Проблемы и перспективы правового регулирования прокурорской деятельности в условиях правовой реформы в России

УДК 342.951:347.963

Страницы в журнале: 50-53  

В.Ю. Шобухин,

кандидат юридических наук, доцент, заместитель директора Института прокуратуры, доцент кафедры прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии Россия, Екатеринбург sno_ip@usla.ru

Рассматриваются вопросы правого регулирования деятельности прокуратуры России.  Автором выявляются актуальные проблемы, предлагаются пути их решения в целях дальнейшего совершенствования законодательства о прокуратуре.

Ключевые слова: правоохранительные органы, прокуратура, закон, статус прокуратуры, функции прокуратуры, полномочия прокуроров.

На современном этапе развития российской государственности продолжается реформирование системы правоохранительных органов. Это касается в первую очередь органов судебной системы, внутренних дел, предварительного расследования, прокуратуры. Образован и функционирует в качестве самостоятельного ведомства Следственный комитет Российской Федерации. Намечены перспективы изменения процессуального законодательства при рассмотрении дел судами общей юрисдикции. Ведется работа по созданию суда, в компетенцию которого будет входить разрешение споров в сфере интеллектуальных прав. По-прежнему в деятельности органов внутренних дел остается нерешенным ряд организационных проблем, вызывающих вопросы со стороны населения, что, безусловно, свидетельствует об ошибочности подхода добиться положительных перемен в результате переименования органов милиции в полицию. Очевидно, необходимо реформировать саму систему, ее организацию, укреплять материально-техническое оснащение и правовой статус сотрудников, повышать меры их социальной защиты, а не искать корень проблемы в наименовании государственных органов. Важные, но, возможно, не столь революционные изменения касаются и правового статуса современной российской прокуратуры.

Прокуратура России — один из ключевых органов в государственном механизме. Ее уникальность состоит в многообразии осуществляемых функций, направленных на достижение единых целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.

В сферу деятельности современных прокуроров входят осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, участие в рассмотрении дел судами, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, международное сотрудничество с соответствующими органами зарубежных государств и международными организациями, участие в правотворческой деятельности и другие обязанности. Такая модель прокуратуры закономерно сформировалась в процессе более чем 290-летней истории функционирования прокуроров в России. Большое внимание в последние годы прокурорами уделяется борьбе с коррупцией, защите прав предпринимателей, неизменно актуальным является надзор за исполнением закона в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Безусловно, важной задачей в деятельности прокуратуры в условиях современной правовой реформы является реализация новой для прокуратуры функции в области правовой статистики. При этом данная функция в системе прокурорской деятельности видится небесспорной, как и некоторые другие задачи и функции прокуратуры, присущие правовому статусу органов исполнительной власти.

Высокий статус прокуратуры и важность прокурорской деятельности обусловливают повышенные требования в первую очередь к правовому регулированию вопросов организации и деятельности прокурорской системы. В этой связи следует разобраться, насколько современное законодательство о прокуратуре отвечает запросам общества и времени, органично вписывается в правовую систему, позволяет выявить существующие в этой сфере проблемы (пробелы, противоречия, несогласованность правовой базы и правоприменительной практики), сформулировать пути их решения.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон № 2202-1) организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации, полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ), Законом № 2202-1 и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации. В их развитие Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры и порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников.

Согласно ст. 71 Конституции РФ, правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры, регламентация ее статуса находятся в ведении Российской Федерации. Возложение на прокуратуру функций, не предусмотренных федеральными законами, не допустимо (ст. 3 Закона № 2202-1).

Отдельное внимание законодательной регламентации вопросов организации и деятельности прокуратуры на конституционном уровне уделено в ст. 129 Конституции РФ, в которой закреплены основные положения о прокуратуре. Прокуратура — это единая централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Установлен порядок назначения Генерального прокурора РФ и иных подчиненных ему прокуроров в статусе руководителей прокуратур. Из положений ч. 5 ст. 129 Конституции РФ следует, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. Однако, на наш взгляд, такого правового регулирования на конституционном уровне не достаточно. В Конституцию РФ следует включить отдельную главу о прокуратуре РФ, в которой наряду с вопросами, урегулированными в ст. 129 Конституции РФ, необходимо закрепить цели и задачи современной российской прокуратуры, указать ее основные функции, закрепить гарантии неприкосновенности и независимости прокурорских работников. Генеральному прокурору РФ и подчиненным ему прокурорам (на соответствующем уровне) должно быть предоставлено право законодательной инициативы, что также следует закрепить в Конституции РФ. Целесообразно на конституционном уровне разрешить проблему места прокуратуры в системе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви (ст. 10 Конституции РФ). Статус Закона № 2202-1, который был принят в 1992 году в качестве закона, а не федерального закона, можно повысить до уровня федерального конституционного закона как принятого в развитие вышеуказанных конституционных положений.

В положениях Закона № 2202-1 определены цели, задачи, основные направления деятельности прокуратуры, принципы ее организации и функционирования, полномочия прокурорских работников, меры их правовой защиты и социальной поддержки, особенности условий и порядка прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры, регламентируется статус прокурорских работников. Однако Закону № 2202-1 в ныне действующей редакции характерны некоторые пробелы и противоречия. Основными из них являются неурегулированность статуса специализированных прокуратур, отсутствие специальной правовой регламентации полномочий прокуроров управлений и отделов, помощников прокуроров. В Законе № 2202-1 следует детализировать правовую регламентацию прокурорского надзора за законностью деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, в частности, установить категории прокурорских работников, уполномоченных осуществлять данный вид надзора, и закрепить их основные полномочия. Нормы раздела IV Закона № 2202-1, характеризующие статус прокурора в судебном процессе, необходимо привести в соответствие с современным процессуальным законодательством. В разделе V Закона № 2202-1 целесообразно расширить поле правовой регламентации морального облика прокурорского работника с указанием конкретных морально-нравственных качеств, которыми он должен обладать. Следует усилить гарантии материально-социального обеспечения прокурорского работника с указанием конкретных мер правовой защиты и социальной поддержки. Особого внимания заслуживают вопросы трудовой дисциплины прокурорских работников и, в частности, институты поощрения и ответственности, что лишь отчасти свойственно действующему Закону № 2202-1.

Значительный круг вопросов, касающихся статуса и деятельности прокуратуры, регулируется иными, нежели Конституция РФ и Закон № 2202-1, законодательными актами. Так, например, условия и порядок участия прокурора в рассмотрении судами дел, его назначение урегулированы процессуальным законодательством, в частности Арбитражным, Гражданским процессуальными кодексами Российской Федерации 2002 года и Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации 2001 года. В федеральных законах от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности», от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» содержатся нормы, касающиеся надзорной деятельности прокуратуры.

Международные договоры Российской Федерации составляют правовую основу статуса российской прокуратуры в части ее международного сотрудничества. В данных договорах либо прямо указывается на прокуратуру как на субъект соответствующих правоотношений, либо это вытекает из смысла общих положений, содержащихся в договорах. Более того, согласно ст. 2 Закона № 2202-1 Генеральная прокуратура РФ вправе заключать с уполномоченными органами других государств и международными организациями соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвовать в разработке международных договоров Российской Федерации.

Здесь одним из проблемных является вопрос о статусе соглашений, заключаемых Генеральной прокуратурой РФ с аналогичными органами зарубежных государств. В соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» международные договоры заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями и иными образованиями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (договоры межведомственного характера). Возникает вопрос о том, к какой разновидности международных договоров относятся договоры, заключаемые от имени Генеральной прокуратуры РФ. Однозначность ответа осложняется неопределенностью конституционно-правового статуса российской прокуратуры в системе органов государственной власти. Представляется актуальной точка зрения авторов, которые относят соглашения Генеральной прокуратуры РФ по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью к договорам межведомственного характера [1, с. 34—38; 2, с. 13—18].

В систему правовых основ организации и деятельности российской прокуратуры включаются указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, например Указ Президента РФ от 18.04.1996 № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» (которое, на наш взгляд, нуждается в обновлении и приведении в соответствие с действующей системой правоохранительных органов), Постановление Правительства РФ от 06.02.2010 № 63 «Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне».

Спорным является вопрос о том, следует ли относить региональное законодательство к нормативным правовым актам, регулирующим правовой статус российской прокуратуры, ее организацию и деятельность, статус прокурорских работников. В ряде случаев законодательные акты субъектов Российской Федерации содержат нормы, которые затрагивают деятельность прокуратуры. Так, например, в Конституции РФ определено, что прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с субъектами Российской Федерации, и при этом не уточняется круг тех органов государственной власти субъекта Российской Федерации, на которые возложена обязанность по участию в согласовании кандидатуры регионального прокурора. В большинстве случаев региональное законодательство конкретизирует эту норму и определяет те органы региональной власти, которые должны участвовать от имени соответствующего субъекта Российской Федерации в согласовании кандидатуры регионального прокурора. Именно с этими органами региональной власти Генеральный прокурор РФ согласовывает кандидатуру регионального прокурора и направляет соответствующий запрос в их адрес. Возникает впечатление, что действия Генерального прокурора РФ определены региональным законодательством и основаны на нем, в связи с чем резонно напрашивается вывод о том, что региональное законодательство является составляющей правовых основ деятельности прокуратуры. Однако, на наш взгляд, при решении указанного вопроса следует исходить из конституционного положения о том, что правовая регламентация статуса российской прокуратуры, ее организации и деятельности является предметом ведения исключительно федерального центра. Органы региональной власти своими актами не вправе изменить структуру прокуратуры и возложить на нее осуществление каких-либо функций помимо тех, которые предусмотрены федеральными законами. Нормы регионального законодательства лишь уточняют положения федеральных законов и носят дополняющий характер, не имея самостоятельной силы.

Столь обширный комплекс правовых источников организации и деятельности прокуратуры, однако, не решает вопроса достаточной правовой регламентации организации и деятельности прокуратуры, статуса прокурорских работников. Рассредоточенность правовых норм по различным отраслям права, в различных правовых источниках (правовых актах) порой существенно затрудняет поиск и выбор конкретной правовой нормы, подлежащей применению. Закон № 2202-1 содержит лишь общие положения организации и деятельности прокуратуры и имеет множество отсылочных норм к иным правовым актам. Большая часть вопросов организации и деятельности прокуратуры, ее статуса, статуса отдельных звеньев прокурорской системы, органов и учреждений прокуратуры и прокурорских работников регламентируется ведомственными правовыми актами, в частности приказами Генерального прокурора РФ. В связи с этим прокурорская система как публичное образование, имеющее свою внутреннюю структуру, недостаточно стабильна и порой подвержена неоправданным преобразованиям, когда упраздняются целые виды прокуратур, отдельные звенья прокурорской системы, зарекомендовавшие себя с положительной стороны, и в то же время учреждаются прокуратуры, ранее не известные историческому опыту отечественной прокуратуры. Некоторые вопросы организации и деятельности прокуратуры вообще остаются неурегулированными, и их разрешение осуществляется стихийно на основе накопленного в прокуратуре опыта. Так, например, форма таких актов прокурорского реагирования, как протест и представление, законодательно не установлена и выработана в ходе многолетней практики прокурорской деятельности.

Таким образом, потребность более детальной и системной правовой регламентации статуса прокуратуры, ее организации и деятельности, статуса прокурорских работников очевидна. Никакой другой орган государственной власти не наделен такой компетенцией, какую имеет прокуратура. Объектом прокурорского внимания являются практически все сферы общественных отношений, урегулированные правом. В ходе прокурорско-надзорной деятельности складываются особые прокурорско-надзорные отношения — отношения между прокуратурой и поднадзорными органами, организациями, должностными лицами, гражданами. Целесообразно разработать концепцию самостоятельной отрасли права — прокурорского права, которая будет способствовать разрешению поставленных выше вопросов, выработке наиболее оптимальных путей совершенствования правовой регламентации организации и деятельности прокуратуры, ее статуса в целом и статуса прокурорских работников.

Список литературы

1. Лазутин Л.А. Международное сотрудничество и правовая помощь // Законность. 2008. № 3.

2. Литвишко П.А. Вопросы процессуальной самостоятельности органов предварительного расследования Российской Федерации при осуществлении международного сотрудничества // Российский следователь. 2011. № 18.