Проблемы определения правового статуса прокуратуры в Российской Федерации

УДК 342.9

Страницы в журнале: 38-42

Т.Н. Воробьев,

доцент кафедры уголовного права и процесса  Сочинского государственного университета Россия, Сочи vorobieva.natalia@rambler.ru

Исследуется прокуратура Российской Федерации как один из инструментов государственного устройства Российской Федерации; рассматриваются вопросы координации деятельности структурных и функциональных элементов системы прокуратуры Российской Федерации и взаимодействия прокуратуры Российской Федерации с другими государственными органами и органами местного самоуправления с учетом определения правового статуса прокуратуры Российской Федерации.

Ключевые слова: прокуратура, правовой статус, органы власти, полномочия, компетенция, система органов.

Прокуратура Российской Федерации (далее — прокуратура) на сегодняшний день является неотъемлемой и важнейшей частью государственного устройства, будучи гарантом соблюдения Конституции Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ) и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации.

Прокуратура обеспечивает защиту прав и свобод человека и гражданина; охраняет интересы общества; является надзорным органом; она независима от органов государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти и не относится ни к одной из ветвей власти. Прокуратура — единая федеральная централизованная система органов. Правовой статус прокуратуры и ее полномочия определяются рядом нормативных правовых актов, в первую очередь Конституцией РФ (ст. 129) и Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре).

Прокуратура в России была сформирована 12 января 1722 г. Указом Петра I: учреждены должности прокуроров в провинциях, при надворных судах и прокурора при Святейшем Синоде, определены прокурорские чины в армии и на флоте. С 1802 года институт прокуратуры стал составной частью образованного Министерства юстиции, а Министр юстиции по должности стал генерал-прокурором.

Судебная реформа 1864 года установила «Основные положения преобразования судебной части в России», которые в части, касающейся судоустройства, определяли, что «при судебных местах необходимы особые прокуроры, которые по множеству и трудности возлагаемых на них занятий, должны иметь товарищей», а также констатировали: «власть обвинительная отделяется от судебной».

В большинстве стран сформирована система специальных государственных органов, осуществляющих функцию уголовного преследования и поддержания государственного обвинения в уголовном судопроизводстве. В одних государствах прокуратура является составной частью суда, в других организационно отделена от него. В некоторых странах прокуратура входит в систему министерства юстиции.

На данный момент в Российской Федерации прокуратура подотчетна и подведомственна Совету Федерации Российской Федерации, что следует из п. 2 ст. 129 Конституции РФ: «генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации». При этом ст. 12 Закона о прокуратуре регулирует порядок назначения на должность Генерального прокурора Российской Федерации: «генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации». Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации указанный доклад генеральный прокурор Российской Федерации представляет лично на заседании палаты. Таким образом, в правовых нормах закреплены основные административно-правовые гарантии деятельности прокуратуры, ее статус в системе государства и подотчетность.

Структура прокуратуры качественно описана в Законе о прокуратуре: систему прокуратуры составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

В Конституции РФ нет четкого определения полномочий прокуратуры. При этом место прокуратуры в системе государственных органов имеет важнейшее значение для установления статуса системы органов прокуратуры, их организации и деятельности. В связи с этим не утихают споры о закреплении прокуратуры в системе государственно-правовых институтов и ее конституционно-правовом статусе.

Вызывает ряд вопросов отнесение прокуратуры к разделу «Судебная власть» Конституции РФ, однако, как следует из п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре, органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами. Таким образом, прокуратура не относится ни к одной из ветвей власти Российской Федерации, описанных в ст. 10 Конституции РФ: «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Из содержания Конституции РФ следует, что прокуратура не может входить в структуру какой-либо одной ветви власти. Органы прокуратуры, действующие на территории субъектов Российской Федерации, являются федеральными органами — звеньями единой централизованной системы прокуратуры (ст. 129 Конституции РФ). Подчеркивается, что конституционные основы организации и деятельности отечественной прокуратуры практически не имеют прямых аналогов в мировой истории правоохранительной деятельности, а также наметилась тенденция в сторону перераспределения функционального содержания деятельности от прокуратуры к другим органам. Таким образом, по государственно-правовой и политической природе прокуратура является основным органом государственного надзора за исполнением законов на всей территории России.

Вмешательство в законную деятельность органов прокуратуры, от кого бы оно ни исходило и в какой бы форме ни выражалось, недопустимо и влечет за собой установленную законом ответственность [3].

В силу стоящих перед ней задач прокуратура в организационном и функциональном отношении выведена за рамки законодательной, исполнительной и судебной властей. То обстоятельство, что ст. 129 расположена в гл. 7 «Судебная власть», является скорее результатом не осуществившейся при подготовке проекта Конституции РФ попытки свести роль прокуратуры к осуществлению уголовного преследования, нежели свидетельством ее включения в систему судебной власти. Как следует из положений ст. 118 Конституции РФ, судебная власть осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства [2].

Прокуратура занимает в системе государственной власти Российской Федерации самостоятельное место. Это специфический орган государственной власти, что позволяет ей успешно исполнять возложенные на нее задачи и функции по обеспечению законности и правопорядка в государстве. Согласно ст. 1 Закона о прокуратуре она осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. Работу по надзору, т. е. по выявлению и устранению нарушений закона, восстановлению нарушенных прав, прокуратура выполняет в целях обеспечения верховенства закона, единства, соблюдения и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Как видно, приоритетным направлением деятельности прокуратуры является защита прав и свобод человека и гражданина, что предопределено положениями ст. 2 Конституции РФ о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью: признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. В этой правозащитной деятельности состоит принципиально новое назначение прокуратуры. В ранее действовавших законах о прокуратуре на первое место ставились охрана и защита интересов государства [4].

Совокупность конституционных правовых норм о государственном механизме дает убедительное основание для вывода о том, что прокурорская деятельность является существенным и необходимым элементом системы «сдержек и противовесов», механизма, способствующего взаимодействию разделенных ветвей единой государственной власти, эффективным средством обеспечения функций Президента Российской Федерации как главы государства, Правительства Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации и судебной власти.

Т.А. Ашурбеков и В.П. Рябцев в своей работе «Прокуратура в системе государственных институтов Российской Федерации: современная трактовка» пишут: «Многолетний самобытный опыт развития прокуратуры в системе российской государственности, впитавший также элементы правовых систем других стран, выкристаллизовал современную модель прокуратуры — уникальный инструмент обеспечения разделения и взаимодействия властей, системы их сдержек и противовесов, поддержания национальной безопасности» [1].

Исходя из текста ст. 71 Конституции РФ, в ведении Российской Федерации находятся судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности.

Властными полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением федеральных законов в Российской Федерации наделены различные государственные институты: Президент Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации (далее — КС РФ), палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, другие органы судебной власти, прокуратура, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека. Особенности их компетенции и полномочий определяются как положениями Конституции РФ, так и нормами федеральных законов.

Как считают многие ученые, место прокуратуры в ст. 129 Конституции РФ (главе о судебной власти) неадекватно отражает ее природу, функции, предназначение. Законодательство не относит прокуратуру к правоохранительным органам, как это имеет место в отношении других федеральных органов, хотя она, безусловно, является важнейшим звеном в правоохранительной деятельности государства.

Существование и деятельность прокуратуры Российской Федерации как самостоятельного государственного органа реальна, если, как это определено в ст. 129 Конституции РФ, все ее органы составляют единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим. Такое построение органов прокуратуры позволяет им действовать в едином направлении и осуществлять государственный надзор за исполнением законов независимо от других государственных органов и должностных лиц.

Понятия «государственный орган» и «орган государственной власти» в современной юридической науке принято разделять.

Разграничение названных понятий проведено КС РФ в определении от 29.05.1997 № 55-О «О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. № 1412 “Об утверждении положения об Администрации Президента Российской Федерации”» (далее — Определение). В Определении, в частности, говорится, что сторона, направившая запрос (Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации), подвергает сомнению конституционность нормы п. 1 Положения, который определяет Администрацию Президента Российской Федерации как государственный орган.

Заявитель, по мнению КС РФ, отождествляет государственный орган и орган государственной власти. Он полагает, что поскольку Конституция РФ не относит Администрацию Президента Российской Федерации к органам государственной власти, то она является службой, аппаратом, вспомогательным органом Президента Российской Федерации, а не государственным органом. В соответствии с позицией КС РФ в государственном аппарате следует различать органы государственной власти и государственные органы, не обладающие статусом органов государственной власти.

Последние, осуществляя властные полномочия, в частности, не обладают правом принятия правовых актов внешнего действия, распространяющихся на граждан, их негосударственные объединения. И те, и другие охватываются общим понятием «орган государства». Орган государственной власти всегда можно определить и государственным органом, но не любой государственный орган можно охарактеризовать как орган государственной власти.

Таким образом, существует два понятия, отличных друг от друга — «орган государственной власти» и «государственный орган».

По мнению Т.Ю. Сафоновой, конституционно-правовое регулирование деятельности прокуратуры России как государственного органа с особым правовым статусом на основе анализа научной дискуссии по вопросу о разграничении понятий «государственный орган» и «орган государственной власти» применительно к определению статуса прокуратуры и признания его особым было выявлено, что прокуратура — это единственный государственный орган, который непосредственно реализует волю государства по надзору за исполнением Конституции РФ и законодательства Российской Федерации [5]. Стоит отметить решение по делу № 2-458/2011-М-497/2011 от 17.05.2011 судьи федерального районного суда общей юрисдикции Мошковского района Новосибирской области С.Г. Лукьяновой.

Заявитель, обращаясь в суд с заявлением о признании незаконным бездействия государственного органа, в обоснование своих доводов указывает, что главным редактором электронного периодического издания Актуальный Интернет-журнал «Фактор риска: Человек. Общество. Закон», членом Союза журналистов России Пазовским в Прокуратуру Мошковского района Новосибирской области (далее — Прокуратура Мошковского района) был направлен журналистский запрос о предоставлении информации о деятельности государственного органа. В силу п. 3 ст. 61 Закона РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» отказ и отсрочка в предоставлении запрашиваемой информации либо несоблюдение должностными лицами, работниками пресс-служб государственных органов, организаций, учреждений, предприятий, органов общественных объединений требований ст. 40 могут быть обжалованы в суд. С учетом вышеизложенного, а также руководствуясь ч. 1 ст. 254, 258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации 2002 года, п. 4 ст. 8 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», заявитель просит суд признать незаконным бездействие Прокуратуры Мошковского района, выразившееся в нерассмотрении журналистского запроса и непредоставлении заявителю запрашиваемой информации; обязать Прокуратуру Мошковского района предоставить заявителю запрашиваемую информацию в трехдневный срок с момента вступления в силу решения суда по настоящему делу; в случае признания настоящего заявления подлежащим удовлетворению, возложить на Прокуратуру Мошковского района все судебные расходы по делу, взыскав их в пользу заявителя.

В судебном заседании помощник прокурора Мошковского района Новосибирской области Вагина М.Н. просила суд не удовлетворять заявление Пазовского А.М., поскольку прокуратура не является органом государственной власти, а потому на нее не распространяется действие федеральных законов, указанных в заявлении. Более того, прокуратурой Мошковского района по журналистскому запросу Пазовского был предоставлен ответ, направленный заявителю простой корреспонденцией, о чем указано в журнале учета простой корреспонденции. На указанное обращение была заведена статистическая карточка.

Исследовав материалы дела, заслушав пояснения лиц, участвовавших в деле, суд не нашел оснований для удовлетворения заявления.

Таким образом, прокуратура Российской Федерации не является органом государственной власти, будучи при этом государственным органом. Однако, по мнению З.Н. Нугуманова, прокурорский надзор представляет собой одну из самостоятельных форм государственной деятельности наряду с другими ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной. На это обстоятельство прямо указывает Закон о прокуратуре. Прокуратура в механизме государства выполняет особую, свойственную только ей функцию и ни по своему генезису, ни по характеру полномочий не входит в структуру власти, управления или правосудия. Правосудие и прокурорский надзор — самостоятельные виды государственной деятельности, осуществляемые в специфической форме разными, не подчиненными друг другу органами.

Надзор за точным и единообразным исполнением законов является единственным предназначением органов прокуратуры. Прокуратура и является тем единственным государственным органом в стране, который выполняет эти функции.

На наш взгляд, такая формулировка является наиболее точной, однако на уровне законодательства это никак не оговорено, что препятствует правильному осознанию сути и статуса прокуратуры в системе государства.

Список литературы

1. Ашурбеков Т.А., Рябцев В.П. Прокуратура в системе государственных институтов Российской Федерации: современная трактовка // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2010. № 1.

2. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. Л.В. Лазарева. Раздел первый. Глава 7. Судебная власть. — М., 2009.

3. Костенко Н.И. Прокуратура в государственном механизме Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 1996.

4. Медведев А.М. Комментарии к Конституции Российской Федерации (с поправками от 30 декабря 2008 г.). URL: http://www.nashyprava.ru/biblio/ krf93/krf129.php

5. Сафонова Т.Ю. Конституционно-правовое регулирование деятельности прокуратуры России как государственного органа с особым правовым статусом: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2011.