Проблемы обеспечения гарантий организационной самостоятельности местного самоуправления

С.В. ИСАКОВА,

аспирант кафедры конституционного и административного права юридического факультета РГСУ

Обеспечение гарантий самостоятельности  органов местного самоуправления — сложная и многоплановая проблема муниципального права. Любое право может быть реализовано только тогда, когда ему соответствует обязанность государства или другого лица либо органа обеспечить это право, причем в случае совершения неправомерных действий лицо, допустившее такие действия, может быть привлечено к юридической ответственности. Гарантии прав органов местного самоуправления призваны обеспечить такую благоприятную обстановку, в которой зафиксированные в Конституции РФ, федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации положения о юридическом статусе местного самоуправления, его правах и обязанностях реально осуществлялись бы на практике. При этом в системе гарантий прав  немаловажное значение имеют гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления.

В Российской Федерации местное самоуправление признается в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Конституция РФ (ч. 2 ст. 3) устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Местное самоуправление действует в определенных пределах независимо от государственной власти. Эта независимость обеспечивается в том числе и гарантиями организационной самостоятельности местного самоуправления. Смысл их в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны создавать необходимые организационные условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении прав на местное самоуправление.

К гарантиям, обеспечивающим организационную самостоятельность местного самоуправления, обычно относят:

· закрепляемые законодательством о местном самоуправлении организационно-правовые основы местного самоуправления;

· принципы определения компетенции органов местного самоуправления.

При этом вопросы территориальной организации местного самоуправления рассматриваются отдельно, в отрыве от его организационной составляющей. Однако проблемы территориальной организации местного самоуправления очень тесно связаны с порядком образования органов местного самоуправления, их статусом, пределами их компетенции. Именно пределами территории муниципального образования ограничивается действие муниципальных правовых актов, в их рамках осуществляются полномочия органов территориального самоуправления. В силу этого представляется методически не вполне корректно отделять вопросы территориальных основ местного самоуправления от проблем обеспечения его организационной самостоятельности.

Территориальная организация местного самоуправления является одним из основополагающих элементов, без которых невозможно осуществление населением своего права на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения.

Следует заметить, что и российское законодательство, и международные правовые акты рассматривают территориальную организацию местного самоуправления в качестве одного из важнейших компонентов организации управления в целом.

Так, Европейская хартия местного самоуправления (принята 15.10.1985 в Страсбурге), которую Россия подписала в 1996 году и ратифицировала в 1998 году, провозглашает, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, возможно только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом (ст. 5).

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о принципах местного самоуправления) посвятил принципам территориальной организации местного самоуправления отдельную главу, что свидетельствует о значимости правового регулирования вопросов территориальной организации местного са-моуправления. Характерно также, что ст. 131 Конституции РФ, закрепляя право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, тут же развивает данное положение, провозглашая, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

В силу вышеизложенного представляется необходимым включить в содержание гарантий организационной самостоятельности местного самоуправления также закрепленные в законе принципы территориальной организации (территориальные основы) местного самоуправления.

Таким образом, гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления можно разбить на три группы:

1) гарантии, обеспечивающие реализацию организационно-правовых основ местного самоуправления;

2) гарантии, обеспечивающие наделение органов местного самоуправления необходимыми полномочиями и их осуществление;

3) гарантии, обеспечивающие реализацию принципов территориальной организации (территориальных основ) местного самоуправления.

Одной из важнейших гарантий организационной самостоятельности местного самоуправления является закрепленное в ст. 12 Конституции РФ положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Развивая конституционные положения об организационной самостоятельности местного самоуправления, Закон о принципах местного самоуправления устанавливает, что участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и в порядке, установленных частями 5 и 11 ст. 37 этого закона.

Это участие носит ограниченный характер. Во-первых, согласно абзацу третьему ч. 5 ст. 37 Закона о принципах местного самоуправления при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) одна треть ее членов назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Во-вторых, согласно п. 2 ч. 11 ст. 37 этого закона контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, осуществление руководства местным самоуправлением со стороны органов государственной власти или государственными должностными лицами российским законодательством не допускается.

Но выделение системы органов местного самоуправления из системы органов государственной власти не означает, что местное самоуправление перестает быть связанным с органами государственной власти и выводится из совокупности государственно-властных отношений. Связь органов местного самоуправления с органами государственной власти приобретает функциональный характер. Это проявляется в том, что порядок создания органов местного самоуправления и наделение их необходимыми полномочиями осуществляются нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации.

Местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, а также на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). Конкретизируя данное конституционное положение, ч. 3 ст. 34 Закона о принципах местного самоуправления определяет, что структура, порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. В то же время законом субъекта Российской Федерации устанавливаются (с учетом исторических и иных местных традиций) наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).

Следует отметить, что правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом, как отмечается в Постановлении Конституционного суда РФ от 24.01.1997 № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”»[1], «определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, — с тем, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, — может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации».

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Организационная самостоятельность местного самоуправления, его обособление от системы государственного управления предполагают, что назначение должностных лиц местного самоуправления, образование органов местного самоуправления, кадровая политика находятся в ведении муниципальных образований.

Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к муниципальным должностям, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы определяются в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.

Гарантией организационной самостоятельности местного самоуправления выступает также установление законодателем определенных пределов контроля государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления.

Контроль имеет известные пределы. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. В отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Кроме того, укреплению организационной самостоятельности местного самоуправления способствует то, что правом отмены или приостановления действия муниципальных правовых актов органы государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации не наделены. Эти акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации только в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. Закона о принципах местного самоуправления).

Досрочное прекращение полномочий представительного органа местного самоуправления возможно лишь в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт. При этом полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены только вступившим в силу законом субъекта Российской Федерации о его роспуске.

Важным условием организационной самостоятельности местного самоуправления служит обладание реальными полномочиями по решению вопросов местного значения. Как справедливо пишет А.А. Уваров, «местное самоуправление должно иметь в рамках правовых норм, установленных государством, свою собственную нишу, заполняемую в режиме саморегулирования»[2].

Для самостоятельного решения местных вопросов органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией. При этом в соответствии с ч. 3 ст. 17 Закона о принципах местного самоуправления полномочия органов местного самоуправления, установленные законом, осуществляются ими самостоятельно, а подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

Местное самоуправление обладает территориальным верховенством в решении вопросов местного значения, муниципальные правовые акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. В то же время это означает, что действие полномочий муниципального образования ограничивается пределами его территории. Как указывает В.И. Выдрин, территорией муниципального образования ограничивается верховенство решений, принятых путем прямого волеизъявления жителей муниципального образования, и решений муниципальных органов по вопросам местного значения[3]. Именно в границах муниципального образования органы местного самоуправления осуществляют свои властные полномочия по самостоятельному решению вопросов местного характера. В связи с этим важное значение приобретает определение территориальных основ местного самоуправления и их обеспечение.

Закон о принципах местного самоуправления закрепляет общие принципы, касающиеся правового регулирования территориальной организации местного самоуправления: во-первых, он устанавливает виды территорий, на которых может создаваться муниципальное образование (ч. 1 ст. 10); во-вторых, закрепляет основные требования, предъявляемые к установлению и изменению границ муниципальных образований, их преобразованию, объединению, разделению (ч. 1 ст. 11, статьи 12, 13). Согласно ч. 1 ст. 10 этого закона местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Таким образом, закон закрепляет поселенческо-территориальный принцип организации местного самоуправления.

Однако в юридической литературе предлагался и иной вариант территориальной организации местного самоуправления. Например, В.Ф. Бурьянов полагает, что поселенческо-территориальный принцип «не отражает в полной мере все те факторы территориальной организации местного самоуправления, которые по своему составу являются сложными детерминантами и поселенческого, и комплексного (полипоселенческого) территориального порядков. Другими словами, следует признать допустимым совмещение поселенческого и полипоселенческого территориального способов организации местного самоуправления»[3].

Представляется, что реализация указанного предложения на практике может привести к конфликту компетенций различных муниципальных образований и нарушению прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Закон о принципах местного самоуправления содержит лишь самые общие положения, касающиеся определения территорий муниципальных образований. Основной объем правового регулирования в данной сфере осуществляется на уровне субъектов Российской Федерации. В частности, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются и изменяются границы территорий муниципальных образований, а также осуществляется преобразование муниципальных образований. Однако при этом в данном законе не уточняется, должны ли вопросы, относящиеся к территориальной организации местного самоуправления, регулироваться специальным законом, или соответствующие нормы могут быть включены в состав закона, регулирующего и другие вопросы местного самоуправления.

На практике большинство субъектов Российской Федерации принимают специальные законы об образовании, объединении, разделении или упразднении муниципальных образований, установлении и изменении их границ и наименований. По этому пути пошел законодатель Свердловской, Калининградской, Белгородской, Рязанской, Курской, Ивановской, Вологодской областей, Еврейской автономной области.

В то же время в Иркутской области эти вопросы включены в предмет регулирования закона «О местном самоуправлении в Иркутской области». Однако в данном законе, как отмечали Е.В. Гриценко и А.В. Мадьярова, вопросы определения территорий муниципальных образований урегулированы достаточно поверхностно[4].

В этой связи целесообразнее вопросы территориальной организации местного самоуправления регулировать отдельным законом субъекта Российской Федерации. Это позволит более полно гарантировать соблюдение прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, более четко организовать работу органов местного самоуправления и тем самым полнее обеспечить организационную самостоятельность местного самоуправления.

Библиография

1 СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

2 Уваров А.А. Об особенностях местного самоуправления в системе политической власти России // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. № 1.

3 См.: Выдрин В.И. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — Екатеринбург. 1998. С. 28.

4 Бурьянов В.Ф. Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации: Конституционно-правовые вопросы теории и практики. Дис. ... канд. юрид. наук. — Пермь, 2004. С. 31.