Проблемы гражданско-правового регулирования недропользования

П.Н. БОБИН,
аспирант юридического факультета Южно-Уральского госуниверситета
 
Недропользование регулируется целым рядом нормативных правовых актов, центральное место среди которых занимает Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее — Закон о недрах). Многочисленные поправки, вносимые в него в последние годы, свидетельствуют об изменениях в правовом регулировании и необходимости кардинального реформирования законодательства.
 
В современных условиях отношения по использованию недр приобретают имущественный характер, по сути своей являются экономическими товарно-денежными отношениями. ГК РФ в числе прочих объектов гражданских прав называет участки недр, классифицируя их как отдельную разновидность недвижимого имущества (ст. 130). Однако Закон о недрах лишен частноправовых начал и не включает эти отношения в сферу действия гражданского права. Закон не содержит норм, позволяющих применять при регулировании отношений недропользования гражданско-правовые институты и категории. Как справедливо отмечает О.М. Теплов, «базовый федеральный закон в сфере недропользования (Закон РФ «О недрах») недостаточно учитывает положения нового гражданского законодательства, не определяет пределы гражданско-правового регулирования отношений недропользования»[1].
Для отношений по использованию недр характерен административно-правовой метод регулирования. Взаимоотношения государства с недропользователями все еще строятся на основе императивных запретов и дозволений, носят публичный характер, несмотря на то что сам Закон о недрах называет пользователей недр субъектами предпринимательской деятельности (ст. 9), а в качестве одной из задач декларирует развитие рыночных отношений в сфере пользования недрами (ст. 15).
Все недра в границах территории России, включая подземное пространство и содержащиеся в нем полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью (ст. 1.2 Закона о недрах). Участки недр не могут находиться в собственности граждан, юридических лиц, муниципальных образований и относятся к объектам, изъятым из гражданского оборота, т. е. не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме.
Участки недр предоставляются в пользование для целей, указанных в Законе о недрах. В качестве оснований возникновения прав пользования участками недр Закон называет решения уполномоченных органов государственной власти (исключение составляет возникновение прав на основании концессионных соглашений о разделе продукции, которые заключаются в соответствии с Федеральным законом от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»).
Существующий порядок возникновения прав носит административный характер. Кроме того, предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. При этом права и обязанности пользователей недр возникают с момента государственной регистрации лицензии, осуществляемой федеральным органом управления государственным фондом недр, не имеющей ничего общего с системой регистрации прав на недвижимое имущество. Лицензирование в сфере недропользования носит не только правоудостоверяющий, но и правообразующий характер. Лицензия имеет основополагающее, правоустанавливающее значение. Заключение каких-либо особых соглашений для возникновения прав на недра не требуется.
Правда, ст. 11 Закона о недрах содержит оговорку, согласно которой между уполномоченным органом и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий права и обязанности сторон, но факт заключения такого договора не является необходимым условием для возникновения прав. Такой договор не носит ни обязательного, ни самостоятельного характера, играет подчиненную роль по отношению к лицензии, является одним из ее приложений и не может ей противоречить. Договор о предоставлении участков недр в пользование фактически утрачивает характер гражданско-правовой сделки и выполняет чисто оформительскую функцию.
Государство установило административно-правовой порядок получения прав на недра. Государство в одностороннем порядке наделяет правами и устанавливает правила пользования участками недр. Кроме того, согласно ст. 20 Закона о недрах государство может в одностороннем порядке досрочно прекратить, приостановить или ограничить право пользования недрами. Производится это решением органа, предоставившего лицензию, и, несмотря на то что недропользователь, не согласный с таким решением, может обжаловать его в судебном порядке, это не меняет административно-правового характера регулирования взаимоотношений недропользователя и государства.
Помимо прямого запрета на отчуждение участков недр Закон о недрах существенно ограничивает возможность оборота прав пользования. Такие права не могут быть переданы третьим лицам посредством гражданско-правовых сделок, в том числе в порядке переуступки прав (ст. 17.1). Те немногие случаи перехода прав, описанные в Законе, связаны с процессом реорганизации либо прекращением деятельности юридического лица; при этом условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат. Закрепленные ГК РФ принципы свободы в установлении прав и обязанностей на основе договора и осуществлении прав по своему усмотрению при передаче в пользование участков недр не действуют.
Меры ответственности за нарушение условий пользования недрами носят публично-правовой характер. Размер вреда при использовании недр (а не убытков) определяется самим государством в лице федеральных органов управления государственным фондом недр (ст. 51 Закона о недрах). Возмещение вреда, причиненного государству, производится путем взносов в бюджеты различных уровней (при этом не предусмотрено судебного порядка взыскания таких платежей).
Изменения в законодательстве о недрах должны коснуться прежде всего способа и метода правового регулирования. На смену административно-правовому должно прийти гражданско-правовое регулирование отношений недропользования. Это, конечно, не означает простого применения норм гражданского права без учета специфики данных отношений. Безусловно, будут сохраняться экологические, природоохранные и прочие публично-правовые ограничения (например, целевое использование недр). Тем не менее в сфере экономики недра — это недвижимость, приносящая доход, а права на недра — имущественные права.
Первейшим основанием возникновения гражданских прав и обязанностей является договор. В силу этого совершенствование законодательства должно идти по пути внедрения договорных, частноправовых начал в отношения недропользования, при которых основанием возникновения прав на недра является гражданско-правовой договор (ст. 8 ГК РФ), а не лицензия или решение уполномоченных государственных органов.
Опосредование недропользования различными договорами гражданско-правового характера откроет широкие возможности для эффективного правового регулирования, позволит выбрать оптимальную юридическую связь участникам этих отношений (например, можно рассмотреть вопрос о введении субаренды, т. е. субпользования, либо доверительного управления участками недр, находящимися в государственной собственности). Необходимо также снять ограничения, связанные с передачей (уступкой) прав третьим лицам, в частности дать возможность недропользователям вносить свои права в качестве вклада в уставный капитал юридического лица либо простое товарищество, отдавать в залог, обременять их иным способом, совершать прочие сделки по их отчуждению.
Реформа правового регулирования должна коснуться и системы государственного лицензирования недропользования. Лицензия в виде документа, удостоверяющего права на конкретный участок недр и определяющего условия его пользования, должна уйти в небытие, поскольку не соответствует принципу диспозитивности (ее место должен занять договор). Лицензироваться может только сама деятельность горнодобывающих предприятий, при этом лицензия представляет собой специальное разрешение на осуществление этого вида деятельности. Именно такое понимание лицензии соответствует ГК РФ и Федеральному закону от 25.09.1998 № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Поскольку законодательство относит участки недр к недвижимому имуществу, все права на недвижимость подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре учреждениями юстиции и возникают с момента регистрации прав (а не лицензии, как в ст. 9 Закона о недрах) (п. 2 ст. 8, статьи 130, 131 ГК РФ). В соответствии с ГК РФ и Федеральным законом от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — Закон о государственной регистрации) регистрации подлежат права на участки недр, а также их возникновение, переход и прекращение, ограничение этих прав. Регистрация будет способствовать созданию устойчивой системы прав на недра, полнее отвечающей интересам недропользователей и государства. Естественно, зарегистрированное право может быть оспорено только в судебном порядке (ст. 2 Закона о государственной регистрации). Через суд могут быть также заявлены требования об ограничении прав недропользователей в предусмотренных законом случаях.
В связи с передачей недр в пользование на основании договора и государственной регистрации прав недропользователей возникает необходимость разделения единого государственного фонда недр на участки недр, находящиеся в собственности России (федеральная собственность), и участки недр, находящиеся в собственности субъектов Федерации (собственность субъектов Федерации). Закон о недрах не проводит такого разделения, но в нем говорится об участках недр федерального, регионального и местного значения; при этом отсутствуют правила их отнесения к собственности федеральной, региональной и местной. Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр осуществляется Россией и субъектами Федерацией совместно (статьи  1.2, 2).
Как известно, владение, пользование и распоряжение составляют содержание права собственности. Что же означает совместное владение, пользование и распоряжение недрами? Может быть, речь идет об общей совместной собственности публично-правовых образований? Но гражданское законодательство не предусматривает подобных конструкций, более того, указывает на необходимость разграничения государственной собственности (например, п. 5 ст. 214 ГК РФ).
Закон о недрах ориентирован на административное деление полномочий по контролю и управлению природными ресурсами между органами власти различных уровней (статьи 3—5), а не на деление имущества. При таком подходе неизбежны споры о полномочиях. Только четкое определение собственников позволит избежать подобной ситуации.
Необходимо пересмотреть положения Закона о недрах, касающиеся запрета на передачу участков недр в собственность физических и юридических лиц. Конечно, приватизации должны подлежать не все недра, но часть природных ресурсов (например, участки недр регионального и местного значения либо отведенные под строительство подземных сооружений) может быть передана частным лицам без ущерба для интересов государства. Такая позиция соответствует положениям Конституции РФ, в частности ст. 9, закрепляющей возможность нахождения природных ресурсов (включая участки недр) в частной собственности.
Без сомнения, необходимость внесения изменений в законодательство о недрах очевидна.
 
Библиография
1 Теплов О.М. Развитие федерального законодательства о недрах // Журнал российского права. 2003. № 3. С. 30.