Проблемы нормативно-правового регулирования предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в субъектах Российской Федерации

Э.Г. КОРОТАЕВА,

студентка 3-го курса юридического факультета Волгоградского института бизнеса

Научный руководитель: декан юридического факультета, доцент кафедры гражданского права, кандидат юридических наук Н.А. Долгова

Введение

Одним из важнейших направлений государственной социальной политики Российской Федерации является защита имущественных и жилищных прав детей-сирот. В настоящее время в России разработана и принята законодательная база, определяющая права, льготы, дополнительные гарантии для указанной категории граждан в части обеспечения их жилыми помещениями. Однако в правоприменительной практике имеется ряд существенных проблем, не позволяющих в достаточной мере реализовать жилищные права детей-сирот[1].

Проблема получения жилья выпускниками интернатов и детских домов стоит в Российской Федерации достаточно остро. Дети-сироты, достигая 18-летнего возраста, сталкиваются со сложностями из-за нехватки социального жилья в региональных фондах. Несмотря на законодательное закрепление и признание данных прав, огромное количество сирот остается без жилья. Ежегодно из российских сиротских учреждений выпускается примерно около 10—15 тыс. сирот. По данным Счетной палаты РФ, в 2011 году, например, более 76% детей-сирот после выпуска не смогли получить положенное им жилье, следовательно, оказались на улице[2].

На уровне такого субъекта Российской Федерации, как Волгоградская область, продолжается рост численности детей-сирот, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Если на 1 января 2013 г. в Волгоградской области нуждалось в обеспечении жильем спецжилфонда 969 детей-сирот, то по состоянию на 1 апреля 2016 г. их количество возросло до 3693 человек. С учетом фактического обеспечения детей-сирот жильем за указанный период (778 человек) прирост нуждающихся в жилье за 2,5 года составил 2724 человека[3].

Задачу обеспечения жильем детей-сирот исполнительная власть всех субъектов России, в том числе и Волгоградской области, регулярно заявляет в своих пресс-релизах как приоритетную в социальной политике, но в действительности исполнить принятые на себя обязательства своевременно и качественно не может. В большинстве субъектов Российской Федерации ситуация крайне сложная. Особенно тяжело данная проблема решается в дотационных регионах, где объем собранных в бюджет доходов не позволяет на должном уровне решать социальные проблемы.

Тяжелая финансовая обстановка сложилась и в Волгоградской области. Например, в 2016 году потребность в финансировании мероприятий по обеспечению жильем всех детей-сирот составила более 4,1 млрд руб., при том что общий объем финансирования этих мероприятий в 2013—2016 гг. составил 1580,4 млн руб., из них 1101,7 млн руб. — средства областного бюджета, 478,7 млн руб. — средства федерального бюджета. Но бюджет Волгоградской области на 2016 год и плановый период 2017 года утвержден с предельным дефицитом, поэтому его исполнение осуществляется в условиях значительных ограничений[4].

Несмотря на законодательное закрепление прав детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, на получение жилья, а также на требования Президента РФ решить надлежащим образом данную проблему[5], год за годом наблюдается увеличение количества исков в суды, поданных органами прокуратуры в интересах данной категории лиц.

Однако даже получение на руки судебного решения по предоставлению жилья, выдача исполнительного листа и возбуждение исполнительного производства не решают жилищной проблемы данной категории лиц[6]. Исполнение требований исполнительных документов о предоставлении жилых помещений детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, носит длящийся характер и предусматривает совершение последовательных действий, входящих в компетенцию нескольких органов власти субъекта Российской Федерации.

Исполнительные производства данной категории являются одним из сложнейших направлений работы судебных приставов-исполнителей.

Соблюдение жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, занимает особое место в деятельности Федеральной службы судебных приставов, поскольку обеспечение их жилыми помещениями — одна из главных гарантий соблюдения конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации. Например, в апелляционном определении Волгоградского областного суда от 11.09.2015 по делу №  33-10238/2015 указано, что «длительное непредставление истцу жилого помещения нарушает его конституционное право на предоставление жилья»4; в апелляционном определении Волгоградского областного суда от 15.05.2015 по делу № 33-5235/15 также констатируется, что «необеспечение несовершеннолетней жилым помещением свидетельствует о нарушении ее прав и законных интересов»[7]; в другом апелляционном определении от 11.10.2012 № 33-10165/2012 Волгоградский областной суд подчеркнул, что «данное  право указанного лица гарантировано государством».

В Центральном управлении ФССП России и во всех его региональных отделениях в связи с социальной значимостью данного вопроса исполнительные производства о предоставлении жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, находятся на особом контроле.

Изучение судебной практики, практики деятельности Центра правового консультирования и просвещения Волгоградского института бизнеса, уполномоченных по правам ребенка и по правам человека Волгоградской области, деятельности судебных приставов различных субъектов России позволило выделить основные проблемы в сфере нормативно-правового регулирования предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в субъектах Российской Федерации (с учетом федерального и административно-территориального устройства государства, опыта отдельных субъектов России, в том числе Волгоградской области).

1. Механизм реализации жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Дети-сироты имеют право на предоставление благоустроенного жилья по окончании пребывания в государственных и негосударственных учреждениях для детей-сирот или в приемных семьях. Такое право у них возникает, если они не имеют закрепленного за ними жилого помещения или их возвращение в ранее занимаемое и сохраненное за ними жилое помещение невозможно (ст. 8 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»[8], п. 8 ч. 1 ст. 92, статьи 98.1, 109.1 ЖК РФ[9]).

До 2013 года полномочия по обеспечению жильем данной категории граждан исполняли местные власти. Жилье детям-сиротам предоставлялось из муниципального жилого фонда по договорам социального найма. К тому времени накопилось несколько сот судебных решений, по которым органы местного самоуправления обязаны были предоставить жилье.

С 2013 года жилье детям-сиротам предоставляется однократно на срок 5 лет по договору найма специализированного жилого помещения в виде отдельной квартиры или отдельного жилого дома на основании заявления ребенка по достижении им возраста 18 лет или до достижения этого возраста в случае обретения полной дееспособности (Федеральный закон от 29.02.2012 № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»[10]).

По истечении срока действия договора квартира исключается из перечня специализированного жилья и переходит в бессрочное пользование сиротой по договору социального найма. При этом предоставляемые государством квартиры нельзя приватизировать, продавать, менять или передавать третьим лицам каким-либо иным образом. Пункт о внеочередном предоставлении жилья в собственность детям-сиротам с 2013 года исключен.

Были случаи, когда детей-сирот заселяли в коммунальные квартиры. С 2015 года по законодательству детей-сирот заселяют в отдельные квартиры с хорошими условиями для проживания. Данные нововведения направлены на защиту интересов детей-сирот и государства, так как полученное ими жилье неоднократно становилось объектом преступных посягательств и махинаций. Нередко из-за своих действий по распоряжению имуществом сироты в силу различных причин (неопытность, незнание законодательства, недобросовестные действия других лиц) лишались собственного жилого помещения и снова становились нуждающимися в жилье. Поскольку государство не может эффективно ограничивать распоряжение собственником своим имуществом при отсутствии общего запрета,  обеспечить разумное распоряжение сиротой полученным жильем не представлялось возможным.

Порядок предоставления жилых помещений детям-сиротам устанавливается региональным законодательством и муниципальными нормативными правовыми актами. Например, на территории Волгоградской области данный порядок регулируется Законом Волгоградской области от 15.12.2005 № 1147-ОД «O мерах социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывающихся и обучающихся в государственных и муниципальных учреждениях Волгоградской области»[11].

В настоящее время заявление на получение жилья необходимо подавать в орган опеки и попечительства, а также в орган местного самоуправления по месту жительства.

С изменением федерального законодательства с января 2013 года расходные полномочия по обеспечению жильем детей-сирот исполняет регион, предоставляя им государственное жилье, а также выделяя средства муниципалитетам на исполнение вступивших в силу судебных решений. Бремя финансирования данной социальной программы легло на плечи субъектов Российской Федерации.

Учитывая невозможность обеспечения жильем всех детей-сирот в течение одного финансового года, субъекты Российской Федерации перешли на планирование социальных расходов, в том числе путем принятия тематических социальных программ. Так, на территории Волгоградской области действует государственная программа «Обеспечение доступным и комфортным жильем жителей Волгоградской области на 2016—2020 годы»[12]. Одним из ожидаемых результатов ее реализации является обеспечение жилыми помещениями детей-сирот в соответствии с требованиями законодательства, создание благоприятных условий для их социальной адаптации в современном обществе и повышение качества их жизни.

Основными путями формирования специализированного жилищного фонда для детей-сирот являются приобретение квартир на первичном и вторичном рынках жилья, строительство жилых домов и долевое участие в строительстве жилых помещений.

При реализации данного социального направления на уровне подзаконных актов федеральные и региональные органы государственной власти, в том числе служба судебных приставов, должны также руководствоваться актами Министерства юстиции РФ. Согласно ответу на вопрос 7 Информации Минюста России от 20.07.2015[13] не допускается замена предоставления жилья из специализированного фонда иными формами (способами) решения жилищной проблемы детей-сирот, например, предоставлением субсидии на приобретение или строительство жилого помещения, предоставлением жилого помещения в безвозмездное пользование или по договору социального найма. Важность данной нормы требует возведения ее в норму законодательного акта.

Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации и региональным омбудсменам поступают многочисленные обращения граждан, связанные с обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Так, в 2015 году к федеральному омбудсмену поступило более 200 обращений, касающихся указанной проблемы, из них 70% составляют жалобы на нарушение региональными органами государственной власти, должностными лицами требований законодательства по социальной поддержке детей-сирот в части предоставления им жилья по достижении 18 лет. При этом обращаются, как правило, совершеннолетние граждане, имеющие семьи, детей, но не получившие в свое время гарантированной помощи от государства[14].

СТАТЬЯ БОЛЬШАЯ, ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ