Проблемы городского самоуправления в условиях осуществления столичных функций

Ю.М. АЛПАТОВ,

кандидат юридических наук, префект Западного АО г. Москвы

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон об общих принципах организации местного самоуправления) определяет общую для всех муниципальных образований структуру предметов ведения местного самоуправления и устанавливает положения, касающиеся внутригородских территорий городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга. В городах федерального значения в соответствии с их уставами и законами местное самоуправление осуществляется в границах внутригородских территорий, при этом оно подчинено цели сохранения единого городского хозяйства. При реализации городского самоуправления возникает множество проблем, а в городах федерального значения, правовое положение которых обусловлено особым статусом — их столичным положением, эти проблемы проявляются гораздо глубже.

Если статус Москвы как города федерального значения—субъекта Федерации определяется Конституцией РФ (ч. 2 ст. 66) и его уставом, то статус Москвы как столицы — Конституцией РФ и Законом РФ от 15.04.1993 № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации» (далее — Закон о статусе столицы). Закон определяет столицу России в качестве места нахождения федеральных органов государственной власти, представительств субъектов Федерации, а также дипломатических представительств иностранных государств в России.

В ст. 4 Закона о статусе столицы перечислены виды столичных функций, которые Москва осуществляет как город—субъект федерального значения. К ним относятся:

· предоставление в установленном законом порядке федеральным органам государственной власти России, представительствам республик, автономной области, автономных округов, краев, областей, Санкт-Петербурга, а также дипломатическим представительствам иностранных государств в России земельных участков, зданий, строений, сооружений и помещений, жилищного фонда, жилищно-коммунальных, транспортных и иных услуг;

· обеспечение необходимых условий для проведения общегосударственных и международных мероприятий;

· участие в разработке и осуществлении целевых федеральных программ развития Москвы — столицы России;

· участие в содержании и развитии систем связи, федеральных автомобильных дорог общего пользования и иных транспортных систем на территории Москвы;

· согласование проекта генерального плана развития Москвы с федеральными органами государственной власти России.

Устав г. Москвы, утвержденный постановлением Московской городской думы от 28.06.1995 № 44, конкретизирует определенные Законом о статусе столицы столичные функции. В Уставе закрепляются соответствующие полномочия городских органов государственной власти, порядок компенсации затрат города в связи с осуществлением им функций столицы, правила подготовки и реализации целевых федеральных программ развития столицы, а также допустимость принятия особых мер обеспечения безопасности и общественного порядка.

В Генеральном плане развития Москвы до 2020 года (см. Закон г. Москвы от 27.04.2005 № 14 «О Генеральном плане города Москвы (основные направления градостроительного развития города Москвы)»; далее — Генплан) предусмотрены вопросы реализации Москвой столичных функций, в частности, указано, что их реализация потребует решения следующих вопросов:

· об устойчивости общегородского развития, экологической безопасности, охране окружающей среды, учете требований гражданской обороны и о предотвращении чрезвычайных ситуаций;

· о сохранении природного, ландшафтного, исторического своеобразия Москвы и ее пригородов;

· о развитии центральной исторической части Москвы как национального общественно-культурного центра, символа российской государственности, а также о системе городских общественных центров и зон международных, культурных, рекреационных и спортивных комплексов как инфраструктуры национального и международного туризма;

· о комплексном развитии инженерной, транспортной и социальной инфраструктур города, обеспечивающих устойчивое функционирование всех систем обслуживания москвичей и гостей столицы.

Важнейшим условием Генплана является требование развития города в существующих границах, поиска эффективных путей реорганизации застроенных территорий при приоритете решения экологических задач. Генплан предусматривает возможность увеличения к 2020 году численности работающих на объектах федерального значения на 6,7% при приоритетном развитии науки, культуры, высшего образования, экологически чистого и наукоемкого производства в соответствии с федеральными целевыми программами. Реализация этих программ способствует социально-экономическому развитию Москвы как столицы и как крупнейшего города, что, однако, недостаточно для обеспечения комплексного развития Москвы и региона. В Генплане содержатся предложения по разработке следующих целевых федеральных программ: развитие федеральных автодорог общего пользования, московского железнодорожного и авиационного узлов, развитие и реконструкция топливно-энергетического комплекса, объектов высшего образования, науки, культуры, памятников истории, особо охраняемых природных территорий федерального значения и пр.[1]

В Уставе г. Москвы идет речь о возможном расширении перечня функций, осуществляемых Москвой как столицей. Так, дополнительные услуги, связанные с обеспечением охраны и безопасности, использованием земельных участков, зданий, строений, сооружений и помещений, проведением в Москве общегосударственных и международных мероприятий, предоставляются органами власти Москвы на договорной основе (п. 2 ст. 70). Предусмотрены особенности обеспечения безопасности и общественного порядка в столице для создания условий функционирования федеральных органов государственной власти, представительств субъектов Федерации, а также дипломатических представительств иностранных государств в России (ст. 74).

В законодательстве нет определения понятия «столичные функции». С учетом сложившейся действительности и многообразия решения проблем при реализации городского самоуправления необходимо принять новый закон о столице. Еще в 2002 году советник Главного правового управления при Президенте РФ П. Павлов сказал: «Вопрос о новом законе о статусе столицы стоит сейчас как никогда остро! Действующий был принят еще при старой Конституции в 1993 г. С тех пор возникла проблема с разграничением столичной земли»[2].

Под столичными функциями понимается деятельность исполнительных органов власти городов федерального значения по обеспечению необходимых условий для проведения общегосударственных и международных мероприятий; условий жизнедеятельности представительств субъектов Федерации, а также дипломатических представительств иностранных государств в России; надлежащего функционирования систем связи, транспортных систем; по разработке, принятию и осуществлению целевых федеральных программ развития этих городов. Виды столичных функций перечислены не только в ст. 4 Закона о статусе столицы, они содержатся в Генплане, Уставе г. Москвы. Это также иные осуществляемые столицей виды деятельности, способствующие социально-экономическому развитию городов федерального значения.

Федеральные и московские органы власти в Законе о статусе столицы и в главе 11 Устава г. Москвы установили полномочия и обязанности, в соответствии с которыми органы власти города осуществляют следующие столичные функции: предоставление федеральным органам государственной власти и представительствам земельных участков, зданий, строений, сооружений и помещений, жилищного фонда, жилищно-коммунальных, транспортных и иных услуг; обеспечение необходимых условий для проведения общегосударственных и международных мероприятий; участие в содержании и развитии систем связи, федеральных транспортных систем на территории городов; согласование проекта генерального плана развития Москвы с федеральными органами государственной власти России; а также другие функции, не перечисленные в законе, но фактически осуществляемые Москвой и Санкт-Петербургом. Осуществление в городах федерального значения столичных функций оказывает значительное влияние на городское самоуправление.

Закон г. Москвы от 27.04.2005 № 14 «О Генеральном плане города Москвы (основные направления градостроительного развития города Москвы)» предусматривает, что размещение зданий, строений, сооружений, предназначенных для представительств субъектов Федерации в Москве, а также объектов жилого, общественного, культурно-бытового, коммунального и иного назначения, обеспечивающих функционирование этих представительств, осуществляется в установленном федеральным законодательством порядке на территориях, отвечающих требованиям, определенным договорами и соглашениями между органами власти Москвы и органами власти соответствующих субъектов Федерации, а также международными договорами и соглашениями России (статьи 29, 30). Размещение объектов, необходимых для проведения общегосударственных и международных мероприятий, производится на территориях многофункциональных и специализированных общественных центров и комплексов, отвечающих требованиям к размещению и функционированию этих объектов.

Полномочия по созданию условий для проведения общегосударственных и международных мероприятий совместно с органами государственной власти Москвы реализуют органы государственной власти России. Возможность передачи части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти закреплена за высшим должностным лицом и высшим органом исполнительной власти города в соответствии с положением ст. 78 Конституции РФ. Такая возможность основана на принципе единства государственной власти и придает гибкость взаимоотношениям двух уровней исполнительной власти[3].

Большое влияние на городское самоуправление оказывает решение вопросов, связанных с предоставлением земельных участков. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении России и субъектов Федерации (п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). При распоряжении земельными участками нельзя не учитывать их статус, принадлежность к федеральной, государственной или муниципальной собственности. В соответствии с п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» до разграничения государственной собственности на землю распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах Федерации—городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге реализовывается органами исполнительной власти этих субъектов Федерации, если их законами не

установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.

В Законе г. Москвы от 06.11.2002 № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» не предусмотрены полномочия органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками в столице. Получается, что местное самоуправление в Москве ограничено в этих правах.

Реализация целевых федеральных программ развития Москвы распространяется на территорию города согласно Закону г. Москвы от 11.07.2001 № 34 «О государственных целевых программах в городе Москве». Этот закон определяет общие принципы, порядок разработки, утверждения и реализации московских городских целевых программ, а также участия Москвы в федеральных целевых и межрегиональных программах. Органы местного самоуправления не вовлечены в работу по подготовке проектов целевых программ, что, безусловно, лишает их возможности влияния на городское самоуправление; между тем эти программы могли бы быть ими успешно воплощены в жизнь при реализации своих полномочий. Этот пробел в законодательстве необходимо устранить.

Обеспечение содержания и развития систем связи, транспортных систем при реализации столичных функций является одним из важнейших вопросов с учетом специфики Москвы как столичного города и как крупнейшего транспортного узла, интегрирующего городские, региональные, общегосударственные, международные функции. Транспортная инфраструктура Москвы включает в себя:

· железнодорожный узел;

· систему федеральных и местных автодорог;

· авиационный узел;

· водно-транспортный узел;

· систему магистральных трубопроводов;

· систему городского транспорта Москвы и городов ее агломерации.

В Санкт-Петербурге решение этих же задач обусловлено еще и наличием крупного морского порта.

Транспортная инфраструктура Москвы должна проектироваться с учетом специфики ее как столичного города (см. постановление правительства Москвы от 25.01.2000 № 49 «Об утверждении Норм и правил проектирования планировки и застройки Москвы МГСН 1.01-99»).

В целях сохранения единства городского хозяйства, природного, ландшафтного, исторического своеобразия Москвы и ее пригородов, развития центральной исторической части города как национального общественно-культурного центра, символа российской государственности, а также системы городских общественных центров и зон, международных, культурных, рекреационных и спортивных комплексов как инфраструктуры национального и международного туризма, в целях учета требований гражданской обороны и предотвращения чрезвычайных ситуаций одной из важнейших столичных функций является согласование проекта генерального плана развития Москвы с федеральными органами государственной власти. Генплан состоит из четырех частей:  1) основные направления градостроительного развития Москвы; 2) градостроительное зонирование территории; 3) программа первоочередных градостроительных мероприятий; 4) особенности градостроительного развития Москвы в части осуществления городом функций столицы России.

Города федерального значения Москва и Санкт-Петербург являются особыми субъектами Федерации, градостроительная деятельность в которых нуждается в специальном регулировании в силу их специфики как городов-мегаполисов, а также того, что Москва осуществляет функции столицы. Градостроительный кодекс РФ устанавливает особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. При регулировании особенностей этой деятельности появляется отсылочная норма ст. 6, в которой предусмотрено, что в случае, если законами субъектов Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, определенному законами этих субъектов Федерации в соответствии со ст. 79 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, полномочия, установленные ч. 3 ст. 8 Кодекса, осуществляются органами государственной власти субъектов Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Получается, что конкретно особенности градостроительной деятельности в городах федерального значения не предусмотрены. Этот пробел в законодательстве следует устранить путем внесения изменений в Закон об общих принципах организации местного самоуправления.

Городское самоуправление в городах федерального значения реформируется, впрочем, как и вся система городского муниципального самоуправления в России. Законодательная база муниципального самоуправления еще до конца не сформирована, несовершенна и противоречива. Опыт муниципальной практики невелик. Разумеется, особенности Москвы и Санкт-Петербурга требуют от федерального законодателя особого подхода, поскольку они существенно влияют на развитие института городского самоуправления. Придание Москве и Санкт-Петербургу статуса городов федерального значения усложнило систему их управления: она стала трехзвенной, поскольку в Москве и Санкт-Петербурге управление осуществляют федеральные и региональные государственные органы власти и в них действует местное самоуправление в пределах полномочий, установленных Законом об общих принципах организации местного самоуправления.

Таким образом, в области регулирования отношений при реализации столичных функций в городах федерального значения следует:

· предоставить Москве и Санкт-Петербургу федеральные гарантии, обеспечивающие самостоятельное решение органами городского самоуправления вопросов, связанных с реализацией столичных функций в городах федерального значения, путем внесения соответствующих изменений в Закон об общих принципах организации местного самоуправления, а именно расширив перечень полномочий, предоставленных органам городского самоуправления: а) при обеспечении безопасности проведения общегосударственных и международных мероприятий по регулированию вопросов деятельности муниципальной милиции, которая создается местным самоуправлением и подчиняется только ему; б) при распоряжении земельными участками на территориях муниципального образования; в) при осуществлении градостроительной деятельности с указанием перечня полномочий, которые предоставляются органам местного самоуправления в решении вопросов градостроительной деятельности; г) при подготовке проектов целевых программ; д) при управлении муниципальной собственностью;

· принять федеральный закон о статусе столицы, определив в нем понятие столичных функций с конкретизацией их видов; дополнить перечень столичных функций с учетом положений Устава г. Москвы и Генплана, а также иных осуществляемых видов деятельности, способствующих социально-экономическому развитию городов федерального значения; закрепить понятие «городское хозяйство» и критерии, по которым можно оценить городское хозяйство. Указать, что под столичными функциями понимается деятельность исполнительных органов власти городов федерального значения по обеспечению необходимых условий для проведения общегосударственных и международных мероприятий; условий жизнедеятельности представительств субъектов Федерации, а также дипломатических представительств иностранных государств в России; надлежащего функционирования систем связи, транспортных систем; по разработке, принятию и осуществлению целевых федеральных программ развития этих городов;

· внести дополнение в ст. 8 Градостроительного кодекса РФ, указав, что к полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности относится также распоряжение земельными участками;

· принять специальный закон об общественной безопасности, в котором предусмотреть пути децентрализации системы управления в сфере охраны правопорядка, для чего четко разделить полномочия и функции в сфере организации деятельности милиции общественной безопасности, установив в качестве главной ее задачи административно-правовую охрану правопорядка, не наделяя ее оперативными и следственными функциями.

При дальнейшем реформировании системы местного, в частности городского, самоуправления необходимо увеличить количество делегирующих полномочий при сохранении основополагающего принципа обособленности местных органов власти от государственных, так как обособленность муниципальной власти является основным принципом построения современной системы городского самоуправления.

Система делегирования полномочий государством и органами субъектов Федерации связывает последних с муниципальными органами. В законах Москвы и Санкт-Петербурга о местном самоуправлении следует закрепить перечень местных вопросов, так же как и для остальных субъектов Федерации, с тем чтобы примерно одни и те же полномочия в решении городских проблем имели как государственные органы власти города федерального значения, так и городские органы местного самоуправления города—муниципального образования; как органы местного самоуправления района в городе федерального значения, так и органы местного самоуправления района в городе—муниципальном образовании.

В Конституции РФ заложены начала местного самоуправления. При этом не следует необоснованно отделять институт государственной власти от органов местного (городского) самоуправления. И государственная власть, и местное самоуправление являются дополняющими формами народовластия, т. е. публичной власти народа.

Библиография

1 См.: Беккер В.Я., Карелина В.В., Ткаченко Л.Я. и др. Осуществление Москвой столичных функций. Архитектура и строительство Москвы // Полный сборник материалов и публикаций по теме «Генеральный план развития Москвы до 2020 года». Режим доступа: http://www.genplan2020.ru/task/capital/

2 Http://www.garweb.ru/conf/mosgorduma /20021029/smi/msg.asp@id_msg62409.htm, 01.02.2002.

3 См.: Комментарий к Уставу города Москвы (по состоянию на 30 января 2003 года) / Под ред. А.В. Петрова. Режим доступа: http://www.smix.biz/comm.php?state=17468