Проблемы длящихся правонарушений

Д.Н. БАХРАХ,

доктор юридических наук, профессор

В  научной литературе и на практике вопросы, связанные с существованием большого количества длящихся административных правонарушений, решаются неоднозначно. А решение их очень важно при определении срока давности привлечения к административной ответственности, установленногост. 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Закрепление этого пресекательного срока необходимо для разумного соотношения между публично-правовыми интересами государства и частноправовыми интересами субъектов[1].

О трудностях, которые возникают на практике, говорится в письме инспекции по налогам и сборам по Свердловской области прокурору Свердловской области. В нем указывается: «Результаты прокурорских проверок показывают, что налоговые органы и органы прокуратуры придерживаются различного мнения о том, являются ли длящимися некоторые правонарушения. В частности, налоговыми органами привлекаются к административной ответственности должностные лица организаций, допустившие сокрытие (занижение) прибыли, неучтение иного объекта налогообложения, ведение бухгалтерского учета с нарушением установленного порядка, непредставление в установленные срок деклараций (отчетов) в периоде, охваченном налоговой проверкой. При этом проверяемый период включает в себя три года, предшествующие проведению проверки, и текущий год.

Из протестов и представлений органов прокуратуры следует, что данные правонарушения длящимися не являются. По мнению прокуратуры, при установленном сроке исполнения обязанности (представление документов) правонарушение оканчивается непредставлением документов в установленный срок...

С такой точкой зрения УФНС России по Свердловской области не может согласиться.

Налагая административные взыскания за указанные нарушения, налоговые органы исходят из того, что противоправное поведение к моменту выявления правонарушения не прекращено. Виновным лицом не совершены действия, направленные к прекращению правонарушения; обязанности, возложенные законом, не исполнены...»

Анализируя длящиеся правонарушения, административисты традиционно заимствуют достижения науки уголовного права. Но КоАП РФ регулирует начало течения давностных сроков иначе, чем Уголовный кодекс РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении срок давности начинает исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. Согласно же ч. 1 ст. 78 УК РФ течение срока давности начинает исчисляться со дня совершения преступления.

Длящееся правонарушение может выражаться в различных действиях (сокрытие прибыли, неявка в военкомат и т. п.). При этом, как правило, объективная сторона данных деликтов состоит в бездействии (поведение, выражающееся в несовершении действия, которое лицо обязано было совершить).

Следует отметить тенденцию расширения терминологии административного законодательства в определении объективной стороны длящихся административных проступков. Например, в 44 статьях КоАП РФ этот признак назван «нарушением порядка», в 23 — «нарушением условий», в 112 — «нарушением правил», в 24 — «нарушением сроков», в 32 — «нарушением требований». Такая детализация упрощает процесс правоприменения с точки зрения выявления признаков объективной стороны и правильного квалифицирования правонарушений. Но понятийное разнообразие не всегда обоснованно, учитывая отсутствие легальных определений используемых терминов, а также совпадение последних. Поэтому возникают сложности с выявлением критериев отнесения деяния к «уклонению» (данный термин использован в 12 статьях КоАП РФ) или «воспрепятствованию» (в 10 статьях). Употребленные понятия в ряде случаев равнозначны («невыполнение» — в 28 статьях и «неисполнение» — в 14 статьях), иногда находятся в отношениях подчинения («нарушение требований законодательства» — в 7 статьях и «нарушение установленных законодательством сроков» — в 5 статьях) или пересечения («раскрытие информации» и «невыполнение законных требований»).

Представляется необходимым проведение некоторой унификации используемых терминов.

В Постановлении Пленума Верховного суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее — Постановление № 5) понятие длящегося правонарушения расширено: им «признается такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом». Поскольку во многих случаях в соответствии с законом издаются подзаконные акты, которые формулируют, конкретизируют или даже устанавливают обязанности, обеспечивающие исполнение требований законов, то приведенное определение длящегося правонарушения можно дополнить словами «или изданными на его основе подзаконными актами».

Дополнение признаков анализируемого деяния признаком «ненадлежащее выполнение» очень ценно. В частности, в налоговые, таможенные и иные органы нередко во исполнение обязанности сдать отчет, получить паспорт, зарегистрироваться и т. п. сдаются не все или ненадлежащим образом оформленные документы.

Весьма ценным представляется также разъяснение ВС РФ, что местом совершения административного правонарушения является место совершения противоправного действия независимо от места наступления его последствий, а если такое деяние носит длящийся характер — место окончания противоправной деятельности, ее пресечения; если правонарушение совершено в форме бездействия, то местом его совершения следует считать место, где должно было быть совершено действие, должна быть выполнена возложенная на лицо обязанность.

Часто после совершения деяния, наступления события возникает обязанность выполнить предписание, содержащееся в правовой норме. В данном случае может произойти не только какое-то действие (бездействие), но и наступление определенного события (истечение срока, достижение возраста), и после окончания установленного срока лицо продолжает быть обязанным выполнить определенные действия.

А в соответствии с ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ даже назначение административного наказания не освобождает лицо от невыполненной обязанности.

Длящееся правонарушение отличается непрерывным осуществлением состава в течение определенного периода времени. Можно выделить два вида таких правонарушений:

1) возникающие с момента совершения деяния (действия, бездействия), события;

2) возникающие по истечении определенного срока (такой состав признается, когда установленный срок для правомерного исполнения соответствующей обязанности истек).

Около 60 статей КоАП РФ, содержащих составы административных правонарушений, содержат прямое указание на срок (невыполнение возложенной обязанности в срок, несвоевременное выполнение, нарушение сроков и т. п.). Кроме того, КоАП РФ содержит нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение установленного порядка, что в ряде случаев включает в себя и нарушение срока. Так, ст. 16.10 «Несоблюдение порядка внутреннего таможенного транзита или таможенного режима международного таможенного транзита» предусматривает ответственность за несоблюдение перевозчиком установленного таможенным органом срока внутреннего таможенного транзита или международного таможенного транзита.

Указание в статье на срок (прямо или косвенно) исполнения обязанности — признак времени, являющийся конструктивным признаком состава данного правонарушения. До момента истечения срока исполнения соответствующей обязанности говорить о противоправном неисполнении нельзя. В таких случаях неверным будет использование понятия «неоконченное правонарушение», так как противоправное деяние еще даже не начиналось.

До истечения срока исполнения установленной обязанности правонарушение фактически не совершается. Состав — это органичная система признаков, и отсутствие одного из них означает отсутствие состава в целом.

Признать окончание формирования состава правонарушения можно только после истечения соответствующего срока для исполнения обязанности.

В Постановлении № 5 содержится четкая рекомендация: «В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности» (п. 14). Учитывая, что понятие длящегося правонарушения дополнено признаком «ненадлежащее выполнение», в эту рекомендацию после слов «в форме бездействия,» следует включить слова «ненадлежащего исполнения» (совершение действий, которые не могут быть признаны исполнением обязанности).

К сожалению, в п. 14 Постановления № 5 есть положение, которое трудно признать обоснованным, четким, полезным: «Невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному сроку не является длящимся правонарушением». Во-первых, до истечения срока выполнения обязанности деяние вообще не является правонарушением. Во-вторых, на следующий после истечения срока день деяние становится начавшимся длящимся правонарушением и лишь в последующие дни считается длящимся правонарушением.

Решению рассматриваемой проблемы могут способствовать положения теории юридических фактов, ряд сторонников которой выделяют так называемые состояния[2]. После наступления срока, т. е. когда уже имеются все элементы состава правонарушения, лицо продолжает быть обязанным выполнить определенные действия, а потому деяние лица — уклонение от исполнения обязательства (часто называемое противоправным состоянием) — и является длящимся[3].

Актуален также вопрос о привлечении к административной ответственности субъектов, не выполнивших предусмотренные правовыми актами обязанности, за неисполнение которых ранее административная ответственность не была предусмотрена, и которые не выполняют эти обязанности уже после установления административной ответственности.

В постановлениях Президиума Высшего арбитражного суда РФ от 02.12.2003 по делу № 11164/03 и от 03.06.2003 по делу № 1695/03 изложена следующая фабула. Лицо зарегистрировалось в качестве предпринимателя, осуществляющего деятельность без образования юридического лица, до вступления в силу Федерального закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2004; далее — Закон об ОПС). В п. 1 ст. 11 этого закона установлен срок для регистрации страхователей в территориальных органах страховщика (на момент рассмотрения данных споров — 30 дней со дня госрегистрации, получения лицензии). Нарушение страхователем установленного срока регистрации влекло взыскание штрафа.

С заявлением о регистрации в качестве страхователя в территориальный орган страховщика предприниматель обратился по истечении длительного промежутка времени (спустя год после вступления в силу Закона об ОПС).

Управлением пенсионного фонда была проведена камеральная проверка, по результатам которой принято решение о привлечении предпринимателя к ответственности в виде штрафа на основании ст. 27 Закона об ОПС. Президиум ВАС РФ посчитал, что поскольку в ст. 11 Закона об ОПС установлен срок исполнения этой обязанности и в ст. 27 введена ответственность за ее неисполнение, то такая ответственность может быть применена только к лицам, прошедшим государственную регистрацию (получившим лицензию) с момента введения Закона об ОПС в действие. На основании этого постановление о привлечении к административной ответственности было отменено.

С таким решением трудно согласиться. Если нормой права установлена ответственность (в том числе впервые), то она распространяется на те деяния, которые начаты до вступления нормы в силу и продолжались (длящиеся правонарушения) после ее вступления в силу. Представляется, что в этом случае виновный должен нести ответственность только за ту часть деяния, которая имела место быть после вступления устанавливающей ответственность нормы закона в силу.

Во-первых, до момента введения в действие Закона об ОПС законодательство предусматривало обязанность регистрации в качестве страхователя (без возможности привлечения к административной ответственности) — п. 2 ст. 9 и п. 1 ч. 2 ст. 12 Федерального закона от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования».

Во-вторых, и после вступления в силу Закона об ОПС данная обязанность сохранилась. И за ее виновное неисполнение — уже после того, как вступил в силу закон, устанавливающий ответственность за ее неисполнение, — виновное лицо должно быть наказано.

КоАП РФ связывает срок давности привлечения к ответственности с моментом обнаружения длящегося правонарушения. Как правильно указывается в п. 14 Постановления № 5, «необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения»[4]. Представляется, что днем обнаружения (в случаях, если это очевидно) можно считать день фактического обнаружения неисполнения обязанности, а в случаях, требующих анализа документов, фактов, — день составления акта камеральной или выездной проверки.

В п. 14 Постановления № 5 сказано: «Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не была выполнена к определенному в нем сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока». Представляется, что здесь допущена грамматическая ошибка: необходимо было написать не «с момента наступления указанного срока», а после даты окончания срока исполнения обязанности, т. е. после совершения правонарушения.

Нередко на практике возникает вопрос о том, что делать, если срок давности привлечения к ответственности истек, а обязанность не выполнена и правонарушение продолжается. Представляется, что в подобном случае следует вновь «обнаружить» его, составить новый протокол об административном правонарушении. Независимо от того, почему в установленный срок виновный не был наказан, продолжающееся даже после составления протокола, а значит, злостное нарушение закона не должно остаться безнаказанным.

К сожалению, КоАП РФ прямо не предусмотрел приостановление течения срока давности привлечения к ответственности со дня поступления дела в суд. В результате возникает такая ситуация: суд первой инстанции, рассматривая дело об административном правонарушении по заявлению государственного органа или по жалобе на постановление государственного органа, не считает возможным привлечь лицо к ответственности. Решение обжалуется в суде второй инстанции, отменяется и дело направляется на новое рассмотрение. А повторно рассмотреть дело и вынести решение о привлечении к ответственности не позволяет истекший срок давности.

Но если должностным лицом, органом или судьей принято постановление о привлечении лица к административной ответственности, течение срока давности прекращается. Оно может быть продолжено с даты вступления в силу акта, отменяющего постановление о привлечении к ответственности. И, как четко разъяснено в Постановлении № 5, по смыслу ч. 1 ст. 4.5 и п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ истечение сроков привлечения к административной ответственности на время пересмотра постановления не влечет за собой его отмену и прекращение производства по делу, если для этого отсутствуют иные основания.

В Постановлении Президиума ВАС РФ от 10.04.2002 № 3611/01 рассмотрена следующая ситуация. Инспекция Министерства Российской Федерации по налогам и сборам обратилась в арбитражный суд с иском к банку о взыскании штрафа за несообщение налоговому органу сведений об открытии счетов организацией. Проверка инспекции установила факт несообщения банком в налоговый орган в установленный п. 1 ст. 86 Налогового кодекса РФ 5-дневный срок об открытии валютных счетов ОАО, о чем был составлен соответствующий акт от 28.09.2000.

На основании акта проверки инспекцией принято решение от 27.10.2000 о привлечении банка к налоговой ответственности, предусмотренной п. 2 ст. 132 НК РФ.

Принимая решение об удовлетворении иска, судебные инстанции исходили из положений п. 1 ст. 86 НК РФ, предусматривающих обязанность банка сообщить налоговому органу об открытии или закрытии счета организации в 5-дневный срок со дня открытия или закрытия такого счета. Поскольку сообщения инспекции в установленный срок банком направлены не были, требование истца признано правомерным.

Президиум ВАС РФ посчитал данные выводы ошибочными по следующим основаниям. Согласно п. 2 ст. 132 НК РФ ответственность банка установлена за несообщение банком налоговому органу сведений об открытии или закрытии счета организацией или индивидуальным предпринимателем. Банк сообщил налоговому органу об открытии валютных счетов ОАО 18.09.2000, счета были зарегистрированы. Таким образом, сообщение было направлено банком до того, как налоговый орган установил факт нарушения.

Ответственность в случае несвоевременного сообщения налоговому органу об открытии или закрытии счета организации, в том числе за нарушение срока, установленного п. 1 ст. 86 НК РФ, упомянутой выше нормой не установлена. При этих обстоятельствах судом была необоснованно расширена сфера действия нормы о налоговой ответственности.

Из этого акта правосудия можно сделать общий вывод о том, что, если субъект права добровольно выполнил обязанность, срок исполнения которой составом правонарушения не предусмотрен, до привлечения его к ответственности за это длящееся правонарушение, т. е. до даты рассмотрения дела, его нельзя привлекать к ответственности за неисполнение (невыполнение) обязанности.

Длящееся правонарушение прекращается фактически (путем исполнения обязанности, в результате изменения законодательства и т. д.) и юридически (в частности, путем привлечения виновного к ответственности).

Представляется, что длящееся правонарушение может считаться прекращенным юридически с момента вступления в силу постановления по делу. Соответственно спорно мнение о том, что «противоправное действие (бездействие) при длящемся проступке продолжается вплоть до момента его выявления, поэтому к юридическому факту, подтверждающему наличие длящегося проступка, относится его обнаружение, со дня которого начинается исчисление сроков давности привлечения к административной ответственности»[5]. В такой ситуации деликт может продолжаться и после возбуждения дела, при этом степень общественного вреда от него не снизится.

Следует отметить, что при прекращении правонарушения юридически не обязательно последует привлечение к ответственности (будет вынесено постановление о назначении наказания). В ряде случаев, несмотря на наличие правонарушения, выносится постановление о прекращении производства по делу (при малозначительности — в соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ, при истечении срока давности, исчисляемого с момента обнаружения правонарушения), что, однако, не означает, что незаконное действие (бездействие) фактически прекратилось.

Таким образом, юридическое прекращение правонарушения в реальности — окончание единого деяния. Дальнейшее противоправное деяние необходимо расценивать как повторное.

Часть 4 ст. 4.1 КоАП РФ устанавливает, что назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено. Неисполнение обязанности и после вступления в силу постановления о наложении наказания за такое деяние в соответствии со ст. 4.3 КоАП РФ — отягчающее ответственность обстоятельство (продолжение противоправного поведения).

Не вызывает сомнения, что факт привлечения родителя к ответственности по ч. 1 ст. 157 УК РФ за злостное уклонение от уплаты средств на содержание несовершеннолетних детей по решению суда не снижает актуальности выполнения соответствующей обязанности и не исключает возможность повторного наказания виновного.

Показательным также является следующее дело об административном правонарушении. Постановлением государственного инспектора по использованию и охране земель предприниматель Р. был привлечен к административной ответственности в виде взыскания штрафа по ст. 7.1 КоАП РФ за нарушение земельного законодательства, выразившееся в использовании земельных участков под здания магазинов без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю.

Предприниматель Р. обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Комитету по земельным ресурсам и землеустройству о признании незаконным такого постановления.

Решением суда заявленные требования были удовлетворены: постановление признано незаконным, принятым в нарушение п. 7 ст. 24.5 КоАП РФ, и отменено. Суд исходил из того, что по данному факту предприниматель уже был привлечен к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ. Федеральный арбитражный суд оставил решение Арбитражного суда Челябинской области в силе, со ссылкой на постановление о привлечении к административной ответственности, также применив в данном случае п. 7 ст. 24.5 КоАП РФ.

Таким образом, неприятие юридической фикции на практике влечет невозможность применения мер принуждения к лицам, продолжающим противоправное поведение, несмотря на наличие официального порицания. При этом в большинстве случаев продолжение данного деяния является умышленным, выражает явное неуважение к обществу, влечет угрозу повышенной опасности для общественных отношений.

В случае если юридическая фикция допускается, возникает вопрос о моменте возникновения возможности повторного привлечения за длящееся правонарушение. В качестве возможного варианта разрешения данной ситуации может быть предложена такая формулировка: истечение срока, необходимого и достаточного для исполнения соответствующей обязанности (с учетом необходимости исполнения всех «сопутствующих» требований правовых актов).

Моментом начала течения указанного срока является вступление в законную силу первого постановления.

Хотелось бы затронуть еще один аспект проблемы длящихся правонарушений. В ст. 14 Постановления № 5 сказано: судье следует иметь в виду, что ст. 4.5 КоАП РФ установлены сроки давности привлечения к административной ответственности, истечение которых является безусловным основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении (п. 6 ст. 24.5 КоАП РФ). При этом не может быть удовлетворено ходатайство лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, о рассмотрении дела по существу.

Формально Пленум ВС РФ прав. Пункт 6  ст. 24.5 КоАП РФ обязывает прекратить производство по делу, если истек срок давности, даже если лицо, привлекаемое к административной ответственности, ходатайствует о рассмотрении дела.

Такие ходатайства заявляются, как правило, потому, что обвиняемый в совершении административного правонарушения считает себя невиновным и хочет, чтобы в постановлении прямо было сказано о его невиновности. Поэтому формулировка основания прекращения производства по делу как «истечение срока давности привлечения к административной ответственности» для него нежелательна. К тому же по этой формулировке создается впечатление, что нарушение было, но наказывать нельзя, потому что истек срок давности.

Законодательство запрещает после истечения срока давности привлекать виновного к ответственности, но не мешает оправданию лица. К сожалению, действующие формулировки ч. 1 ст. 4.5 и п. 6 ст. 24.5 КоАП РФ не позволяют суду защитить честь и достоинство невиновного. Поэтому в названные статьи целесообразно внести соответствующие поправки. Например, в п. 6 ст. 24.5 можно сделать примечание такого содержания: «По ходатайству лица, привлекаемого к ответственности за административное правонарушение, дело может быть рассмотрено по истечении срока давности и может быть вынесено постановление о прекращении производства по делу в связи с отсутствием события административного правонарушения, состава административного правонарушения, действия лица в состоянии крайней необходимости».

Библиография

1 См., например: Постановление Конституционного суда РФ от 27.04.2001 № 7-П; Определение Конституционного суда РФ от 04.10.2001 № 181-О.

2 См., например: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. — М., 1982. С. 178.

3 См.: Пастухов И., Яни П. Умышленное невыполнение конституционной обязанности // Бизнес-адвокат. 2003. № 13.

4 Аналогичная формулировка используется в актах, регулирующих дисциплинарную ответственность. Так, в ст. 88 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ сказано, что дисциплинарное взыскание на военнослужащего налагается не позднее 10 суток с того дня, когда командиру (начальнику) стало известно о совершенном проступке.

5 Комментарий к ст. 4.5 КоАП РФ // Агапов А.Б. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. — М., 2002. С. 37.