Проблемы и принципы выбора приоритетов прокурорской деятельности

УДК 342.951:347.963 

Страницы в журнале: 

Э.Б. Хатов,

кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой основ организации и управления в органах прокуратуры Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, старший советник юстиции Россия, Москва khatov@ya.ru

Исследуются проблемы и принципы выбора приоритетов деятельности органов, входящих в систему прокуратуры. Обосновывается авторское мнение о необходимости формулирования принципов приоритезации в мультифункциональной деятельности прокуроров, опираясь на собственный практический опыт информационно-аналитической деятельности в органах прокуратуры, ведомственные статистические данные, требования организационно-распорядительных документов Генерального прокурора РФ и других правоохранительных ведомств, научные исследования в сфере организации работы и прокурорского надзора, а также данные докладных записок прокуроров по итогам работы за 2013 год. Формулируются принципы, применение которых позволит снизить вероятность неэффективного использования кадровых и временных ресурсов прокуратуры в условиях их ограниченности, а также исключить элемент хаотичности и случайности при принятии такого управленческого решения.

Ключевые слова: деятельность прокуратуры, информационно-аналитическое обеспечение, планирование работы, проблемы выбора приоритетов, принципы, организация работы.

В  системе прокуратуры действует множество ведомственных организационно-распорядительных документов, регламентирующих деятельность прокурора по различным направлениям, в которых подчеркивается их приоритетность. Так, в информационно-аналитической записке «Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры» упоминаются 23 приоритетных направления деятельности прокуратуры только за 2013 год [8]. Кроме того, термин «приоритет» и его производные встречаются в более чем 70 действующих организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры РФ. Показательно, что за последние 9 лет число ежегодно издаваемых ведомственных приказов возросло в 14 раз. С учетом решений коллегий, координационных совещаний, а также документов, которые издаются прокурорами субъектов Российской Федерации, можно сделать вывод, что в настоящее время число таких приоритетных направлений деятельности прокуратуры уже трехзначное. Следует отметить, что помимо приоритетных, в деятельности прокурора присутствуют и иные «повседневные» обязанности.

При этом квалификационной характеристикой должности прокурора города, района и приравненного к ним прокурора, утвержденной Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 12.08.2010 № 316 «Об организации профессиональной переподготовки прокурорских работников, включенных в резерв кадров для выдвижения на должности прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров» (п. 4), предусмотрено: прокуроры обязаны уметь определять приоритетные вопросы в деятельности возглавляемой прокуратуры. Очевидно, что каждый прокурор не просто обязан ориентироваться в этом массиве приоритетов, но и должен осуществлять прокурорский надзор и иную функциональную деятельность по всем приоритетным направлениям в первоочередном порядке.

В этих условиях мультифункциональная деятельность системы прокуратуры, осуществляемая в условиях перманентного роста нагрузки, требует совершенствования методов и приемов разработки стратегии ее развития.

По мнению А.Ф. Смирнова, одним из важнейших элементов стратегии прокуратуры должны стать приоритеты развития, т. е. в условиях постоянного дефицита ресурсов для достижения целей важно сформировать наиболее значимые участки приложения сил [7, с. 45]. Однако процесс выбора приоритетов в прокуратуре весьма затруднен в первую очередь из-за перегруженности заданиями и поручениями вышестоящих прокуратур о необходимости выполнения тех или иных надзорных проверок, прочих приоритетных мероприятий.

Другой проблемой является недостаточность методической базы разработки и реализации выбора приоритетов применительно к прокуратуре.

Таким образом, необходимым является не только установление приоритетов, т. е. важнейших, четко сформулированных целей и задач, но и определение методики их выбора. Объективная трудность разработки методики выбора приоритета в деятельности прокуратуры напрямую связана с проблематичностью прогнозирования, особенно — прогнозирования состояния законности и правопорядка.

Не менее важной проблемой при выборе приоритета является необходимость оценки эффективности деятельности прокуратуры. Правильный выбор приоритетов позволяет конкретизировать направления оптимизации функционирования прокуратуры с учетом требований прокурорской, правоохранительной практики, тенденций общественного и государственного развития, и, следовательно, снизить вероятность неэффективного использования кадровых и временных ресурсов. Вместе с тем разработанные в отдельных прокуратурах субъектов Российской Федерации рейтинги и иные способы оценки эффективности деятельности не всегда отвечают требованиям объективности, полноты и достоверности. Недаром эти вопросы были включены в перечень плановых мероприятий Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 2013—2014 гг. и реализованы на промежуточном этапе в виде научных докладов, в подготовке и рецензировании которых принимали участие и мы.

Определение приоритетных направлений позволяет прокурору сосредоточить силы на действительно проблемных вопросах общественных отношений, где требуется его первоочередное вмешательство путем применения соответствующих предусмотренных законом мер реагирования.

По существу, выбор приоритета тесно связан с такими понятиями, как целеполагание и цель. Согласно словарю, целеполагание — это смыслообразующее содержание практики, cостоящее в формировании цели как субъективно-идеального образа желаемого (целеформирование) и воплощении ее в объективно-реальном результате деятельности (целереализация) [9]. В Большой Советской энциклопе-дии цель рассматривается как один из элементов поведения и сознательной деятельности человека, который характеризует предвосхищение в мышлении результата деятельности и пути его реализации с помощью определенных средств [3]. Цель деятельности прокуратуры определена в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре): обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (ст. 2).

Достижение этой цели возможно за счет правильной организации работы как в системе прокуратуры в целом, так и в отдельной прокуратуре любого звена.

Как известно, организация работы в прокуратуре заключается в упорядочении, установлении необходимых взаимосвязей между элементами системы, создании оптимальных условий взаимодействия органов, подразделений и должностных лиц для достижения поставленных целей функционирования прокуратуры [7, c. 33—34].

По мнению Е.Р. Ергашева, организация работы представляет собой систему взаимосвязанных действий работников прокуратуры, основанных на иерархии и разделении труда, направленных на оптимизацию функционирования прокурорской системы для реализации общих целей [4, c. 223]. Существует и иное определение организации работы: это прежде всего своевременная постановка конкретных задач перед коллективом и каждым работником, правильная расстановка его членов по участкам работы, эффективное руководство их деятельностью, обеспечение работы коллектива как единого слаженного механизма [2, c. 162]. В «Настольной книге прокурора» сформулировано, на наш взгляд, самое удачное и современное определение: организация работы в органах прокуратуры представляет собой комплекс взаимосвязанных между собой действий, направленных на оптимизацию функционирования системы прокуратуры по реализации целей и задач, стоящих перед прокуратурой [5, c. 44].

В перечень обязательных организационных условий входят: определение основных направлений деятельности органов прокуратуры, распределение служебных обязанностей среди работников, надлежащее взаимодействие, а также информационно-аналитическая работа, планирование, учет, контроль и оценка результатов деятельности, правильное ведение делопроизводства, материально-техническое обеспечение [7, c. 33—34]. В плане организации работы выбор приоритетов в деятельности прокуратуры представляет собой управленческое решение соответствующего должностного лица и часто основан не только на руководящих документах вышестоящих прокуратур, но и на профессиональном опыте, знании руководителем обстановки, состояния законности и правопорядка, возможностей подчиненного ему коллектива. Основой такого знания является правильно поставленная информационно-аналитическая работа, которая является необходимым организационным условием.

Так, выбор приоритетов как результат информационно-аналитической работы выступает базой для планирования работы конкретной прокуратуры любого звена. От правильного выбора приоритетов зависит организация работы в целом. Как указывает Т.А. Ашурбеков, интенсивность проверочных и иных прокурорских мероприятий возрастает в соответствии с изменяющимися приоритетами [1, c. 32]. Поэтому чрезвычайно важно своевременное определение приоритетов и, соответственно, планирование соответствующих мероприятий, а значит и подготовка к ним. Принятие такого решения нередко основывается и на интуиции опытного прокурора-

руководителя. Чтобы исключить элемент хаотичности и случайности в принятии такого решения и упорядочить определение приоритетов в деятельности прокуратуры, представляется необходимой систематизация этого процесса.

В первую очередь следует сформулировать основные идеи выбора приоритетов прокурорской деятельности как результата информационно-аналитического обеспечения. В качестве принципов в данном случае имеются в виду базовые начала, определяющие сущность и предназначение выбора приоритетов прокурорской деятельности [10, глава IV]. Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации указаны в Законе о прокуратуре (ст. 4). Применительно к теме исследования представляется, что система таких принципов может быть определена следующим образом.

Законность. В целом принцип законности является решающим для прокурорской деятельности, поскольку она нацелена на обеспечение исполнения законов. В функциональной деятельности прокурора в качестве приоритетов могут выступать только те направления и участки надзорной и иной работы, которые предусмотрены Законом о прокуратуре, другими федеральными законами.

Актуальность. Выбор приоритетов должен четко определить первоочередные задачи и направления деятельности прокуратуры. При этом появляется необходимость формулирования ответов на вопросы о том, какие направления наиболее важны для отдельной прокуратуры в конкретный временной период. Актуальность также означает способность соответствовать изменениям состояния законности и правопорядка. Так, анализ деятельности прокуратуры, состояния прокурорского надзора основан на данных статистической отчетности. Поэтому определив приоритетные направления деятельности прокуратуры на соответствующий период времени, необходимо анализировать на предмет актуальности формы статистической отчетности, а по результатам такого анализа вносить предложения об установлении новых или, наоборот, ликвидации форм, характеризующих утратившие остроту направления деятельности.

Гибкость, т. е. способность соответствовать развитию состояния законности и правопорядка и изменять при необходимости акценты в надзорной и иной прокурорской деятельности.

Регулярность и своевременность. Пересматривать приоритетность направлений прокурорской деятельности целесообразно с определенной регулярностью в зависимости от складывающегося состояния законности и правопорядка. Периодичность такой корректировки можно установить исходя из следующего. В соответствии со ст. 4 Закона о прокуратуре прокуроры информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности. Согласно п. 7 ст. 12 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению.

Исходя из этого, пересматривать актуальность приоритетных направлений следует тоже не реже одного раза в год. Представляется также целесообразным закрепление перечня приоритетных направлений в решении коллегии Генеральной прокуратуры по итогам работы за отчетный период. Вместе с тем это вовсе не означает, что с учетом состояния законности и правопорядка, анализа состояния преступности, условий и причин, ей способствующих, установление новых приоритетов в деятельности прокурора не может иметь место более часто. Так, на основании Приказа Генерального прокурора РФ от 16.01.2012 № 7 «Об организации работы органов прокуратуры по противодействию преступности» такой анализ осуществляется не реже двух раз в год. По результатам анализа необходимо принимать организационно-распорядительные решения, вносить предложения по усилению борьбы с преступностью, т. е. устанавливать соответствующие приоритеты.

Конкретность и полнота. В целях реализации этого принципа следует исключить размытые, страдающие неопределенностью и неполнотой формулировки приоритетов и критериев их выбора. К сожалению, до настоящего времени встречаются организационно-распорядительные документы, определяющие приоритеты в деятельности прокуроров, которые не могут быть примером реализации данного принципа.

Принцип обратной связи. Приоритеты деятельности прокуратуры напрямую связаны с критериями оценки. В настоящее время оценка работы иных органов государственной власти, в том числе правоохранительных, напрямую связана с мнением граждан, институтов гражданского общества. Так, в соответствии с п. 11 Инструкции по организации и проведению отчетов должностных лиц территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее — МВД России) (утв. Приказом МВД России от 30.08.2011 № 975 «Об организации и проведении отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России») для подготовки отчета о деятельности полиции территориального органа МВД России на региональном уровне используются результаты изучения общественного мнения о деятельности территориального органа МВД России. Вследствие этого управления МВД России по субъектам Российской Федерации проводят опрос граждан на предмет оценки и отношения к деятельности этого территориального органа федерального органа власти. На основании п. 14 Приказа МВД РФ от 21.04.2011 № 222 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне» постоянный мониторинг общественного мнения о деятельности территориального органа осуществляется и в районном звене. Следует отметить целесообразность организации и использования в системе прокуратуры аналогичного Интернет-опроса и его результатов не только как одного из важнейших критериев оценки, но и как элемента определения приоритетов деятельности органов прокуратуры всех звеньев, включая районный.

Универсальность, т. е. модель выбора приоритетов должна быть применимой для прокуратуры любого звена, любого субъекта Российской Федерации, в любой временной период. При этом реализация принципа универсальности не должна исключать необходимости учета особенностей каждого конкретного региона, района или города, при выборе приоритетных направлений деятельности соответствующей прокуратуры.

Применимость. Приоритеты полностью сопряжены с практикой работы прокуратуры, переводятся в конкретные задания, планируемые к исполнению. Применимость предлагаемой модели выбора приоритетов означает доступность предлагаемой модели выбора приоритетов, т. е. возможность ее использования на практике прокурорами при планировании стратегии развития любой конкретной прокуратуры.

Стабильность. Система прокуратуры, как и любая система, склонна развиваться в сторону устойчивого состояния. Внедрение предлагаемого принципа дает возможность прогнозировать и планировать деятельность прокуратуры на определенный период времени. Вместе с тем, это не означает отсутствие динамичности в деятельности прокурора в случае влияния какого-либо дестабилизирующего фактора (изменения состояния законности, преступности и т. п.). Кроме того, принцип стабильности позволяет использовать такие критерии оценки его работы, которые отличались бы определенным постоянством. Работа прокурора в течение достаточно продолжительного времени по тому или иному приоритетному направлению позволяет обстоятельно изучить состояние дел, накопить опыт, развернуть свои способности, успешнее справляться со своими обязанностями. Прокурору необходимо знать не только то, по каким показателям его оценивают, но и быть уверенным в том, что эти условия останутся неизменными в течение определенного периода.

Представляется, что перечень указанных выше принципов приоритетов в деятельности прокуратуры, а именно: законности, актуальности, гибкости, регулярности и своевременности, конкретности и полноты, обратной связи, универсальности, применимости, стабильности — не является закрытым и может быть пополнен как прокурорской практикой, так и в рамках научных изысканий по этой проблематике.

Вместе с тем использование предлагаемых принципов выбора приоритетов в определенной мере будет способствовать надежности управленческих решений, связанных с выбором приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры. Кроме того, внедрение и использование указанных выше принципов позволит более эффективно решать проблемные вопросы информационно-аналитического обеспечения функциональной деятельности прокуратуры, а также приблизить достижение целей этой деятельности, предусмотренной Законом о прокуратуре (ст. 2).

Список литературы

1. Ашурбеков Т.А. Правовые и организационные основы надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры в сфере национальной безопасности: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2009.

2. Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: учеб. — М., 2008.

3. Большая Советская энциклопедия. URL: http://www.big-soviet.ru/792/88017/Цель

4. Ергашев Е.Р. Организация работы городской (районной) прокуратуры: дис. ... канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2003.

5. Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. — М., 2012.

6. Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей федеральными государственными гражданскими служащими органов прокуратуры Российской Федерации: Приказ Генерального прокурора России от 10.12.2012 № 443.

7. Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации: учеб. / под ред. проф. А.Ф. Смирнова. — М., 2004.

8. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2013 год: информационно-аналитическая записка / под общ. ред. ректора Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации д-ра юрид. наук, проф. О.С. Капинус. — М., 2014.

9. Cоциологический словарь / В словаре.ру. URL: http://vslovare.ru/slovo/sotziologicheskiij-slovar/tzelepolaganie

10. Российский прокурорский надзор: учеб. / под ред. проф. А.Я. Сухарева. — М., 2001.