Проблемы ограничения и прекращения субъективных гражданских прав собственников на земельный участок

УДК 347.23 

Страницы в журнале: 66-69

О.Н. БОБРОВСКАЯ,

кандидат юридических наук, заместитель зав. кафедрой гражданско-правовых дисциплин Московской академии экономики и права

Рассмотрены основные пробелы, противоречия и неточности в регулировании ограничения и прекращения субъективных гражданских прав собственников на земельный участок, содержащиеся в нормах гражданского, земельного и градостроительного законодательства.

Ключевые слова: субъективные гражданские права, собственность на землю.

Problems of limitation and cessation of owner’s subjective civil rights on parcel of land

Bobrovskaya O.

The main gaps, contradictions and inaccuracies in the regulation restriction and termination of subjective civil rights owners on the land contained in the norms of civil, land and planning laws.

Keywords: subjective civil rights, land ownership.

Особенностью публично-правового режима земельных участков является возможность ограничения или даже принудительного прекращения субъективного гражданского права собственника на принадлежащий  ему земельный участок.

При этом всякое ограничение субъективных гражданских прав в подобном случае имеет или, как правило, должно иметь определенные пределы, установленные законом. В настоящее время такое ограничение допускается: в целях резервирования земельных участков; на период действия чрезвычайных обстоятельств; при особых условиях использования земель в охранных и санитарно-защитных зонах. В этой связи ограничения для иных целей не допустимы.

В настоящее время, в связи с распространением Концепции совершенствования гражданского законодательства Российской Федерации, подготовленной на основании Указа Президента РФ от 18.07.2008 № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее — Концепция), в основе определения пределов ограничения субъективных гражданских прав на земельный участок используются также нравственные начала гражданско-правового регулирования — принципы разумности,  добросовестности и справедливости, — более характерные для континентального права, но тем не менее вполне оправданные динамикой развития современных отношений по землевладению и землепользованию.

Именно поэтому во многом универсальные пределы ограничения субъективных гражданских прав на земельный участок должны совпадать с пределами их осуществления. Нередко ограничение субъективных гражданских прав — это осуществление права в рамках государственных полномочий, устанавливаемых в целях недопущения субъектами гражданских правоотношений злоупотреблений правом.

Р.И. Капелюшников указывает: «Ограничения на права собственности индивидуума вытекают из признания им прав собственности других индивидуумов. В обмен на свой отказ от поведения, способного причинить ущерб чужому имуществу, индивидуум рассчитывает на такой же отказ других по отношению к его имуществу»[1].

Ограничение права на земельный участок не должно осуществляться с намерением причинить вред правообладателю земли, но имеет общеполезные цели, как в случае добровольного, так и в случае принудительного (государственного) ограничения. Иначе (в последнем случае) решения государственных и муниципальных органов власти по ограничению субъективных гражданских прав на земельный участок, а тем более изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд можно квалифицировать как злоупотребление правом.

Рассматривая специфику гражданского правонарушения, исходя из факта реализации субъектом предоставленных ему прав, когда в процессе реализации этих прав он допускает нарушение прав и охраняемых законом интересов других лиц, мы вынуждены констатировать: в действующих нормативных актах определение понятия «злоупотребление гражданским правом» не дано, как не указаны и пределы перехода субъективного права за границы дозволенного, когда его осуществление может квалифицироваться как злоупотребление правом. Не сформулировано указанное понятие и в судебной практике. Применению подлежит норма ст. 10 ГК РФ, налагающая запрет на совершение определенных действий со стороны граждан и юридических лиц и устанавливающая санкцию за такие действия, но не раскрывающая сущностных признаков запрещаемого действия, что затрудняет обращение к данной норме в правоприменительной практике.

Концепция предлагает введение широкого спектра мер, направленных на укрепление нравственных начал гражданско-правового регулирования. Согласно п. 3 ст. 10 ГК РФ «в случаях, когда закон ставит защиту гражданских прав в зависимость от того, осуществлялись ли эти права разумно и добросовестно, разумность действий и добросовестность участников гражданских правоотношений предполагаются». Это означает, что все случаи, при которых поведение субъектов предполагается разумным и добросовестным, заранее определены законом и расширительному толкованию не подлежат. При этом принцип добросовестности рассматривается «в качестве одного из наиболее общих и важных принципов гражданского права», конкретизирующих возможность исключения правовой защиты «иных форм злоупотребления правом» (п. 6 введения в Концепцию).

Отсутствие в ст. 10 ГК РФ указания конкретных границ допустимых действий носителей субъективных гражданских прав, как правило, побуждает суды при вынесении решений по гражданским делам руководствоваться пределами осуществления прав, закрепленными в Конституции РФ. Наиболее общий предел установлен ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, в соответствии с которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Однако пределы осуществления права на земельный участок значительно шире традиционных гражданско-правовых пределов правомочий собственника другого имущества. Согласно ч. 1 ст. 9 Конституции РФ «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории».

Пункт 2 ст. 36 Конституции РФ определяет пределы осуществления правомочий собственника земли и других природных ресурсов: «Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц». Пределы права распоряжения землей заложены и в гражданском законодательстве. Согласно п. 3 ст. 129 ГК РФ, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Если анализировать нормы иностранного права, можно обратить внимание на рост тенденции публично-правовых и частноправовых ограничений правомочий собственника земельного участка в пользу других собственников. В настоящее время право собственности рассматривается в виде предоставления лицу возможности поступать с вещью в своем интересе, но не допуская противоречий публичным интересам и частным интересам других собственников.

Говоря об ограничениях прав собственника как о новой тенденции законодательного регулирования континентального права, необходимо констатировать, что школа общего права и ранее исходила из теории ограничения прав собственника разумным использованием принадлежащего имущества[2]. В то же время во всех правовых системах существует принцип, согласно которому собственнику вменяется в обязанность избегать такого использования принадлежащего ему имущества, которое имеет своим следствием причинение существенного и необоснованного вреда третьим лицам или всему обществу.

Подобный принцип известен законодательству континентальных стран, а также нашел свое отражение в деликте о зловредности в странах общего права.

Исходя из провозглашенного принципа о недопущении нарушения прав и интересов других собственников, государство вводит нормативные ограничения использования имущества, вытекающие из так называемого права соседства, на основе частноправовых сервитутов.

При этом решение вопроса о дозволенности того или иного поведения собственника передается в сферу компетенции суда. Необходимость терпеть вредное воздействие предполагает установление некоего допустимого объема, который считается правомерным. Например, по законодательству Германии способом защиты прав собственника в том случае, когда воздействие превышает допустимые пределы, является требование выплаты соразмерной денежной компенсации.

Что касается выкупа государством или муниципалитетом земельных участков собственников, то сама возможность принудительного приобретения частного имущества в публичных интересах — проявление социальной функции собственности, поскольку пределы права частной собственности определяются не только тем, что конкретный собственник вправе осуществлять с принадлежащим ему имуществом, но и тем, что сам факт нахождения у него недвижимого имущества в собственности может быть поставлен в зависимость от общественных интересов в отношении указанного имущества[3].

В Англии современное регламентирование процесса принудительного приобретения земли у частного собственника определяется Законом о принудительном приобретении 1965 года и Законом о приобретении земли 1981 года. Оба эти акта предусматривают предварительную и соразмерную компенсацию стоимости земельного участка. Цена выкупа предполагает возмещение всех понесенных собственником убытков (необходимость переезда в другое место и расходы, связанные с переездом).

В настоящее время в отечественном гражданском и земельном законодательстве какая-либо система ограничений прав на земельные участки отсутствует. При этом всякое ограничение прав собственника на земельный участок может производиться как по воле, так и против воли собственника. Ограничения договорного типа являются предметом отдельного внимания.

Рассматриваемые нами ограничения или лишение прав собственника на земельный участок происходят помимо воли самого собственника.

В соответствии с земельным законодательством России, ограничение прав на землю может носить временный характер, например: для государственных или муниципальных нужд либо проведения изыскательских работ на срок не более чем один год (п. 7 ст. 22 ЗК РФ); на период действия чрезвычайных обстоятельств (п. 5 ст. 51 ЗК РФ); при временном использовании земель для проведения учений и мероприятий, связанных с нуждами обороны (абзац второй п. 2 ст. 93 ЗК РФ). При этом ограничением прав на земельный участок является  принятие решения органа государственной власти или органа местного самоуправления об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, а также принятие решения о реквизиции земельного участка. Однако в ст. 56.1 ЗК РФ возможность ограничения прав на землю предполагается исключительно в связи с резервированием земельных участков.

Имеют место и ограничения прав на землю, выраженные в запретах собственнику совершать определенные действия. К таким ограничениям относятся: запрет на продажу или иное отчуждение земельного участка определенному кругу лиц; запрет на передачу земли в аренду; запрет на изменение функционального использования земли; запрет на отдельные виды деятельности, связанные с использованием земли; запрет на ипотеку (залог земельного участка).

Было бы неправильно обойти стороной вопрос о принудительном прекращении субъективных прав на земельный участок. В соответствии с ч. 3 ст. 35 Конституции РФ «принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения». В настоящее время национальное гражданское и земельное законодательство допускает изъятие земли в случаях: обращения взыскания на земельный участок по обязательствам собственника; отчуждения земельного участка, который в силу закона не может принадлежать данному лицу; изъятия земельного участка у собственника, если участок не используется в соответствии с его целевым назначением; принудительного прекращения у собственников и арендаторов прав на земельный участок, используемый с нарушением законодательства; конфискации земельного участка. Кроме того, принудительное прекращение прав на земельный участок может осуществляться вследствие реквизиции, национализации и изъятия земельного участка для государственных нужд. В определенных случаях правообладатель земельного участка при обременении его публичным сервитутом и невозможности использования участка сам требует его изъятия. Перечисленные основания изъятий земельных участков, очевидно, свидетельствуют о фактическом прекращении действия абсолютных прав собственников на принадлежащее им имущество и о возрастающей роли ограничения этих прав, что направлено на соблюдение прав третьих лиц и общеполезные цели государства.

Однако изъятие земельных участков, осуществляемое в Российской Федерации для государственных и муниципальных нужд на основе Конституции РФ, ЗК РФ и ГК РФ, в отличие от упомянутых нормативных актов стран континентальной Европы[4], на критерий общеполезности не опирается. При этом полного совпадения понятий государственных и муниципальных нужд и общего блага не происходит. Более того, изъятие земельных участков для общественных нужд значительно сузит возможности государства в лице его исполнительных органов власти по принудительному лишению права собственности, поскольку государственные и муниципальные нужды не только не всегда совпадают с общественными потребностями общества, но иногда и противоречат им.

Уже неоднократно многими специалистами отмечалась необходимость разграничения понятий национализации и изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд (при том что национализация преследует исключительно государственный интерес, а принудительное изъятие земли проводится в общеполезных целях).

Кроме того, из буквального толкования положения ст. 49 «Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд» ЗК РФ следует, что не всякое изъятие земли сопровождается выкупом. Часто в региональном законодательстве предусматривается лишь ограниченное возмещение убытков, причиненных изъятием[5].

Изъятие у собственников жилых помещений земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, может осуществляться на основании инвестиционного контракта, предусмотренного п. 8 ч. 3 ст. 46.2 ГрадК РФ. Так, орган местного самоуправления обязан принять решение об изъятии путем выкупа жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, а также земельных участков, на которых расположены такие многоквартирные дома, а лицо, заключившее договор с органом местного самоуправления, обязано уплатить выкупную цену (п. 5 ч. 3 ст. 46.2 ГрадК РФ). Фактически это означает расширение перечня субъектов, обладающих правом выкупа земельных участков в случае их изъятия, приведенного в п. 1 ст. 279 и п. 1 ст. 281 ГК РФ. Таким правом наделяются не только Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, но и частный собственник как инициатор изъятия земельного участка для инвестиционных целей, хотя ст. 235 ГК РФ не содержит условий, при которых изъятие имущества одного частного собственника производится в интересах другого частного собственника.

Возможность изъятия земельного участка под многоквартирным жилым домом регламентируется ЖК РФ. Изъятие допускается в случае разрушения (в том числе случайной гибели или сноса) дома, попадающего в зону застройки. При этом изъятие земельного участка не имеет прямого указания на муниципальные (общеполезные) нужды и снимает с муниципалитета обязанность производить возмещение из муниципальной казны. Право муниципалитета на изъятие земельного участка привязано к отказу собственников помещений в аварийном доме самостоятельно произвести снос дома в срок, определенный муниципалитетом (п. 9.1 ст. 14 ЖК РФ).

В абзаце втором п. 3.4.1 главы «Законодательство о вещных правах» Концепции указано, что неопределенность правового режима находящихся в государственной и муниципальной собственности земельных участков, на которых расположены здания, приводит к тому, что государственные и муниципальные органы распоряжаются соответствующими земельными участками по своему усмотрению (например, для точечной застройки), нарушая законные права и интересы собственников помещений. Именно поэтому целесообразно с момента приобретения в частную собственность хотя бы одного помещения в здании установить запрет на распоряжение земельным участком, занятым зданием, как государством, так и муниципальным образованием. Данное правило позволит реализовать предложенную в Концепции модель единого объекта недвижимости, возникающего при совпадении в одном лице собственника земельного участка и собственника находящегося на нем недвижимого имущества.

В соответствии с п. 3 ст. 281 ГК РФ «по соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену». При этом гражданским и земельным законодательством не определено, на каком праве будет предоставляться другой земельный участок в случае, если изымаемый участок был предоставлен его правообладателю на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного бессрочного пользования. Поскольку в соответствии с п. 2 ст. 20 и п. 1 ст. 21 ЗК РФ предоставление земельных участков гражданам на указанных правах не допускается, очевидно, предоставление нового земельного участка взамен изымаемого должно осуществляться на праве собственности.

Таким образом, можно сделать вывод, что сейчас вопросы ограничения и прекращения субъективных гражданских прав собственников земельных участков недостаточно урегулированы гражданским и земельным законодательством Российской Федерации, где есть множество пробелов, конструктивных неточностей и противоречий, значительно усложняющих правоприменительную деятельность в рассматриваемой сфере.

Библиография

1 Капелюшников Р.И. Экономическая теория прав собственности (методология, основные понятия, круг проблем). — М., 1990.

2 См.: Гражданское и торговое право зарубежных государств. 4-е изд., перераб. и доп. В 2 т. Т. 1:  Международные отношения // Отв. ред. Е.А. Васильев, А.С. Комаров. — М., 2006. С. 349.

3 Гражданское и торговое право зарубежных государств. 4-е изд. Т. 1. С. 347—348.

4 Например, в соответствии с п. 3 ст. 14 Основного закона ФРГ «отчуждение собственности допускается только для общего блага. Оно может производиться только законом или на основе закона, регулирующего вид и размер возмещения». Согласно ст. 17 Декларации прав человека и гражданина Франции от 26 августа 1789 г., «...так как собственность является неприкосновенным и священным правом, то никто не может быть лишен ее иначе, как в случае установленной несомненной общественной необходимости и при условии справедливости и предварительного возмещения». См.: Конституции зарубежных государств. — М., 2000. С. 106, 109.

5 См., например, постановление правительства Санкт-Петербурга от 10.04.2007 № 378 «О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при изъятии земельных участков для государственных нужд Санкт-Петербурга». Согласно п. 3.4.5 данного постановления землевладельцы и землепользователи вправе рассчитывать только на возмещение убытков и на выплату рыночной стоимости объекта недвижимости, расположенного на изымаемом земельном участке.