Проблемы, возникающие в условиях экономического кризиса в рамках бюджетного процесса на уровне местного самоуправления (на материалах Новосибирской области)

УДК 347.73:342.553

Страницы в журнале: 98-102 

Г.Н. Скляров,

аспирант Сибирского института управления — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Россия, Новосибирск german7878german@mail.ru

Рассматриваются актуальные проблемы, возникающие в условиях кризиса при реализации бюджетного процесса на уровне местного самоуправления. На примере нормативных правовых актов муниципальных образований Новосибирской области иллюстрируются пробелы бюджетного законодательства, а также несогласованность действий органов местного самоуправления.

Ключевые слова: бюджет, бюджетный процесс, муниципальное образование, резервный фонд местной администрации, финансовые органы муниципальных образований.

Несмотря на то, что Бюджетным кодексом РФ муниципальным образованиям делегируется множество полномочий в сфере бюджетного устройства на местах, фактически органы местного самоуправления проводят политику субъекта Российской Федерации. Данная ситуация складывается по ряду причин: отсутствие собственных денежных средств у муниципальных образований, участие в различных региональных программах, под которые выделяются целевые денежные средства из бюджетов субъектов Российской Федерации и др.

Произошедшее за 2015 год замедление темпа роста экономики Российской Федерации, а также увеличение бюджетных расходов социальной направленности повлекло рост дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации, а значит, и дефицит бюджетов муниципальных образований. Так, объем долга муниципалитетов на начало декабря 2015 года вырос на 12,7% по сравнению с показателем 2014 года и составил 318 079 324,65 тыс. рублей1.

При этом показатели налоговой части доходов муниципальных образований остались на прежнем уровне. Кроме того, вызывает опасение снижение доходной части бюджетов субъектов Российской Федерации, вызванное падением поступлений от налога на прибыль, который обеспечивает порядка трети бюджетных доходов регионов [1, с. 22—25]. Страдают от этого и бюджеты муниципальных образований.

Негативное влияние на формирование доходной части местных бюджетов оказывает несовершенство механизмов кассового исполнения бюджетов, а именно сроков предоставления субсидий. Так, за последнее время значительно выросло значение таких межбюджетных трансфертов, как субсидии, при снижении предоставляемых дотаций, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, что привело к искусственному профициту бюджетов муниципальных образований. Дело обстоит таким образом, что денежные средства в виде субсидий из бюджетов других уровней поступают в середине или вообще в конце финансового года и не могут быть освоены муниципалитетами в текущем году.

Примером может служить решение Совета депутатов Пролетарского сельского совета Ордынского района Новосибирской области от 18.12.2014 № 2 «О бюджете Пролетарского сельского совета Ордынского района Новосибирской области на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» (далее — Решение). Так, п. 1 ст. 1 устанавливается прогнозируемый общий объем доходов бюджета Пролетарского сельсовета на 2015 год в сумме 16 093,2 тыс. рублей, в том числе объем безвозмездных поступлений в сумме 14 555,2 тыс. рублей, собственных доходов в сумме 1 538 тыс. рублей. Однако решением Совета депутатов Пролетарского сельсовета Ордынского района Новосибирской области от 24.12.2015 № 2 в Решение внесены изменения, в соответствии с которыми общий объем доходов бюджета увеличен до 47 875,9 тыс. рублей, в том числе объем поступлений — до 46 337,9 тыс. рублей, при этом объем собственных доходов остался прежним — 1 538 тыс. рублей. Учитывая срочный характер бюджетных правоотношений, подобное недопустимо.

На данную проблему указывает также Счетная палата РФ, отмечая, что региональные бюджеты и бюджеты муниципальных образований страдают от программного принципа формирования бюджетов.

Логично предположить, что на федеральном уровне должны быть приняты достаточные меры для урегулирования разыгравшейся кризисной ситуации. За прошедший 2015 год было предложено множество различных концепций, которые при должной реализации способны изменить экономическую ситуацию в стране в целом и в регионах в частности в лучшую сторону. Одним из основных документов, в котором перечислены экономические меры реагирования, является План первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году (утв. распоряжением Правительства РФ от 27.01.2015 № 98-р; далее — Антикризисный план). Однако Антикризисный план изначально оценивался экспертами всего лишь как набор срочных технических мер, а не как стратегия перехода от спада экономики к ее росту [2].

Кроме того, в Антикризисном плане на 2016 год не рассмотрен вопрос бюджетного кризиса на местах.

В таких условиях органы власти региона, органы местного самоуправления вынуждены оптимизировать бюджетные расходы и пользоваться альтернативными источниками финансирования дефицита бюджета.

Руководство муниципальных образований вынуждено применять на практике новые правовые конструкции или использовать предусмотренные БК РФ в новом ключе.

Некоторые наиболее интересные механизмы будут освещены в данной статье.

1. Так, некоторые муниципальные образования Новосибирской области в 2015 году попытались расширить сферу применения резервных фондов местных администраций [2; 3; 5].

В соответствии со ст. 81 БК РФ в расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) предусматривается создание резервных фондов местных администраций. Средства резервных фондов местных администраций направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций. Непредвиденными признаются расходные обязательства муниципального образования, принятие которых не могло быть предусмотрено при утверждении соответствующего бюджета на текущий финансовый год и не может быть отложено до утверждения бюджета на следующий финансовый год.

Представляется, что исполнительно-распорядительный орган муниципального образования делает это в первую очередь для обеспечения социальных обязательств перед населением муниципального образования. Так как порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда местной администрации устанавливается исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, логично предположить, что муниципальное образование вправе самостоятельно определить перечень вопросов, на которые возможно потратить денежные средства. Однако подобная практика получила крайне негативную оценку органов прокуратуры Новосибирской области в форме актов прокурорского реагирования. Примером подобных актов может выступить протест прокурора Сузунского района Новосибирской области от 21.07.2015 № 11-278в-15, протесты прокурора Баганского района Новосибирской области от 10.06.2015 № 3-2015, от 08.06.2015 № 3-2015.

2. Другим примером замены межбюджетных трансфертов может выступить ситуация с резервами твердого топлива, которые путем организации торгов формирует субъект Российской Федерации.

Подобная практика существует в Алтайском крае. На основании постановления администрации Алтайского края от 21.12.2010 № 570 «Об утверждении порядка формирования, хранения и расходования резервного запаса угля для нужд» на площадках муниципальных районов формируются запасы твердого горючего. В случае отсутствия денежных средств у муниципальных образований для закупки топлива краевые органы власти предоставляют муниципальным образованиям уголь из данного резерва.

Интересной особенностью является тот факт, что по своей сути передача угля в данном случае является своеобразным товарным кредитом, предоставление которого не предусмотрено БК РФ. Кроме того, не до конца понятно, откуда муниципальное образование с дефицитом бюджетных средств должно найти средства на возврат подобного товарного займа. Представляется, что данная конструкция должна заменять субсидирование указанного направления на местном уровне, т. е. должна предоставляться на безвозмездной основе.

Однако уже существует судебная практика, в соответствии с которой признано законным взыскание органами власти субъекта Российской Федерации с муниципальных образований денежных средств и кроме того процентов за пользование чужими денежными средствами. Подобную практику иллюстрирует решение Арбитражного суда Алтайского края от  19.05.2015 по делу № А03-1071/2015.

Возникает резонный вопрос: являются ли распорядители бюджетных средств субъектами предпринимательской деятельности, целью которых выступает получение прибыли, вне зависимости от экономических последствий для муниципальных образований региона, в котором они расположены, или же органы власти существуют для обеспечения населения базовыми потребностями, закрепленными Конституцией РФ?

3. Интересная правовая конструкция возникает при использовании организационных особенностей заполнения предусмотренных законодательством должностных единиц на муниципальном уровне, и здесь отдельного рассмотрения заслуживают финансовые органы муниципальных образований.

В соответствии со ст. 6 БК РФ финансовый орган муниципального образования определяется как структуры (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов. Бюджетные полномочия финансовых органов определены в различных статьях БК РФ. К ним относятся:

— проведение предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита, а также проверки целевого использования бюджетного кредита (ст. 93.2 БК РФ);

— проведение проверки финансового состояния получателя государственной или муниципальной гарантии (ст. 115.2);

— непосредственное составление проектов бюджетов (ст. 154);

— получение сведений, необходимых для своевременного и качественного составления проектов бюджетов от финансовых органов другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, а также от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц;

— организация исполнения бюджета (ст. 215.1);

— временное управление бюджетом в случаях, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года и если закон (решение) о бюджете не вступил в силу через 3 месяца после начала финансового года (ст. 190).

Кроме того, нормами БК РФ отдельные полномочия в сфере издания нормативных правовых актов, касающихся регламентации финансовых правоотношений в муниципальном образовании, делегированы именно финансовому органу муниципального образования.

Однако в условиях дефицита бюджета многие муниципальные образования (за исключением городских округов, муниципальных районов) на территории Новосибирской области не могут позволить себе содержание отдельного органа (должностного лица) в структуре местной администрации. Исходя из этого указанные полномочия реализуются местной администрацией либо главой муниципального образования, что позволяет им расходовать поступающие средства на приоритетные для них статьи расходов, фактически исполняя в отношении самих же себя контрольные функции, чем нарушается единый принцип построения финансовой системы, а также принцип адресности и целевого характера бюджетных средств и достоверности бюджета (статьи 37 и 38 БК РФ).

Хотя подобная ситуация не является прямым нарушением федерального законодательства, однако, на наш взгляд, говорит о некой фиктивности бюджетного нормотворчества на местном уровне. Делегируя полномочия в сфере нормотворчества конкретному органу, федеральным законодательным органом не был рассмотрен вопрос о реальности воплощения нормы БК РФ в действие на уровне местного самоуправления.

В соответствии с п. 2 ст. 154 БК РФ отдельные бюджетные полномочия финансового органа городского, сельского поселения могут осуществляться финансовым органом муниципального района на основе соглашения между местной администрацией городского, сельского поселения и местной администрацией муниципального района. На территории Новосибирской области подобные соглашения заключаются, однако это не позволяет удовлетворить потребности сельских поселений.

Логичным является внесение изменения или в бюджетное законодательство в форме диспозитивной нормы права, в соответствии с которой полномочия финансового органа может исполнять местная администрация при условии, что финансовый орган муниципального образования не был создан, или в финансовое законодательство в части централизации функций финансовых органов на уровне районов субъектов Российской Федерации.

4. Непринятие бюджета также является часто применяемой правовой конструкцией, позволяющей муниципалитету реализовывать процедуру временного управления бюджетом.

В ряде муниципальных образований в ходе проведения прокурорских проверок соблюдения органами местного самоуправления требований бюджетного законодательства было установлено, что бюджеты муниципальных образований на очередной финансовый год и плановый период не были приняты.

В данной ситуации возникает два важных вопроса: по какой причине бюджет муниципального образования не был утвержден представительным органом или не вступил в силу; каковы последствия для муниципальных образований, в которых финансовый орган так и не был создан?

Ответ на первый вопрос может заключаться в нарушении процедуры утверждения бюджета.

1) Так, представительным органом муниципального образования проект бюджета на очередной финансовый год и на плановый период в нарушение требований БК РФ не был рассмотрен и, как следствие, не был утвержден. Данный факт в свою очередь повлек за собой процедуру временного управления бюджетом, которая не позволяет органам местного самоуправления в полной мере использовать бюджетные полномочия по исполнению бюджета.

2) Например, решение Совета депутатов Ишимского сельсовета Чистоозерного района Новосибирской области от 23.12.2015 № 23 «О бюджете Ишимского сельсовета Чистоозерного района Новосибирской области на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов» было подписано главой администрации Ишимского сельсовета Чистоозерного района Новосибирской области.

Пунктом 2 ч. 4 ст. 36, ч. 5 ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении)  установлено, что нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования, подписывает председатель представительного органа муниципального образования, а также утверждает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, глава муниципального образования.

В случае если решение представительного органа муниципального образования не подписано главой муниципального образования, решение не обретает юридической силы.

3) Решение о бюджете муниципального образования не было опубликовано [4], однако в соответствии с ч. 2 ст. 47 Закона о местном самоуправлении муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Ответ на второй вопрос требует более подробного изучения. Исходя из практики на территории Новосибирской области, местная администрация нарушит принцип разделения властей и сосредоточит в своих руках бюджетные полномочия как законодательной, так и исполнительной власти.

Проблемы, описанные выше, возможно решить, используя комплексный подход.

Вот некоторые предложения, которые, по нашему мнению, способны изменить сложившуюся ситуацию.

1. На федеральном уровне необходимо исходя из реалий на местах пересмотреть бюджетный процесс на уровне местного самоуправления.

2. Изменить способы доведения денежных средств до бюджетов муниципальных образований.

3. Осуществлять организационно-методическую поддержку органов местного самоуправления. Не допускать ситуации, в которой актами местного самоуправления утверждаются бюджетные полномочия, которые не реализуются по факту.

Список литературы

1. Михайлов Д.Л. Долги регионов: сегодня и завтра // Бюджет. 2014. Окт. С. 22—25.

2. Об утверждении Положения о порядке расходования средств резервного фонда администрации Шарчинского сельсовета Сузунского района Новосибирской области: постановление главы Шарчинского сельсовета Сузунского района Новосибирской области от 13.01.2014 № 2.

3. Об утверждении Положения о порядке расходования средств резервного фонда Ивановского сельсовета: постановление администрации Ивановского сельсовета Баганского района Новосибирской области от 26.09.2014 № 53.

4. О бюджете Барабинского района на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов: решение Совета депутатов Барабинского района Новосибирской области от 23.12.2015 № 20.

5. О порядке расходования средств резервного фонда администрации Мироновского сельсовета: постановление администрации Мироновского сельсовета Баганского района Новосибирской области от 19.09.2014 № 93.

6. Тальская М. В духе Ходжи Насреддина // Банки и деловой мир. 2015. № 4. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».