Проблемы выбора оптимальной системы исполнительной власти в Российской Федерации

УДК 342.5 

Страницы в журнале: 42-46

В.В. ГОНЧАРОВ,

кандидат юридических наук, директор НИИ проблем глобализации

Статья посвящена исследованию проблем выбора модели построения оптимальной системы исполнительной власти в Российской Федерации. Сохранение и развитие российской государственности во многом зависит от того, произойдет ли объединение усилий общества и государства на пути модернизации экономики страны и качественного улучшения уровня жизни ее граждан. Немаловажную роль в достижении успеха в данном процессе играет вопрос восстановления эффективности исполнительной вертикали власти в России. Однако выбор оптимальной модели системы исполнительной власти в Российской Федерации отягощен рядом объективных и субъективных проблем, препятствующих проведению оптимизации государственного и муниципального управления в стране. Проводится детальное исследование указанных проблем и разработан ряд мероприятий, которые будут способствовать построению алгоритма действий, необходимых при формировании оптимальной системы исполнительной власти в России. Проведен анализ возможных сценариев развития процесса по оптимизации системы государственного и муниципального управления в Российской Федерации в зависимости от степени и качества решения проблем, препятствующих данному процессу.

Ключевые слова: исполнительная власть, система, модернизация, оптимизация, централизация, коррупция, опережающее развитие, Президент РФ, система, правительство, народ.

Problems of a choice of optimum system of executive power in the Russian Federation

The present article is devoted research of problems of a choice of model of construction of optimum system of executive power in the Russian Federation. The author considers that preservation and development of the Russian statehood in many respects depends on, whether there will be an association of efforts of a society and the state on a way of modernization of a national

economy and qualitative improvement of a standard of living of its citizens. The important role in achievement of success in the given process is played by a question of restoration of efficiency of an executive vertical of the power in Russia. However the choice of optimum model of system of executive power in the Russian Federation is burdened a number of the objective and subjective problems interfering carrying out of optimization of the state and municipal management in the country. Detailed research of the specified problems is carried out article and a number of actions which will promote construction of algorithm of the actions necessary at formation of optimum system of executive power in Russia is developed. The author carries out the analysis of possible scenarios of development of process on optimization of system of the state and municipal management in the Russian Federation depending on degree and quality of the decision of the problems interfering given process.

Keywords: executive power, system, modernization, optimization, centralization, corruption, advancing development, the President of the Russian Federation, system, the Government, the people.

Сохранение российской государственности, ее независимости от иностранных государств и международных надгосударственных образований возможно лишь при условии проведения структурной модернизации ее экономики и изменении парадигмы ее социально-политического развития. Необходимость радикальных изменений экономического базиса и его социальной надстройки в Российской Федерации путем оптимизации государственного управления в виде системы исполнительной власти на всех ее уровнях обусловлена целым рядом внешних и внутренних факторов, носящих и субъективный, и объективный характер[1].

В числе внешних факторов, диктующих необходимость и неизбежность проведения оптимизации системы исполнительной власти в нашей стране, можно выделить следующие.

1. Рост в современном мире числа общепланетарных проблем, связанных с углублением экономического, экологического, демографического и иных глобальных кризисов развития человечества, следствием чего является увеличение опасности того, что Российская Федерация, с одной стороны, будет не в состоянии справиться с последствиями этих проблем, а с другой стороны, обладая значительными природными сырьевыми ресурсами, но слабым военным потенциалом, огромной территорией и стремительно сокращающимся населением, станет объектом посягательств как отдельных иностранных государств, так и всевозможных международных надгосударственных объединений и организаций (ООН, НАТО).

2. Глобализация человечества, которая в настоящее время осуществляется под эгидой США и в рамках западного цивилизационного проекта, закономерно приведет к возникновению нового миропорядка, идеологической основой которого выступит глобальный неофашизм. Суть его состоит в нивелировании декларируемых ныне общечеловеческих ценностей и в установлении тотального контроля за формированием и развитием основных элементов и уровней современного государственно организованного общества (индивидуума, семьи как первичной ячейки общества, нации (народа), общества в целом, а также различных форм самоорганизации населения)[2]. В итоге все государства, включая Россию, утратят свой суверенитет, независимость в определении стратегии и тактики государственного и общественного развития. Для нашей страны это чревато распадом на ряд самостоятельных государств, территориальными потерями, а также стремительной социально-культурной и экономической деградацией общества, изменением его национально-этнического состава.

3. Попытки решения современными развитыми государствами (прежде всего США, КНР, странами ЕС) своих внутренних проблем за счет ресурсов иных государств, с более низким уровнем экономического развития, политически зависимых от глобальных мировых лидеров (так называемый экспорт проблем)[3]. Со стороны США и их государств-сателлитов перекладывание рисков и последствий неудачной социально-экономической политики будет выражаться во внешней экспансии, начиная с установления контроля за ресурсами менее развитых государств, захвата новых рынков сбыта продукции и заканчивая освоением новых жизненных пространств, физическим уничтожением населения стран, являющихся потенциальными противниками западного цивилизационного проекта фашизации[4]. Россия в этом плане наиболее уязвима в силу ряда причин: политической несамостоятельности элит, их нежелания и неспособности обеспечивать государственный суверенитет, независимость и развитие страны; отсутствия развитых и самостоятельных институтов общественного контроля власти; отсутствия государственной идеологии и т. п. Со стороны КНР и государств исламского мира попытка «экспорта проблем» может вылиться в непосредственное военное вторжение, захват и отторжение части территории Российской Федерации.

4. Неприятие мировыми державами самого факта существования России в качестве независимого и суверенного государства, препятствующего перспективам их развития. Это усугубляется глобальными противоречиями Российской Федерации как самостоятельного цивилизационного проекта с основными конкурирующими проектами (западным, основанным на установлении на планете глобального неофашизма; китайским, исламским и т. д.). Кроме того, наша страна в силу остатков своего ядерного и оборонно-промышленного потенциала является серьезным препятствием для США и их сателлитов на пути трансформации западного неоимпериализма постиндустриального типа в стадию глобального неофашизма.

КНР рассматривает Россию как основного конкурента в идеологическом лидерстве среди стран, способных сокрушить и остановить глобализацию по западному сценарию. Это обстоятельство усугубляется демографическим и ресурсным дисбалансом в развитии нашей страны и Китая. В последнее время и на Западе, и в КНР предпринимаются попытки обоснования «несправедливости», «вредности» и «необоснованности» обладания Российской Федерацией столь большими территориями при неспособности и нежелании правящей элиты обеспечивать поступательное социально-экономическое и политическое развитие страны и общества[5].

Страны исламского мира планомерно пытаются обосновать свое духовно-нравственное и религиозное превосходство над Россией и ее титульной нацией, что в рамках определенных религиозных течений может послужить сакральным оправданием джихада в отношении нашей страны в случае военной экспансии[6].

Необходимость оптимизации системы исполнительной власти в Российской Федерации обусловлена и рядом внутренних факторов.

Прежде всего, в Конституции РФ и действующем законодательстве не закреплена идеологическая основа российской государственности. Сложилась парадоксальная ситуация, когда основной закон страны отрицает сам факт необходимости конституционной легитимации и легализации государственной идеологии, т. е. возможность формирования и развития государственности на основе какой-либо идеологии (в ст. 13 Конституции РФ предусмотрено идеологическое многообразие, в силу которого никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной). Консервативная идеология, заявленная партией «Единая Россия», не может рассматриваться в качестве государственной или обязательной, а является исключительно программным заявлением данной политической партии. Таким образом, в стране отсутствует легальная основа для формирования и развития идеологической основы российской государственности.

Кроме того, в Российской Федерации разбалансирована система государственного управления.

1. Государственный аппарат характеризуется высоким уровнем коррупции, клановости, казнокрадства (особенно на региональном уровне)[7]. По оценкам фонда «ИНДЕМ», в 2001—2005 гг. рост только деловой коррупции составил в нашей стране от 33 до 316 млрд долл. в год, а общие размеры коррупции превысили 615 млрд долл.[8] Как справедливо отметил 19.10.2009 Д.А. Медведев, одной из форм борьбы с коррупцией является улучшение технологической составляющей в государственном управлении, повышение качества и прозрачности оказываемых публичных услуг, многие из которых должны оказываться в электронном виде[9].

2. Систему исполнительной власти отличает крайне низкая эффективность в организации и деятельности, несоответствие затрат на функционирование органов власти и их должностных лиц и полученных результатов[10].

3. В сфере исполнительной власти отсутствует система внутреннего самоконтроля эффективности и результативности функционирования различных уровней государственного управления.

4. Слабо развиты институты общественного контроля исполнительной власти — как традиционные (например, политические партии), так и современные, включая недавно созданную Общественную палату РФ. Они отстранены от реального участия в определении стратегии и тактики государственного управления обществом и страной, отсутствует действенный механизм контроля за органами исполнительной власти и их должностными лицами.

5. Вызывает сомнение государственная и общественная ориентированность значительной части правящей элиты (особенно в высших эшелонах государственного и муниципального управления).

6. Значительно препятствует согласованной работе органов государственного управления отсутствие закрепления в Конституции РФ и действующем законодательстве принципов организации и деятельности системы исполнительной власти. Кроме того, статуарные аспекты формирования и функционирования органов государственного управления подчас носят противоречивый характер и не соответствуют интересам большинства населения и перспективам сохранения государственного суверенитета независимости страны, поступательного развития общества.

7. Для госслужащих системы исполнительной власти характерно принципиальное нежелание и неспособность использовать положительный зарубежный и отечественный опыт оптимизации системы государственного управления.

Важным фактором, свидетельствующим о необходимости скорейшего проведения оптимизации системы исполнительной власти в Российской Федерации, является затянувшаяся уже почти на два десятилетия экономическая стагнация страны, которая характеризуется рядом признаков:

а) падением реального валового внутреннего продукта и валового национального дохода страны как в абсолютных показателях, так и в подушевом исчислении;

б) низкой производительностью труда, которая уступает не только показателям развитых зарубежных государств, но и уровню СССР;

в) падением качества воспроизводства и использования трудовых и иных ресурсов;

г) необоснованным искусственным сдерживанием экономики путем ее финансовой стерилизации (вывода финансовых активов из реального сектора экономики с последующим размещением либо за рубежом, либо в банковском секторе);

д) стимулированием экономической модели развития страны, основанной на догоняющем типе развития с сырьевой направленностью;

е) принятием руководством страны политических и экономических решений в интересах международных сообществ и иностранных государств (под эгидой мифической борьбы с международным экономическим кризисом).

Большое значение имеет и демографическая проблема, которая характеризуется рядом особенностей: падением рождаемости и ростом смертности населения; ухудшением качества жизни большинства граждан; необоснованным поощрением миграции со стороны властей (как справедливо отмечают некоторые ученые, в нашей стране при исключительно высоком уровне формальной и скрытой безработицы и падении объемов ВВП убыль абсолютного числа работоспособных граждан наблюдается лишь с 2008 года, в то время как полезность миграции пропагандируется властью с начала демократических преобразований в стране, что следует рассматривать как использование миграционных процессов властью в качестве средства снижения политической активности населения).

Представляется очевидным, что структурная модернизация российской экономики и ее социально-политической надстройки возможна лишь при условии оптимизации государственного управления в стране, основой которой является система исполнительной власти. Такая оптимизация должна преследовать следующие цели:

1) создание экономического базиса государственного суверенитета и независимости страны путем обеспечения экономической безопасности Российской Федерации, формирования и реализации модели поступательного опережающего развития экономики нашей страны (особенно ее реального сектора)[11];

2) восстановление управляемости системы исполнительной власти путем пресечения центробежных тенденций в государственном управлении, ужесточения борьбы с сепаратизмом, клановостью и казнокрадством региональных элит;

3) оздоровление системы государственного управления путем разработки и закрепления в Конституции РФ идеологической основы российской государственности, которая должна определяться исходя из реальных объективных потребностей общества, государства, государствообразующих народов России, перспектив их сохранения и развития;

4) санацию элиты государства с целью приведения интересов и потребностей элиты в соответствие  интересам и потребностям народа и государства, перспектив их сохранения и развития (в том числе карательными (репрессивными), воспитательными мерами);

5) восстановление контроля над системой исполнительной власти со стороны общества (немаловажную роль в этом должны играть институты общественного контроля);

6) обеспечение формирования и функционирования системы исполнительной власти на основе принципов организации и деятельности (участия граждан России в государственных делах; разделения властей; федерализма; сочетания централизма и децентрализации; законности и ответственности; выборности; коллегиальности и единоначалия; этики и профессионализма госслужащих исполнительной власти; гласности в работе органов исполнительной власти);

7) создание механизма поддержки системы исполнительной власти со стороны народа, особенно путем развития институтов непосредственной демократии (например, выборов, референдумов, плебисцитов, территориального общественного самоуправления)[12];

8) формирование защитного механизма системы исполнительной власти и ее должностных лиц от негативных внутренних и внешних воздействий (особенно от влияния иностранных государств и международных организаций), препятствующих свободному и независимому развитию российской государственности;

9) создание механизма оценки эффективности системы исполнительной власти в России с точки зрения соответствия результатов ее деятельности произведенным обществом расходам на формирование и функционирование органов государственного управления[13].

Представляется, что историческая судьба нашей страны во многом зависит от качественного решения проблем, препятствующих оптимизации системы государственного и муниципального управления. В связи с этим можно выделить различные сценарии развития российской государственности:

1) отказ от оптимизации системы исполнительной власти приведет к потере государственного суверенитета и независимости и последующему распаду (утрате территориальной целостности);

2) проведение оптимизации системы исполнительной власти в интересах не большинства населения страны, а отдельных ее классов, социальных групп и наций чревато высокими рисками возникновения социальных катаклизмов (революций, гражданских войн и т. п.);

3) проведение оптимизации системы исполнительной власти в соответствии с  интересами и потребностями большинства граждан страны позволит сохранить государственный суверенитет и независимость Российской Федерации.

Выбор оптимальной системы исполнительной власти в Российской Федерации подразумевает неизбежность решения ряда объективных и субъективных проблем, связанных с выбором оптимальных характеристик будущей системы исполнительной власти[14].

1. Проблемы выбора стратегической социально-экономической и политической парадигмы развития государства (показателен двадцатилетний опыт существования России без четких параметров, направлений и целей развития, вследствие чего страна сегодня пребывает в стадии социально-экономической и политической деградации).

2. Проблемы выбора идеологической основы модернизации системы государственного управления в стране. В наиболее упрощенном виде — выбор между капиталистической и социалистической идеологической платформой развития в их многочисленных комбинациях и подвидах.

3. Проблемы определения оптимальных целей и задач, достижению которых и должна быть посвящена деятельность системы государственного управления. В их числе могут быть выделены реализация принципов организации и деятельности системы органов исполнительной власти; сохранение государственного суверенитета Российской Федерации, ее независимости и территориальной целостности; создание благоприятных условий для опережающего устойчивого сбалансированного развития государства и общества, для максимального удовлетворения потребностей населения страны, реализации прав, свобод и законных интересов.

4. Проблемы формирования и закрепления в Конституции РФ и законодательстве необходимого числа оптимальных принципов организации и деятельности системы исполнительной власти, которые позволят регулировать сбалансированное опережающее развитие России на долгосрочный период.

5. Проблемы выбора методологии и методики оптимизации системы органов исполнительной власти в рамках законодательства с учетом важнейших характеристик (в частности, отдельных этапов модернизации российской экономики и системы государственного управления, приоритетов оптимизации системы исполнительной власти, количества и последовательности мероприятий в рамках оптимизации).

6. Проблемы использования положительного отечественного опыта оптимизации системы исполнительной власти за весь исторический период существования страны, а также зарубежного опыта (особенно стран, добившихся высокого уровня индекса человеческого развития).

7. Проблемы установления пределов использования современных технологий оптимизации системы государственного управления, особенно в части глобального моделирования явлений и процессов, современных электронных технологий (например, продвигаемого Президентом РФ электронного правительства, под которым следует понимать исключительную прозрачность деятельности органов исполнительной власти при оказании публичных услуг населению, отсутствие личного контакта потребителя услуг и чиновников)[15].

8. Проблемы оценки эффективности оптимизируемой системы исполнительной власти по отдельным этапам, результатов деятельности отдельных органов исполнительной власти и их должностных лиц[16].

Данные проблемы необходимо решать в оптимальные сроки и с минимальными затратами и рисками для государства и общества в целом и каждого гражданина в частности.

Поиск оптимальной системы исполнительной власти в Российской Федерации предполагает выбор и оптимального алгоритма действий. Представляется, что данный алгоритм должен включать в себя следующие стадии:

1) разработку и закрепление в Конституции РФ и законодательстве идеологической основы российской государственности;

2) выбор методологии, методики и технологий построения оптимальной модели системы исполнительной власти в России;

3) анализ отечественного и зарубежного опыта организации и деятельности системы государственного управления с оценкой положительных аспектов;

4) разработку модели оптимальной системы исполнительной власти в Российской Федерации с последующим ее закреплением в Конституции РФ и действующем законодательстве;

5) практическую реализацию модели оптимальной системы исполнительной власти в Российской Федерации;

6) построение механизма контроля и оценки эффективности организации и деятельности оптимальной системы исполнительной власти в России со стороны общества, системы внутреннего самоконтроля и оценки эффективности исполнительной власти.

Библиография

1 См.: Кравченко А.Г. Политико-правовые технологии оптимизации исполнительной власти России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Ростов н/Д, 2005; Черкасов К.В. К вопросу об оптимизации территориального управления в России // Административное и муниципальное право. 2009. № 1. С. 28—37.

2 См.: Гончаров В.В. Роль семьи как социального института в сохранении и развитии российской государственности // Семейное и жилищное право. 2010. № 1.

3 См.: Делягин М. Экспорт проблем: война объявлена // delyagin.ru/position/1380.html

4 См.: Сисон Х.М. Империализм, фашизация и фашизм: обозрение // Марксизм и современность. 2000. № 2—3(16—17).

5 См.: Бжезинский З. Великая шахматная доска (Господство Америки и его геостратегические императивы) // lib.ru/POLITOLOG/AMERICA/bzhezinskij.txt

6 См.: Кадыров Р. «Джихад» чеченцев против России помогали вести представители 50 стран  // www.interfax-religion.ru/islam/?act=news&div=32233

7 См.: Гончаров В.В., Жилин С.М. Проблемы соотношения полномочий и взаимодействия институтов Президента и Председателя Правительства России в системе исполнительной власти и перспективы их разрешения // Право и политика. 2010. № 1. С. 8—13.

8 См.: Исследования фонда «ИНДЕМ» «Диагностика роста коррупции 2005». — М., 2006.

9 www.newru.com/russia/19oct2009/medvkor.html

10 См.: Гончаров В.В. Определение роли и места контрольно-счетных органов в повышении исполнительской дисциплины органов исполнительной власти // Налоги и финансовое право. 2010. № 2. С. 204—211.

11 См.: Гончаров В.В. Роль государственной идеологии в централизации власти в России: исторический опыт и современное состояние // История государства и права. 2010. № 4.

12 См.: Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: Учеб. пособие. — М., 1998.

13 См.: Гончаров В.В. О некоторых вопросах участия контрольно-счетных органов в повышении исполнительской дисциплины органов исполнительной власти // Налоги. 2010. № 1. С. 32—37.

14 См.: Хаманева Н.Ю. Проблемы совершенствования системы исполнительной власти в Российской Федерации // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. — М., 2003. С. 5—12.

15 blog.kremlin.ru/theme/41

16 См.: Гончаров В.В. Повышение исполнительской дисциплины в системе исполнительной власти как необходимое условие ее оптимизации // Бизнес в законе. 2009. № 5. С. 9—12.