Проблемы законодательного обеспечения национальной безопасности Российской Федерации

УДК 342.52

Страницы в журнале: 20-25 

Р.М. ГАСАНОВ,

кандидат юридических наук, зам. директора ФГУП «Центральный научно-исследовательский институт “Центр”», почетный работник прокуратуры РФ, почетный адвокат России

Рассматриваются вопросы современного состояния законодательства и обосновывается необходимость разработки системы комплексного законодательного обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Ключевые слова: законодательство, национальная безопасность, военная безопасность, экономическая безопасность.

The questions of present condition of Legislation and the revelation of its requirements are examined in the article; it contains the arguments of necessity to create complex legislative system that will ensure the national security of Russian Federation.

Keywords: legislation, national security, military security, economic security.

В  современных условиях угрозы национальной безопасности России во всех сферах жизнедеятельности реальны, как никогда. К числу наиболее опасных угроз в настоящее время следует отнести терроризм, организованную преступность и другие негативные явления, требующие кардинальных государственных мер реагирования.

Для противодействия этим серьезным негативным проявлениям государством принимаются соответствующие решения. По результатам мониторинга, проведенного Комитетом Совета Федерации по обороне и безопасности, вопросы национальной безопасности России регулируют свыше 70 указов Президента РФ и около 200 федеральных законов. Проблемы законодательного обеспечения национальной безопасности государства рассматривались в работах И.К. Макаренко, В.С. Морозова, К.В. Фатеева, В.Г. Вишнякова и других авторов.

Анализ сегодняшнего состояния законодательства Российской Федерации показывает, что эти проблемы существенно не изменились. Законодательная база национальной безопасности России по-прежнему характеризуется отсутствием целостности и системности. Закон РФ от 05.03.1992 № 2446-1 «О безопасности» требует существенных изменений. Нуждается в серьезной доработке и Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 17.12.1997 № 1300 (в ред. от 10.01.2000), в которой ряд составляющих, таких как технологическая безопасность, продовольственная безопасность, отдельно не выделен, а правовые и региональные аспекты безопасности не раскрыты.

Анализируя действующие нормативные правовые акты, касающиеся рассматриваемой проблемы, можно сделать вывод, что они не представляют собой единой правовой системы. Существующие положения, зачастую весьма неудачные с точки зрения изложения, допускают двойственное толкование норм. Отсутствие системности при принятии нормативных правовых актов привело к тому, что действующее законодательство в этой сфере отличает внутриведомственная ориентированность. По этой причине правовые акты, регулирующие отношения в области национальной безопасности, разрозненны, противоречивы, а ряд положений носят декларативный характер. Указанные недостатки препятствуют эффективному, целенаправленному и единообразному исполнению законов. Наряду с этим можно констатировать практическое отсутствие научно-методической базы исследования и прогнозирования состояния национальной безопасности Российской Федерации.

Имеющиеся недоработки в существующей нормативно-правовой базе не позволяют надлежащим образом осуществлять стратегическое планирование вопросов, касающихся обеспечения национальной безопасности России.

Наряду с этим анализ деятельности государственных органов, различных министерств, ведомств, организаций и учреждений, которая влияет либо непосредственно связана с обеспечением обороны и безопасности Российской Федерации, показывает, что их функционирование носит разобщенный характер ввиду отсутствия четкой концепции совместной деятельности.

Кроме того, при решении вопросов обеспечения военной безопасности зачастую наблюдается отсутствие координации со стороны государства, преобладание ведомственных интересов над интересами совместно решаемой задачи, некомпетентность некоторых руководителей, несовершенство законодательства и т. п.

Негативно влияют на состояние военной безопасности государства нестабильность отечественной экономики, снижение научно-технического потенциала, которые наблюдались начиная с 1990-х годов и вплоть до последнего времени.

На систему военной безопасности страны повлияли и экономические изменения, связанные с переделом собственности.

Многие крупные предприятия оборонно-промышленного комплекса (ОПК) являлись градообразующими. В результате экономических преобразований, начавшихся после распада СССР, значительная часть предприятий ОПК фактически вышли из-под контроля государства. Многие предприятия акционировались, при этом либо собственность стала смешанной, либо предприятия перешли к частникам (путем сделок с организациями, учрежденными частными лицами). Это привело к потере государственного контроля и изменению направлений деятельности предприятий, что нанесло значительный ущерб обороноспособности страны. Предприятия, лишенные государственной поддержки, вынуждены были самостоятельно искать пути выживания, при этом специфика производимой продукции не позволяла им успешно конкурировать с малыми негосударственными предприятиями. Это в конечном итоге привело к сворачиванию военного производства, к отчуждению активов предприятий. Такая участь постигла многие из них (например, ОАО «Ступинский металлургический комбинат», ОАО «Научно-производственное объединение “Композит”»).

Реализация федеральной целевой программы «Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002—2006 годы)» обусловила некоторое изменение положения дел в отрасли. Так, началось создание интегрированных структур. В настоящее время их уже более 50. Наиболее известные — Объединенный авиационный холдинг, Объединенная судостроительная корпорация, концерн ПВО «Алмаз-Антей» и др.

Особая организация предприятий способствует более эффективной работе, помогает правильно распределять нагрузку и комплексно решать инновационные задачи. Интегрированные структуры наделяются правом на заключение договоров с иностранными государствами, появляется возможность напрямую экспортировать свою продукцию за границу под контролем государственного органа — Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству. Таким образом, снизилась роль федерального государственного унитарного предприятия «Росвооружение», что в конечном итоге привело к ликвидации юридического лица. Произошло слияние и образование весьма крупной организации — ФГУП «Рособоронэкспорт» — единственного в России государственного посредника по экспорту и импорту продукции, технологий и услуг военного и двойного назначения.

В настоящее время ФГУП «Рособоронэкспорт» осуществляет внешнеторговую деятельность в отношении продукции военного назначения в целях реализации государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами. При этом только ФГУП «Рособоронэкспорт» имеет право поставлять на мировой рынок весь спектр разрешенной к экспорту вооружений военной техники, производимой предприятиями ОПК России.

Статус государственного посредника дает «Рособоронэкспорту» уникальные возможности расширять и укреплять долговременное взаимовыгодное сотрудничество с зарубежными партнерами, обеспечивать лидирующие позиции России на мировом рынке вооружений.

Указом Президента РФ от 04.08.2004 № 1009 «Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ» определен перечень предприятий, имеющих исключительно важное для ОПК страны значение. Однако уже в настоящее время некоторые из оборонных предприятий, отнесенных Указом № 1009 к разряду стратегических,  либо находятся в стадии банкротства, либо прошли эту процедуру и у них изменились собственники. Так, процедуру банкротства прошли предприятия Московской области — ОАО «Ступинский металлургический комбинат» (в настоящее время ОАО «Ступинская металлургическая компания», собственником которой стали организации, учрежденные частными лицами), ОАО «НПО “Композит”» (в настоящее время ОАО «Композит», собственником которого также стали организации, учрежденные частными лицами); федеральные государственные унитарные предприятия «Завод точной механики», «Уралсельмаш», «Красноуральский химический завод» и др.

Волна захвата, изменения собственников стратегических предприятий России объясняется как конкурентными обстоятельствами, в том числе зарубежными, так и коммерческими интересами организаций, прежде всего учрежденных частными лицами, и продиктованы корыстными мотивами получения в собственность земельных участков, зданий, комплексов, мощностей и т. д. При этом следует иметь в виду, что, поскольку передел доступного рынка уже произошел, интерес к оборонным предприятиям и рейдерские операции в их отношении еще не скоро угаснут.

Инициированное банкротство и рейдерские захваты предприятий ОПК — это наиболее опасные методы смены их собственников, наносящие сильный удар по национальной безопасности России.

Совершение таких преступлений осуществляется несколькими способами. Наиболее распространенный — формирование фиктивной кредиторской задолженности перед специально учрежденными фирмами. В результате такие фирмы получают ликвидные активы, а именно акции предприятий, иное материальное и нематериальное имущество. После этого происходят массовые увольнения работников, а должник официально объявляет себя несостоятельным — банкротом. Естественно, что такая схема банкротства реализуется при заинтересованности руководства предприятия, а зачастую им же и инициируется.

Известен и другой способ. Предприятие объявляет себя банкротом по иску одного из фиктивных кредиторов, после чего назначается «свой» арбитражный управляющий. Далее предприятие по частям распродается заранее подготовленным юридическим лицам, и, как правило, по многократно заниженной цене. Полученные средства передаются фиктивным кредиторам, которые и являются заказчиками банкротства. Такая схема возможна, естественно, при наличии коррупционных связей в руководстве предприятия. Существует также схема, которая реализуется путем организации на базе предприятия-банкрота нового юридического лица, в отношении которого проводится аналогичная процедура.

Приведенные примеры таят в себе еще одну угрозу — экономическую, связанную с возможностью, ввиду отсутствия на счете предприятия средств, уходить от налогов в течение всей процедуры банкротства (наблюдение, внешнее управление, конкурсное производство).

В целях профилактики подобных преступлений при осуществлении процедуры банкротства следует совместно с органами Федеральной регистрационной службы осуществлять должный контроль над назначением арбитражных управляющих, а в дальнейшем также и контроль над их деятельностью. При наличии данных, свидетельствующих о сомнительном происхождении кредиторской задолженности, следует истребовать у арбитражных управляющих заключение о наличии признаков преднамеренного банкротства. Из-за несовершенства законодательства доказать умысел в подобных случаях весьма проблематично. По этой причине в целом по стране возбуждены единицы дел о преднамеренном банкротстве, при этом до суда доходит лишь незначительная их часть.

Рейдерство весьма опасно из-за того, что объектами таких атак нередко становятся также и предприятия военно-промышленного комплекса. Этот вид преступлений представляет собой незаконный захват активов предприятия или установление над ними контроля.

До недавнего времени, по данным СМИ, в нашей стране каждый месяц возникало до 20 новых публичных корпоративных конфликтов. Однако фактически таких случаев, с учетом наличия латентности, было в 2—3 раза больше. Подобные атаки испытали на себе предприятия почти всех отраслей экономики. Не остался в стороне и ОПК. Появился термин «недружественное поглощение предприятий». Стоимость таких предприятий исчисляется сотнями миллионов и более.

Так, известный завод «Маяк», который выпускал продукцию для нужд Минобороны России, был исключен из Единого государственного реестра юридических лиц. Привлекательность этого завода заключается в том, что расположен он в Москве и имеет участок земли площадью в 7 га.

Рейдерский захват предприятий ОПК реализуется, как правило, несколькими способами. Самый распространенный способ связан с фальсификацией данных об изменении учредительных документов, после чего эти документы подаются в органы Федеральной регистрационной службы. В результате внесенных изменений злоумышленник получает право на единоличное управление предприятием, получает формальное решение о нечинении препятствия к исполнению обязанностей руководителя, нанимает ЧОП, вместе с судебными приставами-исполнителями является на предприятие, устанавливает собственную охрану и приступает к руководству предприятием, что, как правило, сводится к выведению активов в другие подконтрольные предприятия.

Нередко рейдерские захваты связаны с использованием решений (определений) арбитражных судов и судов общей юрисдикции. Первый способ заключается в получении судебного решения на основании принятия судом сфальсифицированных документов в качестве достоверных. Второй способ основан на неверном применении судом норм права.

Зачастую используется и другая схема, которая начинается с подделки документов, дающих право на совершение сделок с акциями предприятия. В дальнейшем акции перепродаются, и такие операции проводятся несколько раз.

Известен также рейдерский захват предприятий в результате подделки договоров купли-продажи недвижимого имущества или иных активов предприятия.

Все эти способы были разработаны в России после принятия соответствующих законодательных актов. Причиной такого явления стала «некачественная» разработка законов, которые приняты без проведения должной правовой экспертизы.

Как видно из приведенных способов захвата предприятий, реализации преступного умысла способствовали следующие факторы:

— во-первых, государственная регистрация сведений о юридических лицах осуществляется без экспертной оценки подлинности документов, представленных в органы ФНС России, поскольку эти органы не обладают возможностью проведения массовой экспертизы подлинности подписей и печатей на указанных документах;

— во-вторых, наличие коррумпированных лиц, в том числе и в органах власти (судьи, судебные приставы, сотрудники милиции, нотариусы, сотрудники частных охранных предприятий и др.);

— в-третьих, принятие так называемых сырых законов, без проведения надлежащей правовой экспертизы и без согласования с ключевыми министерствами, ведомствами, правоохранительными органами.

Таким образом, в настоящее время преодоление криминализации реального сектора экономики и защита всех форм собственности имеют большое значение, и решение перечисленных выше проблем — это решение вопросов национальной безопасности государства.

В этой связи целесообразно, по нашему мнению, разработать и принять федеральный закон «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации».

К сожалению, до настоящего времени у нас в стране не сформирована общегосударственная система финансового контроля. В силу отсутствия признанной обществом научно обоснованной концепции государственного финансового контроля, внесение поправок в БК РФ ничего, на наш взгляд, не изменит. Федеральный закон должен юридически определить основы контроля, дать ключевые системные понятия, сделать их едиными и обязательными для всей системы государственного и муниципального финансового контроля. В прессе было немало сообщений и приводились заявления С.В. Степашина о том, что Контрольное управление Президента РФ во взаимодействии со Счетной палатой РФ готовит проект закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации». Однако закон так и не принят.

Этот пробел в законодательстве местные органы законодательной власти в регионах решают самостоятельно,  подобные законы принимаются в субъектах Российской Федерации (Волгоградская, Тюменская, Нижегородская области, Алтайский край). Это очень важно, поскольку органы местного самоуправления, составляющего одну из основ конституционного строя России, не входят в систему органов государственной власти, но при этом у них в «обороте» находится около 40% консолидированного бюджета страны.

Кроме того, смысл формирования любой системы определяется тем, что даже если каждую часть системы заставить функционировать с максимальной эффективностью, это еще не означает, что система как целое будет также функционировать с максимальной эффективностью. Для создания в России системы государственного и муниципального финансового контроля следует прежде всего четко определить ее место и роль в системе управления: от этого будет зависеть и содержательное наполнение контрольной деятельности.

В Федеральном законе от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», в Положении о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденном постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 № 278, трудно выделить формулировку целей финансового контроля — упор сделан на функции, принципы, задачи соответствующих руководящих органов. Четкая формулировка целей контрольной деятельности, их согласованность с интересами заказчика и потребителя контрольной информации помогут превратить контроль в реальный инструмент мотивации управленческого аппарата. В настоящее время отсутствие ясности приводит к подмене полномочий, к возможности проверять одного и того же получателя бюджетных средств на предмет их целевого использования (например, субвенций из регионального фонда компенсаций) контролирующими органами всех уровней, при этом меры принуждения может применить только один из них. Все это дискредитирует органы власти в целом. Данная ситуация спровоцирована постановлением Правительства РФ от 18.10.2005 № 625 «Об утверждении Правил расходования субвенций из регионального фонда компенсаций, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из Федерального фонда компенсаций», в котором закреплено, что «контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за правильностью использования субвенций возлагается на Федеральную службу финансово-бюджетного надзора (ФСФБН) и контрольные органы субъектов Российской Федерации в соответствии с установленными полномочиями». Это положение — первый в российском финансовом законодательстве пример фиксирования контрольных полномочий двух уровней государственной власти по отношению к одному объекту. Следует также иметь в виду, что проблема разграничения финансово-контрольных полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами остается без законодательного урегулирования. Особенно остро этот вопрос встанет при проверке целевого использования субвенций, выделенных муниципальными образованиями.

Необходимость системного подхода к рассматриваемой проблеме продиктована и основным законом страны.

В соответствии со ст. 101 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. Главной целью деятельности Счетной палаты является осуществление от лица общества независимого объективного публичного контроля деятельности органов государственной власти по управлению вверенными им ресурсами. Таким образом, реализуется принцип независимости контроля за расходованием государственных средств от тех, кто ими распоряжается, что обеспечивает широкую общественную поддержку обоснованным решениям и действиям органов власти на основе анализа их эффективности и полезности. Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет отчет об исполнении (ст. 114 Конституции РФ). Чтобы процесс управления достиг должных результатов, эта ветвь власти создает собственные контрольные органы, в том числе и в бюджетно-финансовой сфере. Это чрезвычайно важно, поскольку именно исполнительная власть несет ответственность за целевое и эффективное использование финансовых средств.

В настоящее время, на наш взгляд, высшим контрольным органом страны могла бы стать Счетная палата РФ. Для этого было бы достаточно законодательно признать за ней данный статус и превратить ее в своеобразный центр финансового контроля в стране. Учитывая географические масштабы Российской Федерации, на местах следует создать региональные органы, в частности — в федеральных округах.

В федеральном законе «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации» необходимо, по нашему мнению, дать определение как понятия «государственный и муниципальный финансовый контроль», так и сопутствующих терминов (органы, объекты финансового контроля, финансовые нарушения и т. п.). Поскольку контроль заключается в выявлении нарушений, его действенность напрямую зависит от четкости формулировки в законах содержания каждого вида нарушений и от установления мер ответственности, реально предусмотренных в других законодательных актах. За основу можно взять «неработающие», но необходимые, особенно в условиях бюджетной реформы, статьи 292—306 БК РФ. Для квалификации финансовых нарушений следует утвердить классификатор финансовых нарушений, взяв за основу проект Классификатора финансовых нарушений, разработанный Счетной палатой РФ, тем более что он де-факто уже давно используется во многих регионах.

Еще одна проблема — обеспечение взаимодействия организационно независимых друг от друга органов контроля. Это необходимо для дифференциации объектов контроля, исключения дублирования, для согласования планов, координации и, при необходимости, совместного проведения ревизий и проверок, обобщения их результатов в масштабе страны. Взаимодействие предполагает периодичность и последовательность проведения в установленный срок ревизий и проверок всего массива государственных, и прежде всего бюджетных, средств.

В соответствии с конституционным принципом разделения властей (на законодательную, исполнительную и судебную) каждая ветвь власти осуществляет свои полномочия самостоятельно. Однако в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития, в интересах государства они могут и должны взаимодействовать. Именно поэтому необходимо законодательно закрепить основы организации такого сотрудничества. Формы данной работы уже существуют. Например, в Татарстане под эгидой контрольно-счетного

органа создан межведомственный координационный совет по вопросам государственного финансового контроля, куда входят представители финансовых, контрольных, правоохранительных и надзорных органов. Главной задачей совета является разработка и утверждение согласованного сводного плана деятельности, определение направлений и проведение совместных целевых контрольных мероприятий. В Краснодарском крае подписано соглашение о взаимодействии государственных контрольных органов с прокуратурой. Для названных создаваемых органов имеется правовая основа —Указ Президента РФ от 03.03.1998 № 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики», но, к сожалению, органы местного самоуправления не входят в эту систему.

Следствием рассмотренных выше и других нерешенных на законодательном уровне проблем является отсутствие четкой координации в деятельности контролирующих и надзирающих органов, что порождает нестыковку, путаницу и дублирование в их работе, несогласованность действий, увеличивает необоснованную нагрузку на организации — объекты контроля, негативно сказывается на деятельности этих организаций.

Устранение перечисленных негативных явлений возможно при условии разработки системы комплексного законодательного обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Помимо уточнения базовых законов в сфере национальной безопасности целесообразно внести изменения и дополнения в действующее законодательство по вопросам противодействия отдельным видам угроз территориальной целостности страны, экономической, информационной, продовольственной, экологической безопасности, а также по вопросам, связанным с борьбой с терроризмом, организованной преступностью и коррупцией.