Проблемы обеспечения взаимодействия международного и национального права в сфере предотвращения загрязнения морской среды с судов, осуществляющих морские перевозки грузов (по законодательству КНР)

УДК 341.225:347.79(510) 

Страницы в журнале: 126-131

Цао Липин,

кандидат юридических наук, доцент Ганьсунского института политологии и права Китай, Ганьсу apple-74@yandex.ru

Рассматриваются проблемы, связанные с обеспечением взаимодействия международного права и национального права Китайской Народной Республики в сфере предотвращения загрязнения морской среды с судов, осуществляющих морские перевозки грузов.  Анализируется морское законодательство КНР на предмет  его соответствия нормам международного права. Автор отмечает необходимость совершенствования ряда норм экологического законодательства КНР.

Ключевые слова: международное право, национальное право, законодательство, морские перевозки грузов, загрязнение морской среды.

В  процессе морской перевозки грузов судно может столкнуться с другим судном, налететь на рифы, сесть на мель, на судне может возникнуть пожар или взрыв, вследствие чего произойдет морская авария, влекущая за собой загрязнение Мирового океана. В деле разрешения публично-правовых проблем, возникающих в результате морских аварий и столкновений, существенное значение придается обеспечению взаимодействия международных морских конвенций с национальным законодательством. От того, какие юридические меры принимаются прибрежными государствами для непосредственного применения международно-правовых норм, связанных с предупреждением столкновений и аварий морских судов, устранением последствий загрязнения морской среды и т. д., в конечном счете зависит  эффективность международных морских конвенций. Китайская Народная Республика придает особое значение решению этой задачи.

Китай участвует в международных конвенциях по предотвращению загрязнения моря судами. Прежде всего КНР руководствуется соответствующими положениями Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, Международной конвенции по охране человеческой жизни на море (СОЛАС-74)1, в частности ее главы 9 «Международный кодекс по управлению безопасной эксплуатацией судов и предотвращению загрязнения», Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов (МАРПОЛ-73/78)2 и Приложения 1 к ней (Правила предотвращения загрязнения нефтью) и всеми поправками к данной Конвенции, Международной конвенции по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 года, а также Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1992 года [9, с. 133].

Китайское правительство строго выполняет свои обязательства по названным международным конвенциям; надлежащее добросовестное выполнение некоторых из них достигло мирового уровня. По количеству проверенных судов Китай занимает второе место в мире после США, а по ряду показателей отстает только от США и Германии.

По мнению профессора М.Н. Копылова, «эффективная охрана морской среды в абсолютном большинстве случаев невозможна без заключения специальных двусторонних соглашений между соседними прибрежными государствами» [2, с. 181].

В этой связи надо отметить, что Китай заключил такие соглашения со многими странами, но они не имеют прямого отношения к предотвращению загрязнения моря с судов. Например, соглашение между Правительством КНР и Правительством РФ о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 1994 года устанавливает охрану морской среды, в особенности в северо-западной зоне Тихого океана. Китай разработал большое число законов, подзаконных актов и административных положений, связанных с предотвращением загрязнения океанов, многие из которых связаны с морскими перевозками.

Закон КНР «О защите морской среды» (далее — Закон) является основным законом в сфере охраны морей и океанов. Он был принят 24-м собранием Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей 5-го созыва 23 августа 1982 г.; 25 декабря 1999 г. в этот закон были внесены поправки, которые вступили в силу 1 апреля 2000 г. [1].

Закон состоит из 10 глав и 98 статьей. Согласно п. 1 ст. 2 действие Закона «распространяется на внутренние воды КНР, прибрежные воды, соседние районы, специальные экономические зоны, шельфы и другие водные пространства, находящиеся под юрисдикцией КНР». Пункт 3 ст. 2 закрепляет, что, если в результате события, происшедшего не в водах КНР, были загрязнены воды КНР, данный случай также подпадает под действие Закона. Кроме того, согласно п. 2 ст. 2, под действие Закона подпадают организации и лица, занимающиеся в территориальных водах Китая мореплаванием, геологическими изысканиями, разработкой недр, производством, туризмом и другой деятельностью, а также действиями, оказывающими влияние на состояние океанов.

Поскольку в океанах возможна различная деятельность, рассматриваемый закон разделяет источники загрязнения океанов на следующие типы: загрязнение, пришедшее с суши; строительство объектов на морском побережье; сброс мусора; суда и действия, связанные с ними; суда с атомными двигателями и перевозка ядерного топлива [1].

Глава 8  Закона специально указывает, что «необходимо предотвращать нанесение ущерба океану, вызванного судами и связанной с ними деятельностью». В ст. 62 Закона речь идет о том, что в водах, находящихся под юрисдикцией КНР, никакие суда не должны выбрасывать в море загрязняющие вещества, отбросы, техническую воду, корабельный мусор и другие вредные вещества. Организации, занимающиеся приемкой загрязняющих и отработанных веществ, корабельного мусора, чисткой и мойкой трюмов, должны иметь соответствующие технические возможности для нейтрализации загрязняющих веществ, а также обладать лицензией, выданной государственными органами в сфере морского контроля. Согласно ст. 63 Закона суда или организации при проведении действий, связанных с выбросом загрязняющих веществ, должны действовать в строгом соответствии с утвержденным порядком действий, а также делать правдивые и полные записи об этих действиях в специальном журнале.

Согласно ст. 69 Закона причалы и другие организации должны иметь в наличии в достаточном количестве и в хорошем состоянии оборудование и средства для приемки загрязняющих и отработанных веществ с судов, а также разработать план экстренных действий в случае разлива нефти, иметь соответствующее оборудование и средства для экстренной ликвидации разлива нефти.

Исходя из смысла ст. 71 Закона государственные морские административные органы имеют право неограниченного вмешательства в ситуации, связанные с загрязнением океана. В случаях, когда морская авария происходит в общественных водах, контролирующие органы также имеют право предпринять необходимые меры, соответствующие фактическому или возможному ущербу, с тем чтобы избежать или сократить ущерб от загрязнения, при этом расходы несет сторона, виновная в таком происшествии. Все морские суда и гражданские воздушные суда при обнаружении загрязнения океана или бедствия, ведущего к его загрязнению, должны сообщать об этом контролирующим органам, чтобы последние имели реальную возможность для своевременного принятия мер по защите от загрязнения.

Некоторые исследователи считают, что рассматриваемый закон необходимо совершенствовать. По мнению китайского автора Сун Сюймина, инцидент, связанный с утечкой нефти в Бохайском заливе в 2011 году, позволяет выявить некоторые недостатки в этом законодательном акте, в том числе и с точки зрения юридической ответственности лиц, так или иначе причастных к данному инциденту. Одним из таких недостатков является слишком мягкое наказание, которое понесли представители местного управления в этом конкретном случае. Сун Сюймин выдвигает важный тезис, согласно которому в Законе должны быть закреплены более строгие и четкие нормы, направленные на улучшение методов оценки и компенсации нанесенного экологического ущерба, а также на оптимизацию и повышение действенности юридических процедур. Кроме того, он акцентирует внимание на своевременной модификации некоторых правовых элементов норм Закона [5].

Нельзя не отметить, что за последние 15 лет Всекитайское собрание народных представителей дважды (в 1999 и 2013 годах) вносило поправки к Закону.

Важную роль в усилении контроля над судами, охране морских пространств и развитии морского транспорта сыграло положение «О предотвращении загрязнения судами морского пространства КНР», принятое Правительством КНР в 1983 году. Однако поскольку права и обязанности Китая в международных делах по охране океанов с течением времени меняются, эффективность данного положения уже не отвечает стратегической цели Китая:  построить общество «экономии ресурсов и защиты экологии» [7, с. 70—74].

В 2000 году после вступления рассматриваемого закона в силу Министерство транспорта Китая приступило к внесению поправок в положение «О предотвращении загрязнения судами морских пространств». В результате после внесения поправок оно стало называться «Положение о предотвращении загрязнения морской среды с судов». Данное положение было принято 2 сентября 2009 г. на заседании Постоянного комитета Правительства КНР и вступило в силу 1 марта 2010 г.

Положение «О предотвращении загрязнения морской среды с судов» (далее — Положение 2009 года) состоит из 9 глав и 98 статей [4]. При предотвращении загрязнения морских пространств судами и связанными с ними действиями Китай делает акцент главным образом на профилактические мероприятия. Положением 2009 года установлен ряд правил в отношении предварительного контроля, экстренных мер, расследования случаев загрязнения, компенсации за загрязнение нефтепродуктами и связанной с этим юридической ответственностью. Действие Положения 2009 года распространяется на все китайские и иностранные суда, все лица на этих судах и другие лица, находящиеся в китайских водах и портах.

Согласно Положению 2009 года контролирующие транспортные органы при Правительстве КНР являются органами, отвечающими за предотвращение загрязнения морских вод судами. Морские контролирующие органы непосредственно осуществляют контроль и надзор за предотвращением загрязнения морских вод судами и связанными с ними действиями. В соответствии со статьями 5, 6 и 8 Положения 2009 года в целях предотвращения загрязнения морских вод судами и связанными с ними действиями контролирующие транспортные органы при Правительстве КНР должны разработать План мероприятий по созданию системы предотвращения загрязнения океанов судами и связанными с ними действиями, который должен быть опубликован и вступить в силу после утверждения Правительством; создать систему реагирования на чрезвычайные ситуации, связанные с загрязнением морских вод, а также План по ликвидации таких ситуаций. Согласно данному плану мероприятий необходимо организовать профессиональную команду и материально-техническую базу. В ст. 7 сказано, что морские контролирующие органы при необходимости должны предотвращать загрязнения морских вод путем усиления контроля и надзора в этой сфере.

Кроме того, в ст. 15 Положения 2009 года зафиксировано, что корабельный мусор, стоки бытовой канализации, стоки с содержанием нефти, стоки с содержанием ядовитых и вредных веществ, выхлопные газы и другие загрязняющие вещества, а также техническая вода, сбрасываемая судами в океан, в водах, находящихся под юрисдикцией КНР, должны соответствовать требованиям Закона, административных положений, подписанных Китаем международных договоров и соответствующих стандартов. Загрязняющие вещества, не отвечающие этим требованиям, необходимо сбрасывать в соответствующее оборудование в порту или передавать организациям, которые принимают загрязняющие вещества с судов [4].

После обнаружения аварии в целях обеспечения надлежащей компенсации, а также предотвращения банкротства перевозчика из-за выплаты компенсации необходимо создать систему страхования гражданской ответственности за загрязнение морей [11]. Китай присоединился к Протоколу 1992 года об изменении Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 года, который вступил в силу 5 января 2000 г. (в Китае). Но до принятия Положения 2009 года в КНР не было системы компенсационного фонда за ущерб от загрязнения нефтью и системы обязательного страхования. Большинство грузовых судов плавают в прибрежном районе или по внутренним водным путям и от них не требуется страховать судно или предоставлять финансовые гарантии. Это привело, с одной стороны, к  тому, что владельцы танкеров в случае загрязнения морских вод нефтью выплачивают огромные компенсации за ущерб, что не способствует развитию морских перевозок, а с другой — к тому, что жертвы загрязнения зачастую должны сами нести расходы по устранению его последствий, наносящих серьезный ущерб морской среде, не рассчитывая на компенсацию затрат.

Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом 2001 года вступила силу для Китая 29 марта 2009 г. После этого большая часть судов применяет пределы ответственности, связанные с высокими стандартами, установленными названной Конвенцией. Чтобы эффективно выполнять свои обязательства в рамках этой Конвенции, надо, на наш взгляд, в самое ближайшее время создавать и совершенствовать систему обязательного страхования ответственности за загрязнение нефтью в Китае.

Основываясь на положениях Закона и подписанных Китаем международных конвенций, а также учитывая, что в Китае очень много небольших танкеров и что аварии происходят часто, а возможности для компенсации у компаний небольшие, при этом последствия от аварий судов водоизмещением более 1000 т, не предназначенных для перевозки нефти, достаточно серьезные, Положение 2009 года определяет, что, за исключением судов водоизмещением более 1000 т, не предназначенных для перевозки нефти, владельцы судов, осуществляющих перевозки в китайских водах, должны, согласно требованию правительственных транспортных контролирующих органов, застраховать гражданскую ответственность своих судов за загрязнение океана или получить соответствующие финансовые гарантии.

В настоящее время 90% сырой нефти поставляется в Китай морским путем. Существует серьезная опасность того, что судно, перевозящее нефтепродукты, попадет в аварию. При наступлении аварии Мировому океану наносится весьма существенный ущерб, за которым следуют серьезные компенсации, которые не могут быть выплачены исключительно за счет страхования гражданской ответственности судов [8, с. 8—10]. В связи с этим в Положении 2009 года были конкретизированы положения Закона в части создания фонда компенсации за загрязнение океанов. Было определено, что собственники или агенты собственников нефтепродуктов, поступающих в Китай морем, должны делать отчисления в данный компенсационный фонд, управляемый Комитетом, состоящим из представителей соответствующих административных органов и основных собственников.

В целях обеспечения безопасности нефтяных танкеров и нефтяных пристаней и предотвращения загрязнения вод Управление морскими делами КНР на основании Закона «О безопасности морского транспорта КНР», Закона «О защите морской среды», положения «О контроле над безопасностью транспорта во внутренних реках» и подписанными КНР международными конвенциями 18 марта 1999 г. приняло положение «О контроле над безопасностью и предотвращением загрязнения со стороны судов, перевозящих нефтепродукты», вступившее в силу 1 июля 1999 г. (далее — Положение 1999 года) [10, с. 58—60]. Оно является нормативным документом в сфере предотвращения нефтяных загрязнений. В ст. 2 Положения 1999 года сказано, что оно применяется ко всем нефтяным танкерам, нефтяным причалам и погрузочно-разгрузочным мощностям, занимающимся перевозкой, складированием, погрузкой-разгрузкой нефтепродуктов и связанными с этими действиями в водах КНР, а также к их собственникам, операторам и другим лицам. Положение 1999 года включает в себя следующие разделы: основные положения; компании, перевозящие нефть, и нефтяные танкеры; нефтяные причалы и погрузочно-разгрузочное оборудование; безопасность; мойка и ремонт судов; чрезвычайные меры по ликвидации разлива нефти; контроль и надзор; юридическая ответственность.

В целях безопасности и предотвращения загрязнений, вызванных утечкой нефти, в ст. 4 Положения 1999 года зафиксировано, что нефтяные танкеры и судовые компании должны разработать меры по безопасности и предотвращению загрязнений и строго их исполнять. Суда и судовые компании, совершающие международные рейсы, должны четко выполнять требования МКУБ (ISM), а суда и судовые компании, курсирующие внутри страны, — создать систему контроля безопасности. В соответствии с требованиями МКУБ нефтяные танкеры водоизмещением более 500 т должны иметь свидетельство об управлении безопасностью (SMC) и документ о соответствии (DOC) [6]. Нефтяные танкеры должны иметь действующее техническое свидетельство и сертификат безопасности и предотвращения загрязнений; оборудование для обеспечения безопасности и предотвращения загрязнений должно находиться в хорошем состоянии. Команды нефтяных судов должны пройти специальное обучение, а морякам необходимо иметь действующий сертификат моряка.

Статьей 13 Положения 1999 года установлено, что нефтяные танкеры, нефтяные причалы, погрузочно-разгрузочные терминалы и их собственники и операторы должны иметь Международное руководство по безопасности для нефтяных танкеров и терминалов (ISGOTT);  всем сотрудникам необходимо хорошо знать содержание этого руководства. На всех этапах производственной деятельности и перевозки грузов следует соблюдать требования по технике безопасности, изложенные в ISGOTT. Кроме того, согласно ст. 15 Положения 1999 года судно и береговая сторона должны разработать порядок проверки и заполнения Таблицы проверки безопасности судна и береговой стороны, а также подвергаться проверке со стороны контролирующих органов.

Статья 16 Положения 1999 года предусматривает, что перед проведением операций с нефтепродуктами организация, получившая допуск от контролирующих органов, должна приготовить оборудование по предотвращению загрязнения, например ограждение. Статья 17 запрещает судам во время нахождения в порту выдувать золу из труб и мыть палубу. Во время погрузки-выгрузки, мытья трюмов или продувания и других действий запрещается ремонтировать и пользоваться радарами, телеграфными аппаратами, спутниковыми навигационными станциями; нельзя проводить работы, от которых могут возникнуть искры, нельзя проводить заправку топливом и водой. В ст. 18 говорится, что при осуществлении перегрузки на воде необходимо строго соблюдать Правила по контролю и надзору за безопасностью при перегрузке жидких грузов на воде.

Нельзя не отметить, что Морской кодекс КНР был принят более 20 лет назад (7 ноября 1992 г.), а стремительное развитие морского судоходства вызывает прогрессирующее загрязнение моря в процессе доставки грузов (сырой нефти, нефтепродуктов и т. п.). В этой связи китайский автор Ма Сеншу отмечает, что пришло время «рассмотреть, должны ли мы внести изменения в Морской кодекс КНР или внести поправки в Закон КНР “О защите морской среды” в целях решения проблемы загрязнения»  [3, с. 3—7].

Полагаем, предложение Ма Сеншу может быть предметом отдельного рассмотрения соответствующих законодательных структур Китая. На наш взгляд, подобные поправки целесообразно внести в оба названных законодательных акта КНР.

Резюмируя, следует сказать, что китайское морское законодательство выступает активным проводником положений международных морских конвенций по защите морской среды, в которых участвует Китай. Однако китайские законы и правила, касающиеся предотвращения загрязнения моря с морских судов, не являются слепой копией соответствующих международно-правовых экологических норм. В большинстве случаев предписания китайских законов и правил содержат более высокие экологические требования, нежели установленные международными морскими конвенциями.

Список литературы

1. Закон КНР от 23.08.1982 «О защите морской среды». URL: http://www.zhb.gov.cn/epi-sepa/zcfg/w1/w1.htm

2. Копылов М.Н. Право на развитие и экологическая безопасность развивающихся стран (междуна-родно-правовые вопросы). М., 2000. С. 181.

3. Ма Сеншу. Законодательство по вопросам противодействия морской среды от загрязнения с судов // Китайский журнал морского права. 2013.  Т. 24.  Вып. 2. С. 3—7 (на кит.).

4. Положение «О предотвращении загрязнения морской среды с судов». URL: http://www.china.com.cn/policy/txt/2009-09/16/content_18536286_4.htm

5. Сун Сюймин. Недостатки в Законе КНР «О защите морской среды» и его совершенствование: на примере инцидента с нефтяной утечкой в Бохайском заливе // Журнал Юньнаньского педагогического университета. Серия «Гуманитарные и социальные науки».  2011. ─№ 6 (на кит.).

6. Тенденции и контрмеры международного морского законодательства / под ред. С. Юйчжо. Пекин: Закон, 2002 (на кит.).

7. Фэн Сянтинь. Современное морское законодательство в Китае // Океан: развитие и управление.  2009.  № 26 (7). С. 70—74 (на кит.).

8. Ху Ченбинг. Необходимость создания правовой системы по предотвращению загрязнения окружающей среды с судов в Китае и его рекомендации // Транспорт и охрана окружающей среды. 2001. ─№ 2. ─С. 8—10 (на кит.).

9. Цзян Пин, Цзян Лили, Юй Сяодань, Чжан Хунтао. Морское экологическое законодательство КНР по предотвращению загрязнения с судов и его меры противодействия // Сборник академических материалов научно-исследовательской деятельности─— экологического развития в провинции Шань-дун, 2004. С. 133 (на кит.).

10. Цинь Тяньбао, Сюй Цзяньфэн. Совершенствование законодательства КНР по предотвращению загрязнения с судов // Океан: развитие и управление. 2001.  № 5. С. 58—60 (на кит.).

11. Чэнь Синь. Анализ правовой системы о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью в Китае // Сборник ежегодной Конференции по предотвращению загрязнения морской среды. 2004 (на кит.).

Библиография

1 Принята на Международной конференции по охране человеческой жизни на море 1 ноября 1974 г.

2 Принята под эгидой Международной морской организации (ИМО) в 1973 году.