Проблемы евразийского интеграционного правопорядка

УДК 341.1/8

Страницы в журнале: 119-129

Е.Т. Байльдинов,

кандидат экономических наук, доцент кафедры конституционного и международного права Новосибирского государственного технического университета, доцент кафедры международного права Новосибирского государственного университета Россия, Новосибирск  ergali.06@mail.ru

Приводится анализ проблем современного евразийского интеграционного правопорядка, в том числе проблем право— и дееспособности управляющих органов Таможенного союза и Единого экономического пространства Беларуси, Казахстана и России.

Ключевые слова: Евразийский интеграционный правопорядок, Евразийская экономическая комиссия, Таможенный союз, Единое экономическое пространство, наднациональные органы и акты, правоспособность, дееспособность.

В  отличие от права Европейского союза (далее — ЕС), базу которого составляют два учредительных договора и Хартия ЕС о правах человека от 7.12.2000, основа так называемого евразийского интеграционного права представлена множеством взаимосвязанных международно-правовых документов. При этом многие заключенные договоры устарели, часть решений потеряли свою актуальность и силу, а некоторые из них ввиду заложенных в них содержания и механизмов реализации заранее были обречены на неудачу. Со времени развала СССР было предпринято множество попыток создать на постсоветском пространстве дееспособную интеграционную группировку и соответствующий ее целям правопорядок [1, с. 11—13]. Однако ни одна из таких попыток не дала ожидаемых результатов в силу разных причин, основными из которых можно считать разнонаправленность национальных интересов, неадекватный уровень социально-экономического и культурного развития, несоответствие создаваемых международно-правовых моделей интеграционных структур национальным интересам развития и, главное, неготовность лидеров соответствующих государств ограничить свой суверенитет в пользу общих интересов. В результате сформировалась некая аморфная, декларативно-рекомендательная «правовая» база евразийской интеграции, которая в большей своей части не работает (см. подробнее об этом: [2]).

Учитывая изложенное, представляется, что в качестве основы для анализа евразийского интеграционного правопорядка следует использовать лишь те международные договоры, которые сегодня фактически регулируют базовые межгосударственные отношения в рамках наиболее результативного интеграционного объединения — Таможенного союза (далее также — ТС) и Единого экономического пространства (далее также — ЕЭП), а именно:

— Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26.02.1999 (далее — ДТСиЕЭП) [7];

— Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10.10.2000 (с изменениями от 25.01.2006 и 06.10.2007) [10];

— Договор о создании единой таможенной территории и формировании таможенного союза от 06.10.2007 [6];

— Договор о Комиссии Таможенного союза от 06.10.2007 [5] (утратил силу в связи с изданием Договора о Евразийской экономической комиссии от 18.11.2011);

— Договор о Евразийской экономической комиссии от 18.11.2011 [3] (далее также — ДЕЭК).

Анализ норм-целей вышеназванных международных договоров указывает на то, что общие интересы интегрирующихся государств направлены лишь на обеспечение экономического развития. При этом фундаментальные цели, а именно человеческого развития, на которые, как правило, направлена деятельность любого демократического, правового и социального государства как в экономической, так и в политической области, лишь подразумеваются в виде общераспространенной фразы «в целях социального прогресса и повышения благосостояния народов» (преамбула Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве). В отличие от учредительных договоров ЕС, где четко прописаны главные цели (люди, народы, их права и интересы устойчивого развития в гармонии между собой) и где экономика и политика рассматриваются лишь как средства реализации этих прав и интересов, в евразийском интеграционном праве все определяют экономические цели. Так, «основными» целями формирования Единого экономического пространства (ЕЭП) ДТСиЕЭП называет следующие:

— эффективное функционирование общего (внутреннего) рынка товаров, услуг, капитала и труда;

— создание условий стабильного развития и  структурной перестройки экономики сторон в интересах повышения жизненного уровня их населения;

— проведение согласованной налоговой, денежно-кредитной, валютно-финансовой, торговой, таможенной и тарифной политики;

— развитие единых транспортных, энергетических и информационных систем;

— создание общей системы мер государственной поддержки развития приоритетных отраслей экономики, производственной и научно-технологической кооперации.

Таким образом, эти цели размыты, неконкретны и не очень понятны обычным людям, которые не видят в них учета своих интересов. Людям-неспециалистам не понятно, во имя чего, например, надо проводить «согласованную налоговую, денежно-кредитную, валютно-финансовую, торговую, таможенную и тарифную политику» или зачем необходимо «развитие единых транспортных, энергетических и информационных систем». Политические элиты интегрирующихся государств не определили в договорах цели соблюдения базовых прав и интересов своих народов и каждого человека в отдельности. По существу определенные в данном договоре цели являются всего лишь методами достижения более важных, фундаментальных, но почему-то подразумеваемых целей. Возникает резонный вопрос: как можно выработать эффективные методы достижения целей, если сами цели отсутствуют или подразумеваются? Исходя из этого уже на данном этапе анализа можно спрогнозировать если не фиаско, то весьма низкую эффективность интеграционного проекта, не имеющего конкретных базовых целей, но имеющего «методы» их достижения.

Кроме того, в ст. 7 ДТСиЕЭП определены также и этапы формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства. В соответствии с положениями этой статьи на первом этапе завершается формирование Таможенного союза и единой таможенной территории, а «второй этап предполагает создание Единого экономического пространства, включающего формирование общего (внутреннего) рынка товаров, услуг, капитала и труда, проведение общей экономической политики и создание единой инфраструктуры, завершение гармонизации законодательства Сторон, обеспечивающего функционирование Единого экономического пространства. На последующих этапах экономического сотрудничества Стороны будут стремиться к согласованию параметров основных макроэкономических показателей». Данный Договор подписали и ратифицировали Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия и Таджикистан, однако только через восемь лет создать Таможенный союз реально были готовы Беларусь, Казахстан и Россия, которые и заключили 6 октября 2007 года Договор о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза (см. подробнее: [15]).

В преамбуле названного Договора в качестве его целей указывается обеспечение «свободного перемещения товаров во взаимной торговле и благоприятных условий торговли Таможенного союза с третьими странами, а также развитие экономической интеграции Сторон». И вновь главными целями Сторон выступают не люди, а экономические интересы государств — членов Таможенного союза.

Таким образом, анализ целей евразийского интеграционного правопорядка позволяет говорить о том, что первостепенные, основополагающие цели, во имя которых создается этот правопорядок, фактически замещены методами (инструментами) экономической политики и поэтому могут быть непонятны населению и вызывать у него как минимум скепсис, учитывая, что в истории постсоветской интеграции таких «исторических» и благополучно «почивших» договоров было немало. Кроме того, нераскрытие целей может вызывать и откровенную оппозицию в обществе. К примеру, многие граждане России видят в такой интеграции только возможность для бесконтрольной трудовой миграции, содержания «нахлебников». Казахстанское население, видя, как растут цены с созданием Таможенного союза, также не выражает особого оптимизма по этому поводу. Белорусская оппозиция пугает население поглощением Беларуси Россией и т.п. Поэтому в силу названных причин возникают обоснованные сомнения в эффективности той международно-правовой модели, в рамках которой создан и функционирует Таможенный союз и Единое экономическое пространство1.

В интеграционных документах, на наш взгляд, должны быть прежде всего четко и ясно обозначены цели правопорядка, выражающие не только интересы интегрирующихся государств и народов, но и права и интересы каждого человека в гармонии с правами и интересами всех других членов общества. И только потом должны указываться принципы, методы, механизмы их достижения. Только в этом случае они (наряду с методами и механизмами реализации) будут разделяться и поддерживаться населением объединяющихся государств. Евросоюз в отличие от Таможенного союза и Единого экономического пространства достаточно четко определяет цели интеграции и придает этим нормам-целям высшую юридическую силу, поскольку именно они представляют собой основу всего права ЕС.

Методы реализации целей правопорядка, как правило, отражаются в его основных принципах. Если говорить о принципах евразийского интеграционного правопорядка, то они определены в ДТСиЕЭП. К ним относятся:

— принцип недискриминации;

— принцип взаимной выгоды;

— общие (универсальные) принципы: взаимопомощь, добровольность, равноправие, ответственность за принятые обязательства, открытость.

Кроме того, к принципам евразийского интеграционного правопорядка можно также отнести, на наш взгляд, и принципы деятельности Евразийской экономической комиссии, установленные в ст. 2 ДЕЭК:

— обеспечение взаимной выгоды, равноправия и учета национальных интересов государств-членов;

— экономическая обоснованность принимаемых решений;

— открытость, гласность, объективность.

Обеспечивают реализацию целей и принципов евразийского интеграционного правопорядка следующие органы управления ТС и ЕЭП:

— Высший Евразийский экономический совет (далее также — ВЕЭС) — высший орган ТС и ЕЭП в составе глав государств или глав правительств, который заключает международные договоры в сфере интеграционного развития, а также принимает важнейшие стратегические решения в данной сфере на основе единогласия (консенсуса);

— Евразийская экономическая комиссия (далее — Комиссия) — наднациональный исполнительный орган, состоящий из двух «этажей» управления: Совета Комиссии и Коллегии Комиссии. Основной задачей Комиссии в соответствии со ст. 1 ДЕЭК является «обеспечение условий функционирования и развития Таможенного союза и Единого экономического пространства, а также выработка предложений в сфере экономической интеграции в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства».

— Суд ЕврАзЭС — наднациональный судебный орган Таможенного союза и Единого экономического пространства.

Теперь проанализируем, как обеспечены декларируемые цели и принципы механизмами реализации и обеспечены ли они ими вообще. Механизм реализации целей и принципов евразийского правопорядка, в отличие от европейского, довольно прост. В общем виде его можно определить как совокупность норм, регулирующих процесс принятия и исполнения решений органами ТС и ЕЭП, включая правомочия этих органов.

В соответствии со ст. 8 ДЕЭК «Совет Комиссии осуществляет общее регулирование интеграционных процессов в Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве, а также общее руководство деятельностью Комиссии», принимая решения консенсусом по совершенствованию нормативно-правовой базы ТС и ЕЭП. Совет также вносит на одобрение ВЕЭС проекты международных договоров, предложения по основным направлениям развития интеграции и дает соответствующие поручения Коллегии (ст. 9 ДЕЭК). Коллегия Комиссии исполняет международные договоры, решения ВЕЭС, а также решения Совета Комиссии и принимает с этой целью необходимые собственные решения (ст. 18 ДЕЭК). При этом решения ВЕЭС, состоящего из трех глав государств (правительств), и решения Совета Комиссии, состоящего из трех заместителей глав правительств, принимаются консенсусом (ст. 8 и 12 ДЕЭК). Решения Коллегии Комиссии, состоящей из девяти членов (по три от каждого государства), принимаются либо консенсусом, либо квалифицированным большинством в 2/3 от общего числа членов Коллегии (ст. 15 и 21 ДЕЭК). Коллегия также готовит проект бюджета Комиссии, направляет его на одобрение Совету, а Совет в свою очередь после одобрения направляет его на утверждение ВЕЭС. Кроме того, Коллегия Комиссии через свои представительства в государствах-членах либо через иные источники информации осуществляет мониторинг исполнения государствами-членами их обязательств, вытекающих из международных договоров, а также решений Комиссии (в прошлом — решений Комиссии Таможенного союза как предшественницы Евразийской экономической комиссии). Если какое-либо государство нарушает или ненадлежащим образом выполняет свои обязательства, то «Коллегия Комиссии решением, принятым двумя третями голосов, направляет Стороне уведомление о необходимости обязательного исполнения соответствующего международного договора и (или) решения Комиссии и устанавливает разумный срок, в течение которого Сторона обязана устранить такое нарушение» (ст. 20 ДЕЭК). В случае если в установленный срок Сторона не исполняет решение, то Коллегия Комиссии передает данный вопрос на рассмотрение Совета Комиссии. Совершенно очевидно, что вряд ли Совет примет решение, имеющее негативные последствия для Стороны, не исполняющей свои обязательства, поскольку наверняка член Совета от этого государства в ранге заместителя главы правительства заблокирует его. Таким образом, уже на этой стадии проявляется неэффективность механизма реализации целей евразийского интеграционного правопорядка. В случае если Совет все-таки примет свое решение в отношении Стороны-нарушительницы и при этом она вновь не исполнит его в установленные сроки, тогда Коллегия от имени Комиссии имеет право обратиться в Суд ЕврАзЭС с соответствующим заявлением, одновременно уведомляя об этом ВЕЭС и Совет Комиссии. Суд ЕврАзЭС по ходатайству заинтересованной Стороны или Коллегии может ввести «разумные временные меры, в том числе обеспечительного характера, в целях обеспечения исполнения решения Суда». В чем заключаются эти «разумные временные меры, в том числе обеспечительного характера», Договор не разъясняет. При этом другие санкции, налагаемые Судом, ни Договор о Евразийской экономической комиссии, ни иные международно-правовые акты в рамках ТС и ЕЭП не предусматривают. Кроме того, не берется во внимание тот факт, что каждое государство обладает иммунитетом, а в рамках правоспособности Суда ЕврАзЭС, определенной соответствующими международными договорами, отсутствуют какие-либо положения о добровольном отказе государств-членов от своего иммунитета. В этой связи норма Договора о Евразийской экономической комиссии о мерах обеспечительного характера в отношении государств-членов без их добровольного согласия на ограничение режима своего (государственного) имущества в подобной ситуации выглядит несколько абсурдно. Таким образом, даже если государство-нарушитель будет привлечено к ответственности перед Судом ЕврАзЭС, оно благополучно ее избежит вследствие отсутствия у Суда должной правоспособности.

СТАТЬЯ БОЛЬШАЯ, ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ