должности самого главы государства (ст. 93 Конституции РФ) весьма затруднительна, а попытки ее реализовать на практике во времена правления первого Президента России Б.Н. Ельцина провалились уже на стадии рассмотрения в Государственной думе. Действующее законодательство не содержит ни одного акта, который предусматривал бы возможность хоть какого-то контроля Федеральным собранием деятельности главы государства. Более того, в ряде федеральных законов прямо содержится запрет на проверку деятельности Президента РФ, например, согласно ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального собрания Российской Федерации» парламентскому расследованию не подлежит деятельность главы государства.

Однако в этом случае непонятно, каким образом Государственная дума сможет обнаружить упомянутые в ч. 1 ст. 93 Конституции РФ признаки преступления в действиях Президента РФ, причем такого сложного и опасного, как государственная измена (и иных тяжких преступлений), не проводя расследований. Представляется, что упомянутый выше федеральный закон следует оспорить в Конституционном суде РФ на предмет конституционности ограничений на проведение парламентского расследования в отношении деятельности главы государства, в противном случае возможность отрешения Президента РФ от должности — фикция.

4. У органов парламентского контроля на федеральном уровне (Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Счетной палаты России) отсутствуют реальные полномочия в области контроля за деятельностью главы государства и федеральных органов исполнительной власти. Так, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» гражданин России вправе обжаловать решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Однако не ясно, входит ли в состав упомянутых государственных органов Президент РФ. Если — да, то непонятно, куда в порядке п. 1 ст. 20 вышеназванного закона уполномоченный передаст данную жалобу для разрешения ее по существу, ведь в соответствии со ст. 125 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации» граждане России имеют право только обжаловать в данном судебном органе нарушения своих конституционных прав и свобод, а ответственность главы государства за игнорирование предписаний Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и за неисполнение актов Конституционного суда РФ конституцией страны и действующим законодательством не предусмотрена, так как неисполнение решения суда, как преступление, предусмотренное ст. 315 УК РФ, предполагает уголовную ответственность вплоть до 2 лет лишения свободы и, следовательно, относится к категории преступлений небольшой тяжести, в то время как в отношении Президента РФ процедура отрешения от должности может быть инициирована в случае совершения им любого тяжкого преступления.

Счетная палата РФ как орган парламентского контроля ограничена в возможности контроля главы государства и Правительства РФ за использованием средств государственного бюджета и внебюджетных фондов. Выносимые ею в соответствии с Федеральным законом от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» предписания и представления носят рекомендательный характер и могут быть обжалованы в судебном порядке.

5. Федеральное собрание РФ обладает рядом конкурирующих полномочий с главой государства, а именно:

— в области так называемого указного нормотворчества в связи с отсутствием в Конституции РФ и действующем законодательстве четкого разграничения, какие правовые отношения могут решаться только на уровне федеральных законов, а какие — указами и распоряжениями Президента РФ (в действующем Основном законе довольно детально закреплены лишь случаи, когда должны быть приняты федеральные конституционные законы). Данная ситуация усугубляется тем, что споры о компетенции между Федеральным собранием и главой государства на основании ст. 125 Конституции РФ подлежат разрешению только Конституционным судом РФ, который фактически легализовал «указное нормотворчество» главы государства, сославшись на наличие у него скрытых полномочий, предусмотренных ст. 80 Конституции РФ[5]. Подобные сомнительные с точки зрения конституционности и законности акты Президента РФ служат основой для принятия массы подзаконных нормативных правовых актов Правительства РФ, министерств и ведомств, а также регионального нормотворчества;

— в части освобождения от должности Генерального прокурора РФ. Так, предусмотренное ч. 1 ст. 102 Конституции РФ ничем не ограниченное право Совета Федерации Федерального собрания РФ освобождать от должности Генерального прокурора РФ с легкой руки Конституционного суда РФ теперь осуществляется исключительно Президентом РФ[6]. Более того, глава государства присвоил себе также и полномочия по назначению лиц, исполняющих обязанности генерального прокурора страны, хотя крайне логичным было бы, чтобы это осуществлял Совет Федерации Федерального собрания РФ, который уполномочен назначать самого Генерального прокурора России.

6. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации ограничены в осуществлении своих полномочий по избранию высших должностных лиц субъекта Российской Федерации (руководителей высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Так, из анализа ст. 18 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следует, что региональная власть практически не имеет возможности ни избрать главу своей исполнительной власти помимо мнения и воли главы государства, ни назначить исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Сомнительны, на наш взгляд, с точки зрения конституционности положения п. 4.1 ст. 9 указанного федерального закона в части возможности роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации Президентом России в случае отклонения им предложенной главой государства кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так как его наличие означает фиктивность права региональной законодательной власти избирать руководителя исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Ведь согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится лишь установление общих принципов организации системы органов государственной власти в регионах, но ничего не говорится о праве федеральной власти формировать органы региональной власти. Президент РФ, с одной стороны, путем данной процедуры фактически назначает на должность угодную себе кандидатуру, с другой стороны, получает возможность путем политических инсинуаций в любой момент осуществить роспуск неугодного регионального законодательного органа власти, который к тому же избирается непосредственно народом, как и он сам.

По нашему мнению, разрешение перечисленных проблем взаимодействия и совершенствования президентской и законодательной (представительной) власти в Российской Федерации потребует проведения ряда необходимых мероприятий.

Во-первых, в целях восстановления баланса сдержек и противовесов законодательной и исполнительной власти на федеральном уровне следует разработать и закрепить в Конституции РФ и в действующем законодательстве различные формы контроля Федерального собрания РФ над деятельностью главы государства, правительством страны и региональными органами исполнительной власти: возможность осуществления парламентского расследования в отношении деятельности главы государства, в связи с чем необходимо внести соответствующие изменения в ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального собрания Российской Федерации»; парламентские запросы к Правительству РФ и Президенту России, проведение слушаний с обязательным участием главы государства, руководителей Правительства РФ, федеральных министерств, служб и агентств (в связи с чем необходимо принять федеральный закон «О формах и методах контроля Федеральным собранием РФ деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации»); возможность выражения недоверия (квалифицированным большинством депутатов Государственной думы и членов Совета Федерации) отдельным руководителям министерств и ведомств (с последующим автоматическим их увольнением), для чего следует внести соответствующие изменения в Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»; возможность представления главе государства от имени Федерального собрания (либо Государственной думы) кандидатур на должности федеральных министров, руководителей служб и агентств (путем внесения соответствующих дополнений в ч. 1 ст. 103 Конституции РФ); возможность проведения парламентского расследования в отношении деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации), с последующим обращением в судебные органы на предмет проверки конституционности и законности их деятельности, а также к главе государства — с представлением на временное отстранение либо отрешение данных лиц от должности.

Во-вторых, следует обеспечить большую самостоятельность и независимость Федерального собрания от главы государства в части выполнения им своих полномочий: необходимо предоставить Государственной думе право самостоятельной разработки проекта федерального закона о федеральном бюджете (пусть и с обязательным согласованием его в Правительстве РФ), что позволит, с одной стороны, парламенту как органу власти, избранному непосредственно населением, самостоятельно осуществлять бюджетное законотворчество, а с другой стороны, подстегнет правительство страны готовить более качественные проекты федерального бюджета уже на конкурсной основе, для чего стоит внести соответствующие изменения в ч. 1 ст. 114 Конституции РФ и в действующее законодательство; следует закрепить в основном законе страны право Государственной думы представлять главе государства кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ, в связи с чем ч. 1 ст. 114 Конституции РФ необходимо дополнить пунктом «з» следующего содержания: «представление Президенту Российской Федерации кандидатуры на должность Председателя Правительства Российской Федерации»; необходимо закрепить в Конституции РФ право Государственной думы и Совета Федерации осуществлять выборы Председателя Центрального банка РФ и Генерального прокурора России из самостоятельно подбираемых альтернативных кандидатур; следует уточнить ч. 3 ст. 104 Конституции РФ в части возможности рассмотрения Государственной думой и Советом Федерации законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, которые могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. Необходимо обязать Правительство РФ осуществлять выдачу заключений (положительных или отрицательных) на подготовленные субъектами законодательной инициативы законопроекты в двухнедельный срок, а Федеральному собранию предоставить право принятия данных законопроектов даже при отрицательном заключении Правительства РФ; необходимо предоставить Совету Федерации право осуществлять избрание судей Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов России не только из кандидатур, представляемых Президентом РФ, но и из самостоятельно подбираемых ими кандидатур, отвечающих предусмотренным в действующем законодательстве квалификационным требованиям.

В-третьих, следует наделить реальными полномочиями органы парламентского контроля на федеральном и региональном уровне: необходимо детализировать и конституционно определить правовой статус органов парламентского контроля; следует предоставить возможность Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации осуществлять контроль за соблюдением главой государства в своей деятельности прав и свобод человека и гражданина, в связи с чем следует предоставить данному органу парламентского контроля право обращаться с соответствующими запросами в Конституционный суд РФ, внеся дополнения в ч. 1 ст. 125 Конституции РФ; необходимо расширить полномочия Счетной палаты РФ, предоставив ей возможность осуществлять проверку деятельности и нормативных правовых актов главы государства и правительства страны в области финансового, бюджетного и налогового законодательства, а также проводить по запросу Федерального собрания РФ обязательную финансово-правовую экспертизу предоставляемых Правительством России в Государственную думу проектов федерального бюджета и отчетов об его исполнении; необходимо расширить число органов парламентского контроля, например, закрепив в Конституции РФ должность Уполномоченного по правам ребенка (позаимствовав в этом вопросе опыт субъектов Российской Федерации, например, Краснодарского края)[7]; следует создать на федеральном уровне законодательную базу для деятельности органов парламентского контроля на уровне регионов путем принятия федерального закона «Об органах парламентского контроля в субъектах Российской Федерации», так как действующее федеральное законодательство предусматривает возможность, но не обязанность регионов страны создавать органы регионального парламентского контроля.

В-четвертых, необходимо устранить имеющиеся конкурирующие полномочия Федерального собрания России и Президента РФ. Для исключения возможности принятия главой государства указов для регулирования общественных отношений, которые могут быть урегулированы только на уровне законов, следует в Конституции РФ закрепить те предметы ведения и сферы общественных отношений, которые подлежат регламентации законодательным путем. В целях устранения двусмысленности положений Конституции РФ относительно освобождения от должности Генерального прокурора РФ, необходимо более детально определить полномочия Совета Федерации в данном вопросе. Для этого пункт «з» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ изложить в следующей редакции: «назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации и исполняющего обязанности Генерального прокурора Российской Федерации из числа кандидатур, подбираемых Советом Федерации самостоятельно либо представленных Президентом Российской Федерации». Это позволит генеральному прокурору страны стать действительно независимым от исполнительной власти. В противном случае следует признать фиктивный характер самостоятельности института прокуратуры в России, его независимости от системы государственного управления. Тогда  необходимо вернуться к дореволюционной практике определения правового статуса руководителя прокуратуры страны, когда должность генерал-прокурора была совмещена с должностью министра юстиции (это, по крайней мере, приведет в соответствие фактический и юридический статус главы прокуратуры РФ), тем более что во многих странах мира прокуратура в настоящее время входит в состав министерства юстиции[8].

В-пятых, следует укрепить самостоятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части избрания высших должностных лиц субъекта Российской Федерации (руководителей высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Для этого необходимо исключить из Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» положения о том, что Президент РФ может распустить региональный парламент в случае отклонения тем представленных главой государства кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Кроме того, региональным парламентам следует предоставить полномочия по назначению лиц, исполняющих обязанности руководителей исполнительной власти в субъекте Российской Федерации. В противном случае получается, что как законодательная, так и исполнительная власть в регионе зависит только от одного лица в государстве — Президента РФ. Представляется, что законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации должны быть наделены полномочиями по избранию руководителей исполнительной власти не только из кандидатур, представляемых главой государства, но и из самостоятельно подбираемых ими кандидатов. В этом случае выборы будут происходить на альтернативной основе.

Библиография                                                                                    

1 См.: Гончаров В.В. Взаимодействие и совершенствование законодательной (представительной) и исполнительной власти в России // Юридический мир. 2008. № 6. С. 31—34.

2 См.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. 5-е изд., перераб. и доп. — М., 1996. С. 219.

3 См.: Булаков О.Н. Представительная власть в системе разделения властей // Законодательство и экономика. 2004. №  8.

4 См.: Котенков А.А. Актуальные проблемы взаимоотношений Президента Российской Федерации и Государственной думы Федерального собрания в законодательном процессе // Государство и право. 1998. № 10.

5 См.: Постановление КС РФ от 30.04.1996 № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 “О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации” и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом».

6 См.: Постановление КС РФ от 01.12.1999 № 17-П «По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела».

7 См.: Закон Краснодарского края от 26.06.2002 № 498-КЗ «Об Уполномоченном по правам ребенка в Краснодарском крае».

8 См.: Ласкина Н.В. Прокурорский надзор: Учеб. пособие для вузов. — М., 2006.