Проблемы гражданско-правового регулирования финансовых отношений

А.А. САТТАРОВА
 
Разнообразие правовых способов регулирования финансовых отношений обусловлено целями и задачами государственной финансовой политики. Финансовая сфера современного государства нуждается в эффективном сочетании различных способов правового управления. Следует отметить, что необходимость использования диспозитивно-ориентированных правовых способов для регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований в настоящее время требует должного научного осмысления[1].
 
Проблемы гражданско-правового регулирования в сфере публичных финансов находились в поле зрения О.Н. Горбунова, Ю.А. Крохина, Г.В. Петрова, Н.И. Химичева, Е.Ю. Грачева и др. Вместе с тем исследование вопросов гражданско-правового регулирования бюджетной, налоговой, валютной сфер представляется актуальным, поскольку при сохранении властно-подчиненного направления в механизме государственного управления в целом, в сфере публичных финансов, в частности, применение договорно-согласительных правовых конструкций участниками финансовых правоотношений позволяет наиболее эффективно регулировать экономические процессы в стране.
Наиболее распространенными институтами гражданско-правового регулирования в сфере публичных финансов являются залог, поручительство, пеня, кредит.
Субсидиарное применение норм гражданского законодательства к установлению залога и поручительства в сфере налоговых отношений предопределяет некоторое их сходство в механизмах обеспечительного действия с одноименными правовыми средствами частного характера.
Важно отметить, что залог относится к числу популярных способов обеспечения обязательств. Среди наиболее важных черт залога в теории гражданского права принято выделять следующие:
· права залогодержателя (право залога) — права на чужое имущество;
· право залога следует за вещью (переход права собственности или права хозяйственного ведения от залогодателя к другому лицу не прекращает залоговых отношений);
· залог производится от основного обязательства; производность залога от обеспечиваемого им обязательства проявляется в том, что залоговое обязательство возникает постольку, поскольку существует основное обязательство; не может возникнуть залоговое отношение, если нет основного обязательства[2];
· залог зависим от основного обязательства; производность и зависимость залогового отношения от основного обязательства обусловлены назначением залога.
Сущность залога как способа обеспечения уплаты налога составляет преимущественное право налоговых органов перед кредиторами налогоплательщика получить удовлетворение из стоимости заложенного имущества.
Сторонами договора о залоге являются залогодатель и залогодержатель — налоговый орган. Согласно положениям налогового законодательства в качестве залогодателя может выступать как сам налогоплательщик или плательщик сбора, так и третье лицо (п. 2 ст. 73 НК РФ). При этом законодательством о налогах и сборах не устанавливается каких-либо специальных правил, поэтому положения о залогодателе в полной мере закреплены в гражданском законодательстве и детализированы соответствующей арбитражно-судебной практикой.
Договор о залоге должен быть заключен в соответствии с правилами гражданского законодательства, где предусмотрены требования к форме такого договора и его существенным условиям (ст. 339 ГК РФ). Нарушение требований является основанием для признания такого договора не заключенным.
Вместе с тем А.В. Шичанин, О.Д. Гривков определяют, что залог выходит на первый план в силу следующих факторов:
1) гарантия, поручительство, задаток, неустойка эффективны только при наличии у должника (гаранта, поручителя) денежных средств и имущества в достаточном количестве для удовлетворения требований кредитора. Подобные виды обеспечения надежны только при устойчивом экономическом положении контрагента и его проверенной деловой репутации;
2) реальная осязаемость предмета залога делает его более привлекательным по сравнению с иными инструментами обеспечения;
3) надежность различных инструментов обеспечения, предоставляемых иностранным контрагентам (нерезидентам), сомнительна в силу неустойчивого политико-экономического положения на рынке России, а применение этих инструментов сопряжено с определенными трудностями;
4) смещение акцентов в государственной политике на финансовых и экономических рынках в сторону субъектов «реального сектора» экономики в условиях денежного дефицита, но при наличии значительных имущественных ценностей;
5) отсутствие у большинства контрагентов кредитной и предпринимательской «биографии», наличие масштабного теневого сектора экономики. Продолжается использование различных организационно-правовых форм (в силу их неадекватности современным российским реалиям) криминальными элементами для мошеннических операций и, как следствие, подрывается доверие к деловой документации вообще (от протоколов избрания руководящих органов до векселей и гарантий) и невещественным способам обеспечения обязательств (поручительство, гарантия, неустойка нередко становятся просто виртуальными);
6) предпочтительность залога очевидна и при ликвидации (особенно в связи с банкротством) должника. Так, в соответствии со ст. 64 ГК РФ при ликвидации юридического лица — должника требования кредиторов по обязательствам, обеспеченным залогом имущества ликвидируемого юридического лица, удовлетворяются в третью очередь, в то время как требования прочих кредиторов удовлетворяются в пятую очередь. Поскольку эта норма не ограничивает источник удовлетворения требований кредиторов третьей очереди только предметом залога, такие кредиторы могут рассчитывать на удовлетворение своих требований за счет любого имущества, в том числе и не являющегося предметом залога, обеспечивающего обязательства[3].
Что касается поручительства, то здесь необходимо отметить следующее. Поручительством признается гражданско-правовой договор, в соответствии с которым поручитель обязывается перед кредитором другого лица (должника) отвечать за исполнение последним его обязательства полностью или в части (ст. 361 ГК РФ). Систематический анализ основополагающих правил о поручительстве, сформулированных в статьях 361, 363, 365 ГК РФ, свидетельствует о том, что обязанность поручителя состоит только в необходимости уплатить определенную денежную сумму, причем данная обязанность возникает на основании такого юридического факта, как неисполнение или ненадлежащее исполнение должником основного обязательства, поэтому поручительством могут обеспечиваться разные обязательства (не только денежные)[4].
Напомним, что в соответствии с п. 1 ст. 361 ГК РФ по договору поручительства поручитель обязывается перед кредитором другого лица отвечать за исполнение последним его обязательства полностью или в части. Тем самым договор поручительства является консенсуальным: права и обязанности возникают при достижении сторонами договора соглашения, односторонне обязывающего, так как праву кредитора требовать возврата кредитных средств соответствует обязанность должника вернуть эти средства в случае невыполнения требования кредитора основным должником.
Отметим, что ст. 362 ГК РФ устанавливает для договора поручительства простую письменную форму. Несоблюдение такой формы влечет недействительность договора поручительства. Согласно п. 2 ст. 434 ГК РФ договор в письменной форме может быть заключен путем составления одного документа или путем обмена документами посредством почты, телетайпной, телефонной, телеграфной, факсимильной или иной связи, позволяющей достоверно установить, что документ исходит от стороны по договору.
Поручительство в налоговых отношениях, по справедливому мнению Е.А. Имыкшеновой, рассматривается как специальный порядок исполнения обязанностей по уплате налога и сбора, установленный законодательством о налогах и сборах и образующий исключение из общего правила о самостоятельности уплаты налога[5].
Юридическое значение поручительства в налоговых отношениях заключается в том, что поручитель обязуется перед налоговыми органами исполнить в полном объеме обязанность налогоплательщика по уплате налогов, если последний не уплатит в установленный срок причитающиеся суммы налога и соответствующих пеней. В случае неисполнения налогоплательщиком своей обязанности, обеспеченной договором поручительства, налоговому органу предоставляется возможность получить налоги не с налогоплательщика, а с его поручителя. Отметим, что принудительное взыскание с поручителя суммы налоговой недоимки и начисленных пеней возможно только в судебном порядке.
Согласно п. 1 ст. 75 НК РФ пеня определяется как «денежная сумма, которую налогоплательщик, плательщик сборов или налоговый агент должны выплатить в случае уплаты причитающихся сумм налога и сбора в более поздние по сравнению с установленными законодательством о налогах и сборах сроки». Пеня определяется в процентном отношении к сумме просроченного платежа. Таким образом, пеня — это дополнительное обременение для правонарушителя.
Особенностью правового режима пени является возможность ее применения независимо от вины налогоплательщика, а также иных способов обеспечения налоговой обязанности. Пеня уплачивается помимо причитающихся к уплате сумм налога и сбора и независимо от применения других мер, гарантирующих уплату налогов, а также независимо от наложения мер ответственности за нарушение налогового законодательства. Следовательно, пеня в налоговом праве является правовосстанавливающей санкцией.
Санкционная природа пени более отчетливо следует из ст. 57 НК РФ, где сказано, что при уплате налога и сбора с нарушением срока уплаты налогоплательщик (плательщик сбора) уплачивает пеню в порядке и на условиях, предусмотренных Кодексом. Следовательно, пеня связана с неблагоприятными последствиями для своего адресата и установлена на случай нарушения диспозиции — обязанности уплаты налогов.
Кроме того, Конституционный суд РФ в своих решениях неоднократно причислял пеню к разновидности санкций[6], отмечая при этом ее восстанавливающий характер. Целью взимания пени выступает компенсация потерь государственной казны в результате недополучения налоговых сумм в установленный срок. При этом государство освобождается от необходимости каждый раз доказывать размер убытков, поэтому «нормативная конструкция пени приняла в налоговом праве оценочный вид (заранее определяется размер возможного ущерба)»[7].
Анализ действующего законодательства позволяет отметить, что для пени и штрафа в гражданском праве установлен единый правовой режим, обусловливающий отсутствие каких-либо особенностей для пени, с одной стороны, и штрафа — с другой, поэтому они объединяются одним понятием — «неустойка». В налоговом же праве пеня призвана возместить ущерб государству в случае уплаты налога в более поздние сроки.
Вместе с тем изучение вопросов соотношения основных положений ГК РФ с нормами налогового права дает возможность отметить, что принцип свободы договора, действующий в гражданских правоотношениях, не может нарушаться налоговыми органами.
Институт кредита в сфере публичных финансов следует рассматривать на примере бюджетного кредита. Отношения бюджетного кредита строятся на принципах гражданского права и могут рассматриваться как разновидность банковского кредита, хотя включают в себя элементы публично-правового характера.
Отличительными особенностями банковского кредита являются: осуществление кредитования за счет привлеченных средств; непрямой характер; использование нормативных актов Банка России; наличие специального субъекта — кредитной организации, осуществляющей данную деятельность как носящую предпринимательский и исключительный характер; предоставление кредита только в денежной форме; консенсуальный характер кредитного договора (обязанность банка предоставить кредит возникает с момента подписания кредитного договора); правовая форма банковского кредитования — кредитный договор, на основании которого клиенту открывается счет; возможность предоставления кредита как путем разового перечисления денежных средств, так и путем открытия кредитной линии или овердрафта; контрактное определение цены договора (ставки процента) с использованием ставки рефинансирования ЦБ РФ; обеспечение кредитных обязательств залогом, поручительством, банковской гарантией и другими способами.
Публично-правовой характер бюджетного кредита выражается прежде всего в том, что погашение кредита и уплата процентов за пользование кредитом приравнены к обязательным платежам в бюджет и предполагают особый режим обеспечения и особый порядок исполнения в отношении других обязательств должника[8].
Напомним основные начала гражданского законодательства, которые закреплены в ст. 1 ГК РФ. К ним относятся:
· признание равенства участников гражданских правоотношений;
· неприкосновенность собственности;
· свобода договора;
· недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела;
· необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав;
· обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебная защита.
Все вышеуказанное позволяет отметить, что взаимное влияние одновременно существующих норм гражданского и финансового права неизбежно. Данное обстоятельство нередко вызывает серьезные проблемы при применении указанных норм участниками финансовых отношений.
Таким образом, несмотря на наличие властно-принудительного характера в отношениях управления публичными финансами, что обусловливает конфликт интересов публичных и частных субъектов, слияние норм частного и публичного права требует четкой правовой регламентации в соответствующих сферах.
 
Библиография
1 См.: Рукавишникова И.В. Договорные конструкции в финансовом праве // Проблемы финансового права в условиях рынка в XXI веке: Сб. мат. международ. науч.-практ. конф. — М., 2005.
2 См.: Гонгало Б.М. Учение об обеспечении обязательств (вопросы теории и практики). — М., 2004. С. 128.
3 См.: Шичанин А.В., Гривков О.Д. Тенденции развития залоговых отношений в России // Законодательство и экономика. 2001. № 5.
4 См.: Гонгало Б.М. Указ. соч. — М., 2004. С. 89.
5 См.: Имыкшенова Е.А. Способы обеспечения налоговых обязанностей по НК РФ. — М., 2005. С. 83.
6 См.: Постановление КС РФ от 28.10.1999 № 14-П; определения КС РФ от 06.12.2001 № 257-О, от 04.07.2002 № 202-О.
7 Имыкшенова Е.А. Пеня как способ обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов (сборов) // Хозяйство и право. 2003. № 2. С. 103—104.
8 См.: Горбунова О.Н., Селоюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России: Учеб. пособие. — М., 2002.