Проблемы организации и деятельности Общественной палаты Российской Федерации

УДК 342.4 

Страницы в журнале: 50-54

В.В. ГОНЧАРОВ,

директор Научно-исследовательского института проблем глобализации, экономики и развития гражданского общества

Проведено исследование процессов организации и деятельности Общественной палаты РФ. Выявлены современные проблемы организации и деятельности данного института гражданского общества, осуществлен анализ причин и условий, их порождающих. Изучены взаимосвязи Общественной палаты РФ с органами государственной власти. Разработаны предложения по совершенствованию и развитию этого органа.

Ключевые слова: Общественная палата Российской Федерации, власть, организация, деятельность, проблемы, Президент Российской Федерации, государственный механизм, исполнительная власть, народ, непосредственная демократия.

About some questions of the organization and activity of Public chamber of the Russian Federation

Goncharov V.

In the present article research of processes of the organization and activity of Public chamber of the Russian Federation is conducted. Modern problems of the organization and activity of the given institute of a civil society are revealed, the analysis of the reasons and conditions, their generating is carried out. Interrelations of Public chamber of the Russian Federation with public authorities are studied. Offers on its perfection and development are developed.

Keywords: Public chamber of the Russian Federation, the power, the organization, activity, problems, the President of the Russian Federation, a machinery of government, executive power, the people, direct democracy.

В  этом году исполняется пять лет с момента образования Общественной палаты Российской Федерации, что дает основания сделать некоторые выводы об итогах ее работы, особенно в части анализа современных проблем ее организации и деятельности и разработки путей их разрешения. Создание Общественной палаты РФ в стране задумывалось президентом В.В. Путиным, исходя из анализа текста его Послания Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 г.[1] (далее — Послание от 26.05.2004), как средство совершенствования молодой российской демократии. Именно на этот важнейший институт гражданского общества главой государства были возложены надежды на помощь в реализации таких фундаментальных принципов формирования и функционирования всей системы государственной власти в России (в особенности ее исполнительной ветви), как народовластие, законность и ответственность.

Конечно, попытки создания подобных совещательных органов предпринимались руководством нашей страны и ранее, однако их организационно-правовой статус, полномочия, цели и задачи деятельности значительно отличались от современной Общественной палаты РФ.

Так, первая Общественная палата, созданная Б.Н. Ельциным в 1994 году на базе Общественной палаты Конституционного совещания, имела правовой статус совещательного органа при Президенте РФ, деятельность которого координировалась его администрацией (причем в этом статусе она просуществовала только два года и затем была заменена Политическим консультативным советом при главе государства)[2]. Ныне функционирующая Общественная палата РФ формально в действующем законодательстве позиционируется как независимый гражданский институт. Указами Президента РФ не были детально урегулированы цели и задачи деятельности ранее существовавших общественных палат, лишь декларативно закреплялась роль Общественной палаты как средства создания механизма обратной связи между общественными объединениями и органами государственной власти. Более того, их полномочия сводились, как правило, к разработке рекомендаций главе государства и подготовке ежегодного доклада о своей деятельности.

В связи с этим неудивительно, что ряд ученых решение о создании очередной Общественной палаты восприняли с определенной долей скептицизма. Так, Л.Ю. Грудцына подвергла сомнению ее статус как символа гражданского общества, отмечая некоторые элементы иллюзорности данного социального института[3]. Другие авторы считают, что данный орган несет в себе значительный потенциал в обеспечении надежного общественного контроля системы исполнительной власти в Российской Федерации[4]. Однако мнение большинства ученых сводится к тому, что ныне действующей Общественной палате РФ удалось занять важное место в числе институтов гражданского общества и ее деятельность имеет большой социальный резонанс[5].

Стоит отметить, что, подходя к вопросу создания Общественной палаты РФ, глава государства особо отмечал необходимость использовать накопленный богатый опыт в организации и деятельности общественных палат в субъектах Российской Федерации, особенно в части проведения независимых экспертиз важнейших нормативных актов, непосредственно затрагивающих интересы граждан. Действительно, подобные общественные палаты были созданы достаточно давно и эффективно функционируют во многих регионах нашей страны. Кроме того, руководители некоторых крупных субъектов Российской Федерации предприняли попытку развить идею использования данного института гражданского общества в механизме контроля государственного аппарата путем создания общественных палат из представителей определенных социальных и возрастных групп для более целенаправленного и избирательного их воздействия на систему власти в регионе (например, в Краснодарском крае эта мысль была воплощена в виде Общественной молодежной палаты при главе краевой администрации)[6].

Создание Общественной палаты РФ побудило законодательные органы к попыткам организации иных общественных палат. Однако в силу законодательного запрета использовать наименование «Общественная палата Российской Федерации» в названиях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также в названиях объединений, организаций, учреждений и предприятий (кроме самой Общественной палаты РФ), нижняя палата парламента, например, создала Общественную молодежную палату при Государственной думе Федерального собрания РФ[7].

Представляется, что повышение роли и места Общественной палаты РФ в системе институтов гражданского общества затруднено рядом проблем ее формирования и функционирования.

Во-первых, несмотря на то что с принятием Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (далее — Закон) президентом В.В. Путиным была сделана попытка представить данный орган как общероссийский, призванный от имени народа осуществлять контроль за системой власти в стране, на деле механизм назначения на должности членов палаты свидетельствует о том, что это всего лишь очередной совещательный орган при главе государства: его состав зависит во многом от личного вкуса руководителя страны. Более того, назначенные таким образом сорок два члена палаты производят прием еще восьмидесяти четырех членов из состава представителей общероссийских, межрегиональных и региональных общественных объединений. Как справедливо отмечает Ю. Дмитриев, описанная в законе процедура назначения членов Общественной палаты РФ не отличается демократичностью и, самое главное, эффективностью и обеспечением намеченной цели. А в условиях зарождающейся гражданской демократии для России это означает создание еще одной формальной структуры, не способной противостоять развитию негативных тенденций в общественном развитии страны[8].

Непонятно, каким образом данный институт гражданского общества может выступать от имени всего населения страны, если иные органы государственной власти (Федеральное собрание РФ, Правительство РФ, высшие судебные органы) были отстранены от участия в формировании Общественной палаты РФ. По мнению Л.Ю. Грудцыной, это создает опасность завуалированного государственного контроля над гражданским обществом и определением вектора его развития в современных условиях российской политической жизни[9].

Во-вторых, сам факт существования Общественной палаты РФ как органа, наделенного полномочиями по осуществлению контроля, в том числе и за законодательными (представительными) органами государственной власти, кажется сомнительным с точки зрения соответствия Конституции РФ, в ст. 3 которой четко определено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, причем высшим выражением данной власти являются референдум и свободные выборы.

Кроме того, Конституция РФ предусматривает ответственность любого, кто присвоит власть народа, следовательно, Общественная палата РФ, сформированная не посредством свободных выборов избирателями, а по воле главы государства его указами, априори не может обладать никакими властными полномочиями, тем более осуществлять их от имени народа.

В-третьих, представляется довольно непоследовательной позиция Президента РФ в части ограничения в ст. 11 Закона возможности участия в ее работе (в качестве членов) представителей политических партий страны, так как в Послании от 26.05.2004 В.В. Путин особенно отмечал необходимость обеспечения тесного сотрудничества политических партий с гражданскими структурами, важнейшей из которых и предстояло стать Общественной палате РФ. Тем более что в силу своей многочисленности, большого политического опыта, а также ряда исторических традиций именно политические партии могли бы стать подлинными вдохновителями механизма общественного контроля за публичной властью[10].

Практика сложилась так, что в нашей стране по отношению к государственному механизму функционируют две достаточно замкнутые и автономные системы институтов гражданского общества: по формированию органов государственной власти и общественному контролю за их деятельностью.

Первая система представлена политическими партиями, которые в соответствии со ст. 35 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» являются единственной разновидностью общественных объединений, допущенных к участию в выборах органов государственной власти населением, причем в случае с избранием депутатов Госдумы политические партии не имеют даже политических конкурентов в избирательном процессе в виде кандидатов в депутаты, баллотирующихся в порядке самовыдвижения[11].

Вторая система образована представителями любых всероссийских, межрегиональных и региональных общественных объединений, кроме политических партий. Это обстоятельство было особенно оговорено в ч. 2 ст. 6 Закона.

Таким образом, политические партии, имеющие возможность реально влиять на изменение государственной политики, от общественного контроля исполнительной власти отстранены (хотя ст. 2 Закона в качестве основной цели деятельности Общественной палаты РФ называет привлечение общественных объединений к реализации государственной политики), а иные общественные движения, допущенные к данному процессу, реальной политической силы из себя не представляют. Ибо зачастую решающим фактором при назначении лица на должность члена палаты выступает наличие у него высокого авторитета в шоу-бизнесе или средствах массовой информации, а не полезных обществу профессиональных опыта и навыков. Вследствие этого обе указанные системы гражданских институтов все больше обособляются.

В-четвертых, серьезной проблемой, препятствующей нормальному функционированию Общественной палаты РФ, является неопределенность ее организационно-правового статуса. Многие факторы, указанные в Законе (например, порядок ее формирования; наименование, которое более никем не может быть использовано; наличие ряда функций, целей и задач, которые могут быть присущи только публичным органам; установление регламента, используемого, как правило, в работе государственных органов), говорят о том, что перед нами очередной орган государственной власти (хотя и с преобладанием совещательных функций). Вместе с тем существование еще одного представительного органа государственной власти, к тому же обладающего некоторыми конкурентными с Федеральным собранием РФ полномочиями, представляющего интересы всего народа, явно противоречит Конституции РФ. Более того, ни в одном нормативном правовом акте федерального уровня Общественная палата РФ в таком качестве не упоминается.

В-пятых, даже поверхностный анализ полномочий Общественной палаты РФ (ч. 3 ст. 16 Закона) показывает их противоречивый характер. Так, она вправе давать заключения о нарушениях законодательства со стороны любых органов исполнительной власти, но в то же время не вправе проводить экспертизу проектов актов Президента РФ (поэтому непонятно, каким образом подобные нарушения законодательства со стороны главы государства ею могут быть выявлены). Представляется, что в Законе институт Президента РФ (его деятельность и принимаемые им правовые акты) сознательно выведен за пределы контроля со стороны палаты. Таким образом, фактические полномочия Общественной палаты РФ свидетельствуют о ее статусе лишь как органа президентского контроля за деятельностью иных ветвей государственной власти (ведь палата уполномочена осуществлять проверку законности любых проектов нормативных правовых актов, исключая Конституцию РФ). С позиций Основного закона осуществление подобного глобального контроля за государственным механизмом таким квазиобщественным органом представляется несколько сомнительным.

Кроме того, Общественная палата РФ наделена значительными полномочиями по фактическому контролю за деятельностью общественных палат на уровне субъектов Российской Федерации, всероссийских, межрегиональных и региональных общественных объединений (пункты 7 и 8 ч. 3 Закона), что создает определенную опасность, когда представители ничтожно малой доли общественных объединений могут вмешиваться в деятельность любых объединений, в том числе политических партий, которые, в свою очередь, беззащитны перед Общественной палатой РФ, поскольку не допущены к процедуре ее формирования. Данные опасения особенно актуальны в свете участившихся высказываний ряда ученых, политических и государственных деятелей о скорейшем предоставлении решениям Общественной палаты РФ статуса нормативных правовых актов[12].

В-шестых, налицо явная функциональная, информационная и организационно-техническая зависимость членов Общественной палаты РФ от исполнительной власти. Члены палаты ведут свою деятельность на общественных началах (т. е. заработной платы не получают), но в то же время имеется постоянно действующий орган палаты — ее аппарат, который является государственным учреждением, а его руководитель назначается на должность и освобождается от должности Правительством РФ (хотя и по представлению совета Общественной палаты РФ). Аппарат имеет собственную печать с гербом страны, причем решения палаты заверяются именно этой печатью. Возмещение расходов членов Общественной палаты РФ в связи с осуществлением ими своих полномочий, аренда помещений для открытия общественных приемных членов палаты, любые иные траты государственных средств также осуществляются через аппарат. Кроме того, в Законе не определен порядок участия самой Общественной палаты РФ в формировании расходов, связанных с обеспечением ее деятельности, которые предусматриваются отдельной строкой в федеральном бюджете на соответствующий год.

В целях решения существующих проблем формирования и функционирования Общественной палаты РФ следует провести ряд последовательных мероприятий.

Прежде всего следует уточнить в действующем законодательстве организационно-правовой статус Общественной палаты РФ. Представляется совершенно недопустимым придание данному гражданскому институту статуса органа государственной власти. Например, ее можно определить в Законе как союз (ассоциацию) общественных объединений всероссийского, межрегионального и регионального уровней. В соответствии с Федеральным законом от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» это придаст Общественной палате РФ статус юридического лица, а также большую самостоятельность и независимость от любых органов государственной власти и местного самоуправления. Более того, это устранит ряд проблем и противоречий, связанных с порядком формирования палаты: во-первых, поскольку согласно статьям 13 и 18 Закона в качестве учредителей союза (ассоциации) общественных объединений могут выступать только общественные объединения, а не органы государственной власти, механизм назначения членов Общественной палаты РФ главой государства автоматически будет заменен на более демократический режим формирования на основе добровольного волеизъявления общественных объединений; во-вторых, для того чтобы этот союз (ассоциация) получил статус общероссийского, он должен объединять в своих рядах более половины региональных общественных объединений, что придаст ему определенную социальную значимость и легитимность в глазах народа; в-третьих, это позволит действительно всенародно признанным и популярным общественным деятелям стать членами палаты, т. е. народ получит реальный рычаг воздействия на систему государственной власти (и прежде всего — исполнительной)[13].

Если уже в процессе эволюции Общественной палаты РФ преобладает мнение о возможном придании ей статуса органа государственной власти, то необходимо создать определенный баланс участия всех ветвей государственной власти в ее формировании. Как вариант, возможно избрание по одной трети членов палаты Президентом РФ, обеими палатами Федерального Собрания РФ и высшими судебными органами. Подобранный таким образом состав палаты следует уполномочить на дополнительное укомплектование новыми членами путем их избрания простым большинством из числа представителей всероссийских, межрегиональных и региональных общественных объединений. Это изменит статус Общественной палаты РФ фактически совещательного органа при главе государства на статус федерального государственного органа со специальными полномочиями, независимого от какой-либо конкретной ветви государственной власти.

Кроме того, в Законе необходимо детально разработать понятийный аппарат, связанный с формированием и функционированием палаты. Как справедливо заметила Л.Ю. Грудцына, по мнению многих ученых и государственных деятелей, в действующем законодательстве не разработаны понятия «общественный контроль», «общественная инициатива», «общественная экспертиза» и др.[14] Хотя именно этим — легально не определенным — понятиям и процедурам отводится решающая роль в организации и деятельности Общественной палаты РФ. Как представляется, отсутствие в Законе подобных определений связано с тем, что инициаторы его принятия увязали понятие «общественный» с понятием «народный»[15]. Присвоение властных полномочий, принадлежащих народу, уголовно наказуемо, а манипулирование институтами гражданского общества за ширмой «общественности» позволяет избежать прямых обвинений в узурпации власти.

Требует кардинальных изменений и доработки система полномочий Общественной палаты РФ. Следует пополнить круг подконтрольных ей органов государственной власти институтом Президента РФ.

Следует также законодательно закрепить механизм, обеспечивающий организационно-экономическую, финансовую и техническую самостоятельность и независимость Общественной палаты РФ от системы органов исполнительной власти. Придание ей статуса союза (ассоциации) общественных объединений либо органа государственной власти создаст все необходимые условия для этого.

Библиография

1 Российская газета. 2004. № 109.

2 См. распоряжение Президента РФ от 16.02.1994 № 78-РП «Об Общественной палате при Президенте Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 8. Ст. 592; Указ Президента РФ от 25.06.1996 № 989 «О Политическом консультативном совете» // СЗ РФ. 1996. № 27. Ст. 3232.

3 См.: Грудцына Л.Ю. Pro et contra. Общественная палата: символ гражданского общества или его иллюзия? // Законы России: опыт, анализ, практика. 2006. № 10. С. 120—125.

4 См., например: Гончаров В.В., Ковалева Л.И. Об институтах общественного контроля исполнительной власти в Российской Федерации // Власть. 2009. № 1. С. 72—75; Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об Общественной палате Российской Федерации» (постатейный). — М., 2006.

5 См., например: Кабышев С.В., Векшин А.А. Общественная палата: ее роль и место в российской политике // Формула права. 2005. № 1(4). С. 46—48; Гончаров В.В. Участие граждан России в управлении государственными делами как принцип формирования и функционирования исполнительной власти // Юрист-правовед. 2007. № 4. С. 27—31.

6 См. постановление главы администрации Краснодарского края от 21.05.2003 № 464 «Об образовании “Общественной молодежной Палаты” при главе администрации Краснодарского края» // Кубанские новости. 2003. № 91.

7 См. постановление ГД ФС РФ от 10.06.2005 № 1979-IV ГД «Об утверждении Положения об Общественной молодежной палате при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 25. Ст. 2481.

8 См.: Дмитриев Ю.А. Опасная ностальгия по прошлому // Право и жизнь. 2004. № 77 (13). С. 9—10.

9 См.: Грудцына Л.Ю. Указ. раб. С. 124.

10 См.: Гончаров В.В. Роль и место политических партий в формировании и развитии системы исполнительной власти в Российской Федерации // История государства и права. 2008. № 24. С. 7—9.

11 См. Федеральный закон от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

12  См., например: Злобина Е.А., Батяев А.А. Комментарий к Федеральному закону от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации». — М., 2007.

13 См.: Гончаров В.В. Гласность как принцип формирования и функционирования системы органов исполнительной власти // Современное право. 2008. № 12. С. 39—41.

14 См.: Грудцына Л.Ю. Указ. раб. С. 122.

15 См., например: Ушаков Д.Н. Большой толковый словарь современного русского языка. — Можайск, 2008. С. 589.