Проблемы выбора и перспективы использования современных методик и технологий в процессе оптимизации системы исполнительной власти в Российской Федерации и критерии оценки ее...

УДК 342.51 

Страницы в журнале: 16-20

Проблемы выбора и перспективы использования современных методик и технологий в процессе оптимизации системы исполнительной власти в Российской Федерации и критерии оценки ее эффективности и результативности

В.В. ГОНЧАРОВ,

кандидат юридических наук, директор НИИ проблем глобализации, экономики и развития гражданского общества, профессор кафедры конституционного и муниципального права

Исследованы проблемы выбора и перспектив использования современных методик и технологий в процессе оптимизации системы исполнительной власти в Российской Федерации и критерии оценки ее эффективности и результативности. Проведен анализ основных методик и технологий оптимизации и модернизации системы государственного управления в России. Приведена классификация критериев оценки эффективности и результативности оптимизации системы исполнительной власти в России.

Ключевые слова: современные методики и технологии, оптимизация, система исполнительной власти, Российская Федерация, эффективность, результативность, критерии оценки, государственный суверенитет, модернизация.

Оптимизация системы исполнительной власти как социально-политического и правового института предполагает постоянное улучшение, дополнение и развитие принципов организации и деятельности всей структурированной совокупности государственных органов исполнительной власти, приведение практики ее формирования и функционирования в соответствие действующему законодательству, которое, в свою очередь, должно отражать объективные изменения общественных отношений в области государственного управления. Таким образом, исполнительная власть должна постоянно совершенствоваться для того, чтобы одновременно обладать признаками легитимности и легальности[1], располагая оптимальным набором принципов своей организации и деятельности. В любом случае оптимизация представляет собой динамично развивающийся процесс, основными участниками и движущей силой которого являются сами государственные чиновники. Успех мероприятий по оптимизации системы исполнительной власти зависит прежде всего от того, правильно ли определены цели и задачи оптимизации, насколько четко и точно разработана методология процесса улучшения организации и деятельности системы органов государственного управления, выделены ли необходимые для этого финансовые и технические ресурсы. Немаловажную роль играет и то, насколько четко и быстро выполняются оптимизационные мероприятия[2].

Выбор современных методик и технологий в процессе построения оптимальной системы исполнительной власти в Российской Федерации должен происходить в рамках действующего законодательства, с учетом важнейших качественных и количественных показателей процесса оптимизации:

1) программы оптимизации (количества и последовательности (этапов) проводимых мероприятий), которая будет обусловлена выбором идеологической парадигмы развития России (национальной идеей страны в эпоху глобализации)[3];

2) времени проведения этапов и отдельных мероприятий оптимизации;

3) ценностей и приоритетов, среди которых основными можно назвать сохранение Российской Федерацией государственного суверенитета, независимости и территориальной целостности; обеспечение поступательного устойчивого развития страны в долгосрочной перспективе; создание максимально благоприятных условий для реализации гражданами России своих прав, свобод и законных интересов; модернизации экономики страны и повышения уровня жизни населения)[4];

4) целей и задач стратегического и тактического характера, поскольку процесс оптимизации носит динамический характер и зависит от ряда показателей развития системы государственной власти в стране, ее экономики и социальной сферы, избранной парадигмы развития, а также от уровня социально-экономических показателей развития мира в целом.

Представляется, что процесс оптимизации системы исполнительной власти в Российской Федерации требует использования современных методик и технологий, под которыми следует понимать не только оптимальный набор приемов, способов, методов и принципов достижения целей оптимизации, носящий системный и структурный характер, но и определенную организацию данного процесса с учетом динамики развития как системы российского государственного управления и государственной власти в целом, так и векторов мировых государственных и общественных институтов[5].

В числе наиболее актуальных методик и технологий, которые необходимо применять в процессе оптимизации системы исполнительной власти в Российской Федерации, можно выделить глобальное моделирование общественных явлений и процессов[6], а также использование электронных технологий в анализе, прогнозировании, проектировании (моделировании) и управлении процессами формирования, функционирования и развития государственных и общественных институтов[7].

Глобальное моделирование общественных явлений и процессов в построении оптимальной системы исполнительной власти в нашей стране предполагает следующее.

1. Оптимизация системы исполнительной власти в Российской Федерации должна проводиться комплексно, в рамках процессов оптимизации всей системы государственной власти. Это обусловлено чрезвычайной взаимозависимостью формирования и функционирования различных ветвей и уровней государственной власти и местного самоуправления в любом государстве.

2. Процессы оптимизации системы исполнительной власти (и системы государственной власти в целом) должны осуществляться в полном соответствии с принципами, методологией, методиками и технологиями оптимизации, закрепленными в основах государственной идеологии России[8], и в рамках избранной парадигмы общественного и государственного развития страны. Таким образом, оптимизация может быть эффективной лишь при условии одновременной модернизации всей системы государственных и общественных институтов. Ее базой должны стать модернизация российской экономики и поэтапное качественное улучшение социально-экономических показателей уровня жизни граждан[9], реализация ими своих прав, свобод и законных интересов в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством[10].

3. Оптимизация системы государственного управления в Российской Федерации должна учитывать особенности развития государственных и общественных институтов в современном мире, а также процессы глобальной международной и региональной интеграции. Это позволит:

— минимизировать угрозу неблагоприятных внешних воздействий на процесс оптимизации системы исполнительной (государственной) власти в России со стороны иностранных государств, прежде всего стран, являющихся глобальными мировыми лидерами (США и КНР), их сателлитов, международных организаций и объединений[11];

— диверсифицировать и минимизировать риски и неблагоприятные последствия мероприятий по построению оптимальной системы государственного управления в стране за счет привлечения необходимых международных и иностранных ресурсов, улучшения конъюнктуры участия Российской Федерации в международном распределении труда, международной торговле и обмене;

— проводить оперативное формирование межгосударственных объединений с участием нашей страны, а также поиск государств-союзников (как традиционных, так и государств, осуществляющих свое развитие в рамках общей социально-экономической парадигмы развития) в целях минимизации рисков политико-экономической блокады Российской Федерации со стороны иностранных государств и международных организаций, воспринимающих Россию в качестве своего глобального конкурента или противника[12].

Таким образом, оптимизация системы исполнительной власти в Российской Федерации в контексте использования глобального моделирования общественных явлений и процессов выступает лишь в роли одного из уровней оптимизации российской государственности в целом как уникального явления в мировой цивилизации.

Использование электронных технологий в процессе оптимизации системы исполнительной власти в Российской Федерации предполагает их участие в анализе, прогнозировании, проектировании (моделировании) и управлении процессами формирования, функционирования и развития органов исполнительной власти всех уровней. Это позволит добиться следующего.

1. Ускорить проведение отдельных этапов оптимизации исполнительной власти, а также построить оптимальную ее схему в кратчайшие сроки. Тем более что по ряду экспертных оценок у руководства России остается очень немного времени для проведения масштабной реструктуризации системы государственного управления и модернизации экономики, поскольку достижение точки бифуркации в процессе социально-экономического развития Российской Федерации ожидается в промежутке между 2014 и 2018 годами, после чего процессы развития будут носить неуправляемый характер, определяясь, скорее, внешними факторами с высокой степенью распада страны на ряд независимых государств[13].

2. Провести процессы оптимизации системы исполнительной власти с минимальными затратами материальных ресурсов. Не случайно в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12.11.2009 Д.А. Медведев указал на необходимость проведения модернизации экономики страны и системы ее государственного управления с использованием современных инновационных технологий[14].

3. Решить целый ряд проблем, препятствующих эффективному проведению оптимизации системы исполнительной власти:

— снизить уровень коррупции в органах государственной власти и органах местного самоуправления[15], так как вследствие внедрения технологий электронного правительства значительно сокращается возможность личного контакта населения и государственных (муниципальных) служащих органов власти;

— значительно уменьшить уровень преступности в целом, поскольку именно высокий уровень преступности в стране является социальной базой коррупции, казнокрадства, клановости в рядах госслужащих. Не случайно в странах с низким общим уровнем преступности сравнительно невелики показатели коррупции в рядах государственных и муниципальных служащих[16];

— повысить эффективность и результативность деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также их должностных лиц. Причем субъективный (человеческий) фактор выступает в процессе оптимизации системы государственного (муниципального) управления в качестве основного. Под ним следует понимать наличие аппарата госслужащих исполнительной власти, обладающих высоким уровнем профессионализма и высокими морально-этическими качествами. Определенной квинтэссенцией данных качеств можно назвать высокий уровень исполнительской дисциплины госслужащих системы исполнительной власти, который одновременно является основным и незаменимым условием реализации мероприятий по построению оптимальной системы исполнительной власти. Уровень исполнительской дисциплины в государственном аппарате является оценочной категорией, под которой следует понимать одновременное достижение в организации и деятельности государственных служащих исполнительной власти ряда показателей: качества реализуемых услуг населению; оперативности в принятии решений; своевременности выполнения руководящих решений вышестоящих органов исполнительной власти и их должностных лиц; результативности в деятельности;

— избежать типичных ошибок при оптимизации системы исполнительной власти и минимизировать риски наступления неблагоприятных последствий (в частности, падения жизненного уровня граждан, степени реализации и гарантированности их прав, свобод и законных интересов, уровня управляемости общественных процессов). Это позволит проводить в стране умную внешнюю и внутреннюю политику, подчиненную сугубо прагматичным целям, осуществляя модернизацию, основанную на ценностях и институтах демократии, изменив качество жизни в России, обеспечив лидерские позиции нашей страны в мире;

— создать механизм абсолютного контроля эффективности и результативности организации и деятельности системы исполнительной власти в Российской Федерации;

— изменять методики и технологии проведения мероприятий по модернизации российской экономики и оптимизации системы государственного и муниципального управления в режиме реального времени в полном соответствии с динамикой развития экономики страны, государственного аппарата, настроений и пожеланий гражданского общества.

Следует отметить, что использование электронных технологий необходимо при оптимизации системы не только исполнительной власти, но и государственной власти и местного самоуправления на всех уровнях, вплоть до территориального общественного самоуправления. Это позволит отслеживать динамику развития российской государственности в целом, своевременно выявлять и устранять проблемы, препятствующие эффективной работе государственных и общественных институтов.

В связи с тем что оптимизация системы исполнительной власти как социально-политического и правового института представляет собой процессы улучшения, дополнения и развития принципов организации и деятельности всей структурированной совокупности государственных органов исполнительной власти, приведения практики ее формирования и функционирования в соответствие действующему законодательству, представляется исключительно важным определить критерии оценки эффективности и результативности осуществления данных процессов.

Построение оптимальной системы исполнительной власти в Российской Федерации преследует определенные цели, степень достижения которых и выявляет его результативность. Немаловажно и то, каким образом и с какими затратами и потерями были достигнуты цели. В связи с этим оценивать процесс построения оптимальной системы исполнительной власти следует с учетом критерия эффективности (соотношение результата и затрат)[17].

Разработка критериев оценки эффективности и результативности оптимизации системы исполнительной власти в Российской Федерации должна осуществляться на этапе проектирования модели оптимизации системы исполнительной власти. Данные критерии носят эталонный характер и обусловлены целями и задачами оптимизации. Однако отдельные этапы и мероприятия должны оцениваться по критериям эффективности и результативности построения оптимальной системы исполнительной власти (в противном случае цели и задачи оптимизации достигнуты не будут). В ряде стран в федеральных (центральных) органах исполнительной власти существуют министерства и ведомства, а также постоянно действующие межведомственные комиссии, основная цель деятельности которых — разработка подобных критериев. Например, в Киргизии эти полномочия осуществляет Межведомственная комиссия по разработке критериев и механизма оценки результативности деятельности органов исполнительной власти[18].

Среди критериев оценки эффективности и результативности оптимизации системы исполнительной власти в России можно выделить следующие:

1) разработана и закреплена ли в Конституции РФ и действующем законодательстве идеологическая основа российской государственности; насколько она соответствует реальным интересам и потребностям как самого государства, так и общества (в частности, создает ли условия для реализации прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц, для развития государственных и общественных институтов);

2) насколько использован положительный отечественный и зарубежный опыт организации и деятельности системы государственного управления, а также ее оптимизации;

3) в какой степени при построении оптимальной системы исполнительной власти в Российской Федерации были использованы современные отечественные и зарубежные методики и технологии оптимизации;

4) насколько система исполнительной власти сформирована и функционирует на основе системы принципов организации и деятельности (в частности, участия граждан России в управлении государственными делами; выборности органов исполнительной власти; федерализма; разделения властей; централизма и децентрализации в работе органов исполнительной власти; законности; ответственности; коллегиальности и единоначалия; этики и профессионализма госслужащих исполнительной власти; гласности в работе органов исполнительной власти)[19], закрепленных в Конституции РФ и действующем законодательстве;

5) в какой степени система принципов организации и деятельности органов исполнительной власти улучшена, дополнена и развита в процессе построения оптимальной системы исполнительной власти, а практика ее формирования и функционирования приведена в соответствие объективным изменениям общественных отношений в области государственного управления;

6) насколько система исполнительной власти реально независима (суверенна)[20] в рамках действующего законодательства, т. е. в какой степени она самостоятельна в принятии решений; сформированы и функционируют ли органы исполнительной власти; содержит ли гарантии независимости, включая механизм оценки степени подобной самостоятельности системы органов исполнительной власти;

7) насколько система исполнительной власти устойчива к неблагоприятным внешним и внутренним воздействиям (носит стабильный характер и жизнеспособна);

8) насколько динамика развития системы исполнительной власти соответствует динамике изменения общественных отношений в государстве). Этот показатель свидетельствует об уровне демократичности исполнительной власти и ее пластичности в рамках действующего законодательства. Если динамика развития системы не соответствует динамике развития социально-экономических отношений, то по мере нарастания противоречий в деятельности государственных и общественных институтов будет увеличиваться опасность того, что данные противоречия будут решены в сжатые сроки либо путем социального взрыва — революции (что чревато распадом страны), либо путем масштабной и быстрой модернизации как экономики страны, так и ее социальной надстройки;

9) насколько система исполнительной власти в своей деятельности стремится к сохранению государственного суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации и обеспечивает надлежащую реализацию гражданами страны своих прав, свобод и законных интересов;

10) в какой степени система исполнительной власти самоуправляема легальными структурами управления (т. е. в какой степени исполнительная власть представляет реального фактического политического лидера в системе государственной власти страны, а в какой она ведома, зависима от мирового, международного, иностранного влияния)[21];

11) каков уровень коррупции в системе исполнительной власти и государственного аппарата в целом. Этот показатель особенно актуален в силу того, что российскому чиновничеству исторически присущ высокий уровень коррупции в системе органов управления и относительно невысокий уровень правовой культуры[22];

12) каков достигнутый уровень исполнительской дисциплины органов исполнительной власти и их должностных лиц. Любой внутренний контроль за уровнем исполнительской дисциплины в системе государственного управления представляется неэффективным без создания внешней системы ее анализа, оценки и контроля, которая должна включать: мониторинг соблюдения законодательства о государственной службе в системе исполнительной власти (к нему должны быть подключены органы прокуратуры, соответствующие контрольные органы Администрации Президента РФ и правительства страны); анализ и оценку эффективности использования бюджетных средств при оказании публичных услуг населению; возможность адекватного и быстрого реагирования вышестоящих органов исполнительной власти и правоохранительных структур в случае обнаружения нарушений действующего законодательства и неэффективного использования бюджетных средств должностными лицами органов государственного управления[23];

13) насколько финансовые затраты на организацию и деятельность системы органов исполнительной власти соответствуют реальному качеству, количеству и стоимости публичных услуг, оказываемых населению органами исполнительной власти и их должностными лицами. Например, ряд экспертов предлагают для оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и органов местного самоуправления использовать соответствующую систему оценки «Эффективная публичная служба» (ЭПУС), которая разработана на основе европейской модели, но учитывает российскую специфику и содержит ряд инновационных моментов. В частности, представляет интерес использование в данной системе двухуровневой оценки эффективности (сочетание диагностической самооценки и экспертной оценки (введение института экспертных советов)[24].

Библиография

1 См.: Чиркин В.Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. № 8. С. 65, 66.

2 См.: Гончаров В.В. Повышение исполнительской дисциплины в системе исполнительной власти как необходимое условие ее оптимизации // Бизнес в законе. 2009. № 5. С. 9—12.

3 См.: Урсул А.Д. Национальная идея в эпоху глобализации: проблемы безопасности и устойчивого развития // Национальная безопасность. 2010. № 1.

4 См.: Гончаров В.В. Роль социально-экономических условий сохранения и развития российской государственности в эпоху глобального экономического кризиса // Юрист. 2010. № 5.

5 См.: Он же. Влияние международных факторов на сохранение и развитие российской государственности: исторический опыт и современное состояние // Национальная безопасность. 2010. № 1.

6 См.: Геловани В.А., Бритков В.Б., Дубовский С.В. СССР и Россия в глобальной системе (1985—2030): результаты глобального моделирования. — М., 2009.

7 См.: Быстрицкая Т. Электронная Россия — пятый национальный проект // Бюджет. 2006. № 12.

8 См.: Гончаров В.В. Роль государственной идеологии в централизации власти в России: исторический опыт и современное состояние // История государства и права. 2010. № 4.

9 См.: Он же. Место и роль федеральных органов исполнительной власти в реализации приоритетных национальных проектов: современные проблемы и пути их разрешения // Бизнес в законе. 2010. № 1. С. 13—16.

10 См.: Поярков С.Ю. Идеологический процесс российского конституционализма и безопасность государственности // Национальная безопасность. 2010. № 1.

11 См.: Гончаров В.В. Экономическая безопасность Российского государства как перспективный приоритетный национальный проект // Российский следователь. 2010. № 8. С. 26—29.

12 См.: Якунин В.И., Багдасарян В.Э., Сулакшин С.С. Новые технологии борьбы с российской государственностью: Моногр. — М., 2009.

13 См.: http://forum-msk.org/material/video/3027580.html

14 См.: http://www.kremlin.ru/transcripts/5979

15 См.: Гончаров В.В. Укрепление исполнительской дисциплины в системе исполнительной власти в Российской Федерации как основное средство борьбы с коррупцией // Российский следователь. 2010. № 6. С. 36—39.

16 См.: Он же.  Современные проблемы и перспективы построения эффективной системы государственного управления в Китайской Народной Республике // Юридический мир. 2010. № 5.

17 См.: Борисов А.Б. Большой экономический словарь. — М., 2003.

18 См.: http://www.for.kg/goid.php?id=73943&print

19 См.: Гончаров В.В. Принципы формирования и функционирования исполнительной власти в Российской Федерации: институционально-политический анализ: Моногр. — М., 2007.

20 См.: Добрачев Д.В. О правовой реформе российского государства и общества // Законодательство и экономика. 2005. № 1.

21 См.: Гончаров В.В. Роль политического лидерства в укреплении исполнительной власти: современные проблемы и перспективы развития // Вестн. Академии экономической безопасности. 2010. № 2. С. 49—53.

22 См.: Он же. О повышении роли наказания в механизме укрепления исполнительской дисциплины органов исполнительной власти // Российский следователь. 2010. № 3. С. 25—28.

23 См.: Он же. Повышение исполнительской дисциплины в системе исполнительной власти…

24 См.: http://vdk2006.ucoz.ru/publ/6-1-0-28