Проблемы законодательного регулирования предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов

М.Ю. КАРПЕЧКИНА,
соискатель Академии управления МВД России
 
 Конституция РФ провозглашает Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1). В качестве одного из принципов федеративного устройства названо разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5).
 
В некоторых федеральных законах отсутствует единый подход в использовании понятий «предмет ведения», «полномочия» и «компетенция». В Конституции РФ разграничение предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также предметов ведения субъектов Российской Федерации закреплено в статьях 71—73. В соответствии с п. «а» ст. 71 к ведению Российской Федерации относится принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением.
Как справедливо замечает И.А. Умнова, в соответствии со ст. 136 Конституции РФ поправки к главам 3—8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее двух третей субъектов Федерации. Принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов не может быть предметом исключительного ведения Российской Федерации, так как возникает противоречие между отдельными положениями Конституции РФ.
Противоречие обнаруживается и при сопоставлении норм статей 71 и 72 в части регулирования взаимоотношений в сфере конституционного контроля. Так, согласно п. «а» ст. 71 в ведении Российской Федерации находится контроль за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов. Это положение не согласуется с тем, что в соответствии с п. «а» ч. 1 ст. 72 к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам[1]. Нормы Конституции РФ, определяющие предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области конституционного контроля также вступают в противоречие.
Норма об обеспечении соответствия конституций и уставов Конституции РФ, о верховенстве Конституции РФ закреплена в различных конституциях ряда республик и во многих уставах. Так, в соответствии с Конституцией Республики Тыва в случае противоречия Конституции Республики Тыва Конституции РФ действуют нормы последней по полномочиям, отнесенным к ведению Российской Федерации и к совместному ведению Российской Федерации и Республики Тыва. Кроме того, уставы некоторых областей устанавливают, что при внесении изменений в Конституцию РФ, принятии новых федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации положения уставов применяются в части, не противоречащей Конституции РФ и федеральным законам. В течение определенного срока (три месяца, один месяц) необходимо внести поправки в уставы (Приморский край, Воронежская область, Самарская область)[2].
К исключительному ведению Российской Федерации относятся федеративное устройство и территория Российской Федерации (п. «б» ст. 71 Конституции РФ). Федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в России (ст. 5).
Конституционный суд РФ выразил свою правовую позицию относительно федеративного устройства России. Так, в постановлении от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» он разъяснил, что Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета России. Суверенитет России исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. Конституция РФ не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Федерации.
Содержащееся в Конституции РФ решение вопроса о суверенитете, как отмечает Конституционный суд РФ, предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит России в целом. Республики как субъекты Федерации не имеют статуса суверенного государства, и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным. Одним из обязательных признаков любого государства является наличие территории, поэтому вполне объяснимо, что территория России находится в исключительном ведении Российской Федерации. Территория России включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (ч. 1 ст. 67 Конституции РФ).
Конституционный суд РФ в постановлении от 24.01.1997 № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”» разъясняет, что территориальное устройство государства как способ организации публичной власти, основа построения и функционирования системы органов государственной власти имеет существенное значение для характеристики конституционно-правового статуса республики (государства) в качестве субъекта Федерации. Из федеративной природы государственности России вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в ее состав, — их территориальное устройство.
Россия в соответствии с Конституцией РФ обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне России в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права (ч. 2 ст. 67 Конституции РФ). Федеральный закон от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» определяет статус континентального шельфа России, суверенные права и юрисдикцию России на ее континентальном шельфе и их осуществление в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами России.
В ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств (п. «в» ст. 71 Конституции РФ). Защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «б» ч. 1 ст. 72). В данном случае наблюдается противоречие норм Конституции РФ, определяющих предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области защиты прав и свобод человека и гражданина и защиты прав национальных меньшинств.
Конституция РФ провозглашает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст. 2). Это означает, что во взаимоотношениях человека и государства приоритет принадлежит его правам и свободам. Гарантом прав и свобод человека и гражданина выступает Президент РФ (ст. 80).
Под гражданством понимается устойчивая политико-правовая связь человека с государством, в соответствии с которой на него распространяется суверенная и государственная власть как в пределах государства, так и вне его границ[3]. Конституция РФ устанавливает, что гражданство России приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения. Гражданин России не может быть лишен своего гражданства или права изменить его (ст. 6). Конституционные основы гражданства закреплены в Федеральном законе от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», который определяет принципы гражданства России и правила, регулирующие отношения, связанные с ним, а также основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства России.
В определении Конституционного суда РФ от 06.12.2001 № 250-О «По запросу Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации» отмечено, что Конституция РФ не предусматривает гражданство республик либо других субъектов Федерации и их правомочия в этой области. Более того, отнесение гражданства к исключительному ведению Российской Федерации означает, что институт гражданства регламентируется только федеральным законом, имеющим прямое действие на всей территории России. Отнесение гражданства к исключительному ведению Российской Федерации имеет принципиальное значение, поскольку таким образом подчеркивается устойчивая правовая связь между гражданином и государством.
Россия гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами России (ст. 69 Конституции РФ). В целях всестороннего учета интересов народов России и обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при реализации государственной национальной политики разработана Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 15.06.1996 № 909. Основной целью государственной национальной политики страны является обеспечение условий для полноправного социального и национально-культурного развития всех народов России, упрочнение общероссийской гражданской и духовно-нравственной общности на основе соблюдения прав и свобод человека и гражданина и признания их высшей ценностью. Россия стремится обеспечить полноправное развитие всех народов, населяющих ее, в том числе малочисленных народов.
В ведении Российской Федерации находятся установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти (п. «г» ст. 71 Конституции РФ). Государственную власть осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, суды (ст. 11). К конституционным основам организации и деятельности единой системы федеральных органов государственной власти относится разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную при обеспечении самостоятельности осуществляющих ее органов (ст. 10).
Конституционный суд РФ в постановлении от 27.01.1999 № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт “г”), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» разъясняет, что под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов.
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н» ч. 2 ст. 72 Конституции РФ). В соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определены принципы деятельности органов государственной власти субъекта Федерации. К ним относятся государственная и территориальная целостность России, распространение суверенитета России на всю ее территорию, верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России, единство системы государственной власти, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Федерации принадлежащих им полномочий, самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Систему органов государственной власти субъекта Федерации составляют: законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти, иные органы государственной власти субъекта Федерации, образуемые в соответствии с его конституцией или уставом. Так, Уставом Московской области от 11.12.1996 № 55/96-ОЗ установлено, что систему органов государственной власти Московской области составляют Московская областная дума — законодательный (представительный) орган государственной власти Московской области, губернатор Московской области — высшее должностное лицо Московской области, правительство Московской области — высший исполнительный орган государственной власти Московской области, центральные и территориальные исполнительные органы государственной власти Московской области, Уставный суд Московской области.
К исключительному ведению Российской Федерации относятся федеральная государственная собственность и управление ею (п. «д» ст. 71 Конституции РФ). Как отмечает Э.В. Талапина, федеральное законодательство по вопросам государственной собственности не спешит развиваться. Субъекты Федерации, напротив, активно законотворчествуют в этой области. Даже в конституциях и уставах этим вопросам уделено большое внимание. Управление государственной собственностью субъекта Федерации закрепляется в качестве одного из предметов его ведения. При этом законодательный орган субъекта Федерации определяет порядок управления, а исполнительный орган осуществляет непосредственное управление государственной собственностью[4].
На федеральном уровне правовое регулирование вопросов управления федеральной собственностью осуществляется постановлением Правительства РФ от 09.09.1999 № 1024 «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации». В Концепции изложены цели, задачи, приоритеты и механизм, направленные непосредственно на повышение эффективности управления государственным имуществом, а также рассмотрены вопросы осуществления государственной политики в сфере приватизации государственного имущества.
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится разграничение государственной собственности (п. «г» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). По этому вопросу Конституционный суд РФ выразил свою правовую позицию. Так, в постановлении от 09.01.1998 № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» он разъяснил, что разграничение государственной собственности должно осуществляться таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались учет и согласование интересов России и субъектов Федерации. Это означает, что Россия не должна самостоятельно принимать решения, затрагивающие интересы субъектов Федерации.
В связи с тем что Россия является частью мирового сообщества, п. «к» ст. 71 Конституции РФ относит к ведению Российской Федерации внешнюю политику и международные отношения, международные договоры России, вопросы войны и мира. Президент РФ осуществляет руководство внешней политикой страны, ведет переговоры и подписывает международные договоры (ст. 86). Федеральным законом от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» установлено, что только в ведении Российской Федерации находятся заключение, прекращение и приостановление действия международных договоров России.
Субъекты Российской Федерации не обладают правом заключать международные договоры, а в случае если международный договор Российской Федерации затрагивает вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, он заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся только координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации и выполнение международных договоров Российской Федерации (п. «о» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Так, Федеральный закон от 04.01.1999 № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» закрепляет общий порядок координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, а также содержит правовые гарантии обеспечения прав и законных интересов субъектов Российской Федерации при установлении и развитии международных и внешнеэкономических связей.
В ведении Российской Федерации находятся внешнеэкономические отношения страны (п. «л» ст. 71 Конституции РФ). На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ст. 74).
Конституционный суд РФ в определении от 27.06.2000 № 92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан» разъясняет, что субъекты Федерации вправе осуществлять международные и внешнеэкономические связи при условии, что они не вторгаются в полномочия и прерогативу России как суверенного государства. Их координация определяется федеральным законом и принимаемыми на его основе законами и иными нормативными актами субъектов Федерации.
Правовое регулирование внешнеторговой деятельности осуществляется рядом федеральных законов, например от 08.12.2003 № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», от 14.04.1998 № 63-ФЗ «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами», от 18.07.1999 № 183-ФЗ «Об экспортном контроле», и другими нормативными правовыми актами.
В исключительном ведении Российской Федерации находятся судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности (п. «о» ст. 71 Конституции РФ). В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. «к» ч. 1 ст. 72).
Основной целью органов государственной власти Российской Федерации, как и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, является создание единой и непротиворечивой системы правовых норм. Конституция РФ провозглашает принцип равноправия субъектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72), который в равной мере распространяется на все субъекты Российской Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа). Как полагает Т.Я. Хабриева, федеральные органы государственной власти при разработке и осуществлении федеральной и региональной политики должны исходить из того, что правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциала и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры экономики[5].
В ст. 73 Конституции РФ сформулирован принцип «остаточной компетенции»: субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Как правило, перечень предметов ведения субъектов Российской Федерации закрепляется в их конституциях или уставах. Так, в соответствии со ст. 26 Устава Московской области в ведении Московской области находятся административно-территориальное устройство Московской области, установление системы органов государственной власти Московской области, установление основ областной политики и областные программы в сфере экономического, экологического, социального, культурного и иного развития, финансово-кредитная, налоговая политика, бюджетная система и организация бюджетного процесса, областная государственная собственность и управление ею, договоры с субъектами Российской Федерации, международные, внешнеэкономические и культурные связи, а также иные вопросы, не отнесенные к ведению Российской Федерации, совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также к ведению муниципальных образований Московской области.
Статья 76 Конституции РФ устанавливает основы правового регулирования по вопросам, относящимся к предметам ведения Российской Федерации, предметам совместного ведения и «остаточной компетенции»[6]. Как разъясняет Конституционный суд РФ в постановлении от 09.01.1998 № 1-П, ст. 76 регулирует, как действует федеральный закон и как он соотносится с актами, принимаемыми субъектами Российской Федерации: в каких случаях приоритет имеют федеральные законы (части 1, 2 и 5), а в каких, напротив, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (части 4 и 6). Причем по смыслу статей 72 и 76 (части 2 и 5) до издания федерального закона по тому или иному предмету совместного ведения субъект Российской Федерации вправе принять собственный закон и иные нормативные правовые акты. Но после издания федерального закона такие акты должны быть приведены в соответствие с федеральным законом. Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий.
В определении Конституционного суда РФ от 06.12.2001 № 250-О отмечено, что нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, изданный в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, имеет согласно ч. 6 той же статьи приоритет над федеральным законом в случае противоречия между ними. Это обязывает правоприменителя, в том числе суд, применить закон субъекта Российской Федерации, а не федеральный закон.
Отдельные конституционные нормы, определяющие основы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, вступают в противоречие, вследствие чего между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации возникают споры о компетенции. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. Поэтому возникает проблема несоответствия правовых норм законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.
Конституционный суд РФ играет важную роль в разъяснении конституционных норм, определяющих основы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также в разрешении дел о соответствии Конституции РФ федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, и самое главное — в разрешении споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, решить возникшие проблемы возможно путем совершенствования законодательной базы, определяющей основы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Необходимо четко определить границы участия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе конкретизировать полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.
 
Библиография
1 См.: Умнова И.А. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования // Журнал российского права. 1999. № 11. С. 3.
2 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. — М., 2004. С. 43, 44.
3 См.: Лазарев В.В. Конституционное право. — М., 1999. С. 132.
4 См.: Талапина Э.В. Вопросы организации управления государственной собственностью // Журнал российского права. 2001. № 3. С. 3.
5 См.: Хабриева Т.Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. — М., 2003. С. 114.
6 См.: Васильева С.В., Мазаев В.Д. Пути совершенствования правового регулирования отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения // Право и власть. 2002. № 2. С. 1.