Проблемы законодательного регулирования права граждан на обращения

В.Н. ХОРЬКОВ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права РГУ им. И. Канта
 
Со 2 ноября 2006 г., когда начал действовать Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон), утратил силу Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в ред. от 04.03.1980), который действовал на протяжении нескольких десятилетий.
Одним из достоинств Федерального закона является то, что в нем не только перечислены виды обращений граждан (предложение, заявление, жалоба), но и, в отличие от союзного Указа, раскрыто их содержание.
 
Действующим Федеральным законом осовременен круг органов, в которые направляются обращения граждан. Согласно ст. 2 данного закона «граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам».
Нельзя не заметить, что Федеральный закон сократил круг адресатов обращений граждан. Так, исключены из перечня адресатов предприятия, учреждения, организации. Представляется, что такая новелла нарушает права граждан, работающих на предприятиях, в учреждениях и организациях.
Как справедливо указывают профессора Л.А. Нудненко и Н.Ю. Хаманева, граждане должны иметь право обращаться во все организации, учреждения и предприятия различных форм собственности на территории России, а не только в государственные органы и органы местного самоуправления. В этом плане новый закон несколько ухудшает положение граждан по сравнению с союзным Указом, в котором подобная норма содержалась[1].
Федеральный закон крайне неудачно определяет и компетенцию субъектов Российской Федерации по правовому регулированию правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан. В ч. 2 ст. 3 предусмотрено, что «законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом». Приведенная норма, на наш взгляд, недостаточно четко определяет полномочия субъектов Российской Федерации по правовому регулированию обращений граждан. Не очень понятно, что именно следует понимать под дополнительными гарантиями права граждан на обращение. Например, можно ли рассматривать в качестве дополнительных гарантий включение в закон субъекта Российской Федерации новых видов обращений граждан? Видимо, все-таки нельзя, поскольку это — компетенция федерального законодателя. Рассматриваемая нами норма в силу своей расплывчатости дезориентировала законодателей субъектов Российской Федерации. Органы законодательной власти более чем 30 субъектов отменили свои законы об обращениях граждан, принятые до вступления в силу Федерального закона, и не стали принимать новых. Так, в Республике Коми, Кабардино-Балкарской Республике, Смоленской, Белгородской, Иркутской, Мурманской, Читинской, Челябинской областях, в Красноярском крае и других субъектах Российской Федерации отменены законы о порядке рассмотрения обращений граждан. В некоторых субъектах Российской Федерации хотя и приняты новые законы, однако, к сожалению, в отдельных из них содержатся нормы, противоречащие Федеральному закону. Например, ст. 2 Закона Саратовской области от 09.10.2006 № 106-ЗСО «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в органы государственной власти Саратовской области и органы местного самоуправления» предусматривает сокращенный 15-дневный срок рассмотрения органами государственной власти и органами местного самоуправления обращений граждан, не требующих дополнительного изучения и проверки. Федеральный же закон, в отличие от союзного Указа, не установил сокращенные сроки рассмотрения обращений граждан. Поэтому ст. 2 указанного Закона Саратовской области противоречит ст. 12 Федерального закона. Статьей 3 того же областного закона введена обязательная регистрация устных обращений и обязательное рассмотрение их в порядке, установленном федеральным законодательством для письменных обращений. В данном случае законодатель субъекта Российской Федерации вышел за рамки своих полномочий и вторгся в область компетенции федерального законодателя. Федеральным законом обязательная регистрация устных обращений граждан не предусмотрена. Следовательно, законодатель субъекта не вправе был ее вводить. Кроме того, согласно Федеральному закону, к рассмотрению устных обращений граждан не может быть применен порядок, установленный Федеральным законом для письменных обращений.
Не отвечает требованиям федерального законодательства и Закон Ростовской области от 18.09.2006 № 540-ЗРО «О порядке рассмотрения обращений граждан». В ч. 1 ст. 1 данного областного закона вопреки Федеральному закону расширен круг адресатов обращений граждан за счет государственных учреждений и государственных унитарных предприятий Ростовской области, а также муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий. Крайнее удивление и недоумение вызывает следующая норма названного Закона Ростовской области: «Действие настоящего Областного закона распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений юридических лиц, если иное не предусмотрено Федеральным законом». Полагаем, что приведенная норма противоречит не только Федеральному закону, но и Конституции РФ. Действующее федеральное законодательство исходит из того, что субъектами обращений могут быть только граждане, но не юридические лица. Поэтому рассматриваемая нами норма незаконна и ее следует исключить из закона Ростовской области.
Статья 14 Федерального закона посвящена контролю за соблюдением порядка рассмотрения обращений граждан. В данной статье указывается: «Государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица осуществляют в пределах своей компетенции контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, анализируют содержание поступающих обращений, принимают меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан».
При всей важности контроля, осуществляемого государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, за соблюдением порядка рассмотрения обращений граждан, не следует отказываться и от прокурорского надзора за соблюдением законодательства об обращениях граждан. К сожалению, в Федеральном законе совсем нет упоминаний о прокурорском надзоре, что, на наш взгляд, неприемлемо. Отметим, что это шаг назад по сравнению с утратившим силу Указом Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», в котором прокурорскому надзору была посвящена ст. 17. Вряд ли можно согласиться с авторами комментария к Федеральному закону, которые, считая, что ст. 14 данного закона может быть распространена и на прокурорский надзор, пишут: «Основным органом внешнего контроля над соблюдением законодательства, в том числе и в том, что касается реализации гражданами конституционного права на обращения в органы государственной власти и местного самоуправления, является прокуратура Российской Федерации»[2]. Авторы комментария ошибочно отождествляют контроль и надзор, что не может не вызывать возражений. Такой подход противоречит ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», которая гласит: «Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации». В этой связи представляется целесообразным дополнить Федеральный закон статьей 14 следующего содержания: «Надзор за точным и единообразным соблюдением законодательства Российской Федерации об обращениях граждан Российской Федерации осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры».
Старой проблемой является установление ответственности за нарушение законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан. В союзном Указе, утратившем силу, была норма следующего содержания: «Нарушение установленного порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, бюрократическое отношение к ним, волокита, а также преследование граждан в связи с подачей предложений, заявлений, жалоб либо за содержащуюся в них критику влекут в отношении виновных должностных лиц ответственность в соответствии с законодательством». К сожалению, приведенная норма оказалась «мертворожденной», так как ответственность за нарушение Указа Президиума Верховного Совета СССР так и не была установлена союзным законодательством.
Необходимо отметить, что и в действующем в настоящее время Федеральном законе норма об ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, сформулирована далеко не лучшим образом. В ст. 15 Федерального закона указано, что лица, виновные в нарушении данного федерального закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации. Несовершенство приведенной статьи очевидно, поскольку даже не названы виды юридической ответственности, которые могут применяться к лицам, виновным в нарушении Федерального закона. Представляется, что такими видами юридической ответственности могут быть: дисциплинарная, административная, а в исключительных случаях — уголовная ответственность.
Отсутствие четкого законодательного регулирования ответственности лиц, виновных в нарушении Федерального закона, привело к тому, что законами некоторых субъектов Российской Федерации установлена административная ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан. Так, ст. 2.1 Закона г. Москвы от 21.11.2007 № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях» гласит: «Неправомерный отказ или уклонение должностных лиц органов государственной власти города Москвы, иных государственных органов города Москвы, органов местного самоуправления в городе Москве, руководителей государственных и муниципальных организаций от рассмотрения обращений граждан, а равно нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятисот до трех тысяч рублей». Однако установление законами субъектов Российской Федерации административной ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан противоречит ст. 15 Федерального закона, анализ содержания которой позволяет сделать бесспорный вывод о том, что любой вид юридической ответственности, в том числе и административной, за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан может быть установлен только федеральным законодательством. Кроме того, ст. 2.1 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях неправомерно расширен круг адресатов обращений граждан за счет руководителей государственных и муниципальных организаций.
В заключение отметим, что Федеральный закон и законодательство субъектов Российской Федерации об обращениях граждан нуждаются в дальнейшем совершенствовании.
 
Библиография
1 См.: Нудненко Л.А., Хаманева Н.Ю. Новый закон об обращениях граждан: достоинства и недостатки // Государство и право. 2007. № 3. С. 9.
2 Бондарчук Р.Ч., Прокопьев Е.В. Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный). — М., 2007. С. 73.