Проблемы законодательного обеспечения юридической ответственности государства и должностных лиц в Российской Федерации

УДК 342.52

 СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №4 2011 Страницы в журнале: 7-11

В.И. ПИРБУДАГОВА,

соискатель кафедры теории государства и права Дагестанского государственного университета

Рассматривается проблема законодательного обеспечения юридической ответственности государства и должностных лиц в Российской Федерации.

Ключевые слова: должностные лица, принципы правового государства, взаимная ответственность государства и личности.

Problems of legislative maintenance of legal responsibility of the state and officials in the Russian Federation

Pirbudagova V.

The present article is devoted a problem of legal responsibility and legislative maintenance of legal responsibility of the state and officials in the Russian Federation.

Keywords: officials, lawful state principles, mutual responsibility of the state and the person.

Актуальность темы данной статьи обусловлена изменениями, происходящими в процессе реформирования всех сфер государственной и общественной жизни, а также совокупностью методологических, теоретических и практических факторов, определяющих особое место и значение юридической ответственности государства в правовой системе общества и в международных отношениях. Большинство российских правоведов, характеризуя состояние российского законодательства по вопросам ответственности государства не только перед гражданами, но и перед другими субъектами права, склонны давать отрицательную оценку[1]. Как представляется, ситуация по данному вопросу за последнее время кардинально не изменилась.

Проблема юридической ответственности государства относительно нова для отечественной науки. В своем выступлении в рамках круглого стола на тему: «Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих», проводившегося журналом «Государство и право», Л.А. Морозова подчеркнула: «...в нашей стране практически отсутствует ответственность высших должностных лиц государства. <...> ...отношения между государством и личностью не являются равноправными и, следовательно, справедливыми»[2].

Думается, необходим комплексный теоретический анализ юридической ответственности государства и ее соотношения с ответственностью органов государственной власти и должностных лиц. Ответственность государства выражается не только непосредственно, но и опосредованно — через юридическую ответственность его органов и должностных лиц.

Основу правового регулирования юридической ответственности российского государства перед гражданином составляют нормы Конституции РФ. В тексте Основного закона России термин «ответственность» употребляется 7 раз (преамбула, ч. 3 ст. 41, части 1 и 2 ст. 54, ч. 2 ст. 122, части 4 и 9 раздела второго), в том числе непосредственно в отношении государства и его представителей — 4 раза: «Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом» (ч. 3 ст. 41); «Судья не может быть привлечен к уголовной ответственности иначе как в порядке, определяемом федеральным законом» (ч. 2 ст. 122); «Совет Министров — Правительство Российской Федерации со дня вступления в силу настоящей Конституции приобретает права, обязанности и ответственность Правительства Российской Федерации, установленные Конституцией Российской Федерации...» (ч. 4 раздела второго); «На депутатов Государственной Думы — членов Правительства Российской Федерации не распространяются положения настоящей Конституции о неприкосновенности депутатов в части ответственности за действия (или бездействие), связанные с выполнением служебных обязанностей» (ч. 9 раздела второго).

Ответственность не только граждан, но и государства — необходимый и неотъемлемый элемент формирования и гарантии существования подлинно правового государства, его социальных институтов. Реальные примеры безнаказанности представителей государственной власти ставят под сомнение принципы правового государства, особенно связанные с приоритетом прав и свобод человека и гражданина, их неуклонным соблюдением и обеспечением, в частности, принцип взаимной ответственности государства и личности. Эффективное функционирование института ответственности государства перед гражданином является основной гарантией ограничения власти. Власть не должна выходить за пределы, установленные в форме закона обществом в лице своих представителей в парламенте.

В условиях демократического общества закон обязателен для всех: законодателей, исполнителей и судебных органов, должностных лиц. В прошлом односторонние обязанности возлагались только на подвластных лиц. По нашему мнению, в демократическом государстве это недопустимо. Человек не только обязанная сторона, но и носитель прав, которым соответствуют обязанности государства и его должностных лиц. Конституция РФ закрепляет личные, политические, экономические, социальные и культурные права граждан, формулируя одновременно (или это должно быть сделано в других законах) обязанности государства перед гражданами в перечисленных сферах. Тем самым Конституция РФ устанавливает объем обязанностей государства во всех сферах жизни и деятельности граждан, повышая эффективность действия правового механизма защиты прав и свобод граждан, делая более реальным выполнение государством своих обязанностей перед гражданами. Одновременно государство создает условия для более успешной реализации гражданами своих обязанностей перед ним[3]. Однако, как отмечает В.В. Романова, многие законоположения об ответственности государства и его органов носят декларативный характер, за свои просчеты государство не устанавливает юридическую ответственность. Между тем, на наш взгляд, принцип неотвратимости юридической ответственности должен распространяться не только на граждан, но и на государство. До сегодняшнего дня возмещение ущерба, причиненного органами государственной власти, находится в прямой зависимости от наличия средств в бюджете, количество которых устанавливают сами государственные органы, что обусловливает неполное восстановление имущественной сферы потерпевшего. Кроме того, существующая система иммунитетов некоторых категорий государственных служащих делает их ответственность декларативной и исключает реальное их привлечение к юридической ответственности. В этой связи практическую значимость имеет разработка механизмов реализации юридической ответственности государства, его органов и должностных лиц, что гарантировало бы эффективную защиту прав и свобод человека, восстановление его прав и имущественной сферы[4].

В настоящее время одновременно с утверждением общечеловеческих ценностей в российском обществе наблюдается значительный рост правонарушений, совершаемых государством, государственными органами и их должностными лицами. За последние 10—15 лет такие негативные явления, как правовой нигилизм и идеализм, нарушение прав и свобод человека, волокита в разрешении дел, отсутствие реагирования на обращения граждан, подмена законности политической целесообразностью, взяточничество и коррупция, безответственность практически всех структур государственной власти, приобрели поистине катастрофические размеры. Не редкость и принятие органами государственной власти подзаконных актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам и нарушающих права человека.

С распорядительной деятельностью должностных лиц и исполнением ими соответствующих федеральных законов тесно связано состояние экономики нашего государства. Однако отсутствует их реальная юридическая ответственность в этой сфере, что обусловливает необходимость принятия норм, ориентирующих должностных лиц на точное исполнение федеральных законов, имеющих первостепенное социально-экономическое значение. Следует признать, что широкой распространенности коррупции в нашей стране способствует юридическая безответственность значительной части должностных лиц, включая тех, кто занимает высшие должности в органах исполнительной власти.

Эта проблема характерна и для многих субъектов Российской Федерации, в частности для Республики Дагестан. Президент Республики Дагестан Магомедсалам Магомедов в своем Послании Народному собранию Республики Дагестан отмечал, что «органам власти так и не удалось решить самые острые проблемы и преодолеть негативные тенденции. <...> Дагестан не стал регионом, безопасным для жизни и благоприятным для бизнеса. <...> Люди теряют доверие к власти. <...> В современных условиях возрастает ответственность Правительства Республики, которое, располагая значительными полномочиями и ресурсами, должно адекватно реагировать на экономические вызовы и четко определить стратегические ориентиры»[5].

Далее Президент РД отмечает, что с 2000 года участниками незаконных вооруженных формирований было совершено 99 террористических актов, 743 посягательства на жизнь сотрудников правоохранительных органов, в результате которых погибли 420 и ранены 696 сотрудников различных силовых ведомств, убит 81 и ранены 337 мирных граждан.

За последние два года террористическая активность значительно возросла. Взрывают железные дороги, нефте- и газопроводы, объекты связи и массовых коммуникаций[6].

Достаточно сложной остается в республике и криминогенная ситуация. Растет количество тяжких преступлений, умышленных убийств, актов бандитизма, грабежей, коррупционных деяний, преступлений экономической направленности, подпитывающих деятельность экстремистов.

Экстремисты пытаются создавать полосу отчуждения между обществом и правоохранительными органами. Этому в немалой степени способствуют низкий профессионализм и этическая нечистоплотность в рядах работников правоохранительных структур.

В предупреждении и снижении уровня правонарушений не последняя роль принадлежит юридической ответственности государства, которая одновременно выступает средством защиты от государственного и чиновничьего произвола, входит в систему сдержек и противовесов, гарантируя реализацию прав и свобод человека и гражданина.

«Улучшить работу органов власти, — считает Президент РД, — поможет также контроль за их деятельностью со стороны институтов демократии, гражданского общества, в том числе средств массовой информации»[7].

Весьма любопытны результаты исследования, согласно которому в регионе фиксируется следующее: «Судя по материалам уголовных дел, в отношении должностных лиц, совершивших различные должностные преступления, нередко неадекватную, противоречащую общественным интересам позицию занимали трудовые коллективы. В этом проявляется наличие определенных искажений во взглядах, представлениях части населения, снисходительное отношение к указанным преступлениям»[8].

Таким образом, поскольку нормативный контроль поведения в силу ряда причин нарушен, это неизбежно накладывает отпечаток на деятельность каждого чиновника. Как следствие, оценка ситуаций осуществляется не с позиции социальных требований, а с позиции личных переживаний, обид, проблем, впечатлений и инстинктов. Именно поэтому, например, поведение некоторых лиц в указанной сфере нередко выглядит как взаимное одолжение в рамках повседневной деятельности, которое рассматривается как не имеющее большого значения и воспринимается как естественное явление. Представляется, что последнее весьма точно определяет психологическую характеристику лиц, совершающих должностные злоупотребления или расположенных к их совершению.

Большое значение имеет также нравственная оценка рассматриваемой категории лиц. Наиболее ярко характеризуют нравственный облик человека мотивы его поведения. Мотивирующими обстоятельствами для известной категории лиц чаще всего являются жадность, зависть, корысть. Важное место среди мотивирующих факторов занимает подражательство (если чиновник ориентирован на стандарты жизни голливудских звезд, а получает скромную зарплату служащего, то это, безусловно, создает для него проблемную ситуацию). Следует отметить, что среди руководящего состава должностных лиц нередко имеет место так называемый инициативный подкуп. В этом случае мотивирующим обстоятельством может быть моральная неустойчивость, трусость, опасение за судьбу близких лиц.

Среди определенной категории лиц заметно выделяется группа людей, совершающих должностное злоупотребление из престижных мотивов, т. е. для того, чтобы занять более высокое социальное, в первую очередь — должностное, положение.

Статья 19 Конституции РФ устанавливает, что все равны перед законом и судом. Однако нормы УК РФ о злоупотреблении должностными полномочиями (ст. 285), о превышении должностных полномочий (ст. 286) практически не применяются к должностным лицам, занимающим высокое служебное положение. Например, согласно Федеральному закону от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам Российской Федерации Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ. Иными полномочиями в этой ситуации Генеральный прокурор РФ, согласно закону, не обладает. Это означает, что за те действия, за которые, согласно статьям 285 и 286 УК РФ, должностные лица могут привлекаться к уголовной ответственности, члены Правительства РФ реально к юридической ответственности не привлекаются. Этим нарушается ст. 19 Конституции РФ о том, что все равны перед законом и судом.

Сегодняшняя практика показывает, что законы нарушаются должностными лицами во всех сферах деятельности государства, и такая практика приобретает хронический характер. Этому способствует несовершенство действующего законодательства. Главный пробел УК РФ — отсутствие норм об ответственности лиц, принимающих решения, последствием которых стране наносится ущерб в миллиарды рублей.

В этой связи можно, по нашему мнению, согласиться с С. Глазьевым и О. Дамаскиным, которые предлагают следующее: если должностное лицо принимает решение, противоречащее закону (связанное с незаконным использованием бюджетных средств, незаконным предоставлением льгот за счет бюджета, нарушением законодательства в сфере приватизации), т. е. независимо от того, умышленно или по неосторожности причинен ущерб обществу и государству, то такое должностное лицо должно нести уголовную ответственность, адекватную наступившим в результате его незаконного решения существенным нарушениям прав и законных интересов граждан или юридических лиц либо охраняемых законом интересов общества или государства[9]. Например, в других странах, в частности в Китае, государственные работники, имеющие вклады за границей, обязаны в соответствии с государственными установлениями заявить о них. Утаивание информации о значительных суммах наказывается лишением свободы на срок до 2 лет либо арестом; при особо отягчающих обстоятельствах — лишением свободы на срок от 3 до 7 лет[10].

Проблема ответственности государства перед гражданином сложна и многогранна. В настоящее время ответственность государства приобретает реальный характер: обновляется законодательство, в том числе и нормы, предусматривающие юридическую ответственность как государства в целом, так и его органов и должностных лиц. В статье 53 Конституции РФ сказано: «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц».

На основании Закона РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы или созданы препятствия к их осуществлению, или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Был принят Федеральный закон от 14.12.1995 № 197-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”», где сказано: «На государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод».

Право граждан обжаловать действия и решения государственных и иных органов отражено в ч. 2 ст. 46 Конституции РФ: «Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд». В целях содействия в восстановлении нарушенных прав и свобод человека и гражданина был принят Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Такие же законы были приняты в других субъектах Российской Федерации. 17 марта 2006 г. был принят Закон Республики Дагестан № 11 «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Дагестан». Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации призван стать одним из центральных звеньев государственной внесудебной правозащитной системы, дополнить существующие средства защиты прав и свобод граждан.

Из всего изложенного выше можно сделать следующие выводы.

Рассматривая проблему ответственности государства перед гражданином, необходимо различать государство в целом, как государственно-организованное сообщество, и государство как совокупность органов и должностных лиц, реализующих посредством предоставленных им полномочий определенные функции. Сегодня надо говорить не только об ответственности государства перед гражданином в сфере управления, как это имело место ранее, но и об ответственности государства в целом, а также его законодательных и судебных органов.

Назревшей потребностью в современных условиях является конкретизация в УК РФ ответственности должностных лиц за нарушение наиболее значимых законов.

Повышение эффективности реализации института взаимной ответственности государства и личности во многом связано с систематизацией составляющих его правовых норм. В этой связи целесообразно было бы подготовить и принять ряд нормативных правовых актов, а также внести дополнения и изменения в уже существующие акты.

Необходимо создать целостную научную доктрину юридической ответственности государства, которая давала бы комплексное представление о его ответственности в различных правоотношениях.

Библиография

1 См.: Игнатенко Г.В. Конвенция о защите прав человека и основных свобод в российской правовой системе: реальности и перспективы // Российская Федерация в Совете Европы: Проблемы применения норм о защите прав человека. Материалы международного семинара (17—18 апреля). — Екатеринбург, 1998. С. 3—4.

2 Морозова Л.А. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих // Государство и право. 2000.№ 3. С. 20—36.

3 См.: Антонов И.Ю. Правовое государство и основные права и свободы граждан. — М., 2005. С. 17—18.

4 См.: Романова В.В. Юридическая ответственность государства: Дис. ... канд. юрид. наук. — Тольятти, 2007.

5 Послание Президента Республики Дагестан Народному собранию РД от 29.06.2010 // http://www.riadagestan.ru/interview/2010/06/29/296/

6 Там же.

7 Там же.

8 Территориальные различия преступности и их причины: Сб. науч. тр. — М., 1987. С. 71—72.

9 См.: Глазьев С., Дамаскин О. Юридическая ответственность должностных лиц исполнительной власти // Законность. 2001. № 12. С. 5.

10  Там же.