Проблемы организации и правового регулирования органов финансового контроля исполнительной власти субъектов Российской Федерации

УДК 347.191.45:347.73 

Страницы в журнале: 36-38

И.Б. ЛАГУТИН,

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права юридического факультета Курского государственного университета

Исследуются проблемы организации и правового регулирования органов финансового контроля субъектов Российской Федерации; анализируются законы и иные документы, регулирующие деятельность таких органов, а также на примере отдельных субъектов показана организация органов финансового контроля в системе исполнительной власти.

Ключевые слова: финансовый контроль, внутренний контроль, контроль в системе исполнительной власти, административный финансовый контроль.

Problems of the organization and legal regulation bodies of financial control of executive power subjects of the Russian Federation

Lagutin I.

Problems of the organization and legal regulation of bodies of financial control of subjects of the Russian Federation are investigated; laws and other documents regulating activity of such bodies are analyzed, and also on an example of separate subjects the organization of bodies of financial control in executive power system is shown.

Keywords: financial control, internal control, control of the executive, administrative financial controls.

В  России проблемы повышения эффективности работы контрольных механизмов и оптимизации структуры финансово-контрольных органов приобретают особую актуальность. Среди целей и задач бюджетной политики на 2009—2011 годы и дальнейшую перспективу выделяется «необходимость совершенствования структуры и механизмов государственного и муниципального финансового контроля с целью исключения параллелизма и дублирования в этой сфере»[1].

В настоящее время в субъектах Российской Федерации сложилась двухуровневая система финансового контроля.

Во-первых, это органы финансового контроля законодательной власти (или, как их еще принято называть, внешние органы финансового контроля).

Во-вторых, это органы финансового контроля исполнительной власти.

Эти формы организации регионального финансового контроля существуют параллельно друг другу. Органы второй группы осуществляют свою деятельность по аналогии с федеральными финансово-контрольными органами; в основном их полномочия связаны с проведением текущих и последующих контрольных мероприятий, необходимых для осуществления процесса управления движением бюджетных средств.

С созданием в Российской Федерации казначейской системы исполнения бюджета реализация принципа единства кассы и прозрачности бюджетного процесса и контрольные полномочия по осуществлению контроля получателей бюджетных средств со стороны исполнительной власти субъектов Российской Федерации потеряли свою актуальность. Эту деятельность стало осуществлять Федеральное казначейство в лице своих территориальных отделений.

Важно отметить, что органы финансового контроля исполнительной власти имеют отличия в организации и правовом регулировании своей деятельности. В большинстве субъектов Российской Федерации такие органы действуют в составе регионального финансового органа (комитета или министерства финансов), однако встречаются примеры, когда финансово-контрольный орган исполнительной власти существует на правах отдельного государственного учреждения (Контрольно-ревизионный комитет Костромской области).

Так, в соответствии с законом Нижегородской области от 09.03.2010 № 36-З «О государственном финансовом контроле в Нижегородской области» в систему государственного финансового контроля Нижегородской области входят:

1) Контрольно-счетная палата Законодательного собрания Нижегородской области;

2) Министерство финансов Нижегородской области;

3) главные распорядители средств областного бюджета;

4) главные администраторы доходов областного бюджета;

5) главные администраторы источников финансирования дефицита областного бюджета.

В Республике Тыва в системе исполнительной власти создана специальная региональная Служба по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва[2], которая осуществляет контроль:

— целевого расходования средств республиканского бюджета Республики Тыва, материальных ценностей, находящихся в республиканской собственности;

— операций с бюджетными средствами, проводимых получателями средств республиканского бюджета Республики Тыва, средствами администраторов источников финансирования дефицита республиканского бюджета Республики Тыва, а также соблюдения получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств;

— своевременности и полноты устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств;

— использования субвенций, бюджетных кредитов и иных целевых средств республиканского бюджета Республики Тыва, выделенных бюджетам муниципальных образований Республики Тыва.

При этом в Положении определяется, что Служба по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва является органом исполнительной власти Республики Тыва, а руководство ее деятельностью осуществляет Председатель Правительства Республики Тыва. Подобная служба со схожими полномочиями создана и в Республике Калмыкия[3].

Важно отметить, что контроль в системе исполнительной власти имеет свои специфичные содержательные характеристики, когда оцениваются не только последствия контроля, но и уровень организации бюджетного учета и отчетности в регионе. Так, по словам руководителя Федерального казначейства Р.Е. Артюхина, к передовым регионам по уровню бюджетной отчетности можно отнести Республику Бурятия, Республику Карелия, Удмуртскую Республику, Алтайский, Краснодарский, Приморский края, Амурскую, Астраханскую, Тверскую, Курскую и Челябинскую области[4].

Несомненно, финансовый контроль в системе исполнительной власти имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Позитивным моментом является то, что данные органы осуществляют контроль расходования бюджетных средств муниципальными образованиями, получающими межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Российской Федерации, а также деятельности подведомственных финансовому органу учреждений. Контрольно-ревизионные управления имеют значительное количество сотрудников, обладающих статусом государственных служащих и опытом работы. Негативное проявление такого контроля — опосредованная зависимость контрольных учреждений от органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которые участвуют в утверждении планов контрольных мероприятий и списка подконтрольных субъектов. Соответственно, существует возможность «непроверки» отдельных получателей бюджетных средств[5].

Учитывая современные условия, с уверенностью можно сказать, что внешний региональный финансовый контроль является более перспективным, так как не имеет указанных выше организационных проблем и обладает

определенной свободой, а самостоятельность является ключевым условием для осуществления эффективного финансового контроля. Для реализации принципа независимости необходимо создать хотя бы минимальные предпосылки для деятельности внешних органов финансового контроля на региональном уровне. Эти условия должны заключаться в создании организационно-правовых основ на уровне федерации, что предполагает определение единых подходов для дальнейшего развития всех территориальных органов финансового контроля.

В этой связи при проведении модернизации регионального финансового контроля в нашей стране необходим подготовительный этап — принятие федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»[6]. Более того, следует разработать модельные законы «О контрольно-счетном органе субъекта Российской Федерации» (данный модельный закон разработан Контрольно-счетной палатой г. Москвы — Закон города Москвы от 30.06.2010 № 30 «О Контрольно-счетной палате Москвы») и «О контрольно-счетном органе муниципального образования», которые должны стать определенным образцом для изменения всего нормативного массива, регулирующего систему регионального финансового контроля. Принятие указанных нормативных актов позволит унифицировать финансовый контроль в регионах, сделать внешние контрольные органы в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях более четко структурированными.

C 1 января 2008 г. вступили в силу изменения в БК РФ, большая часть из которых приняты еще в апреле 2007 года. Однако на этом законодатель не остановился, и в 2009 и 2010 годах последовали новые изменения. Нестабильность федерального бюджетного законодательства негативным образом отражается на бюджетном законодательстве субъектов Российской Федерации. При этом практически неизменным остается раздел IX  «Государственный и муниципальный финансовый контроль» БК РФ, хотя именно он, на наш взгляд, требует значительной модернизации, которая должна быть направлена на ликвидацию образовавшегося перекоса в сторону приоритета контрольных полномочий исполнительной власти.

БК РФ непосредственно повлияет на региональные бюджетные правоотношения. В ряде субъектов Российской Федерации часто принимаются поправки в законы о бюджетном процессе, устанавливающие дополнительные процедуры и вводящие новые институты. Так, с 2009 года началось проведение публичных слушаний проектов бюджетов как в субъектах Российской Федерации, так и в муниципальных образованиях[7]. Основная цель изменений — усиление прозрачности бюджетного процесса.

Однако существует опасность, что данная видимость демократии спровоцирует размывание ответственности за результат законодательного процесса в бюджетной сфере. Несомненно, участвовать в экспертизе проекта бюджета должны люди, имеющие определенный уровень квалификации и обладающие специальными знаниями. Единственная структура, способная качественно выполнить эту работу, — региональные органы внешнего финансового контроля.

В структуре  управления субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями долгое время отсутствовала действенная система финансового контроля, а в ряде территорий подобная ситуация наблюдается до сих пор. Однако на современном этапе все чаще начинают возникать отношения, связанные с процессом контроля движения бюджетных средств всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и использования публичного имущества. Это требует повышения качества правового регулирования данных отношений.

Подводя итог, можно утверждать, что в настоящее время в России на уровне субъектов Российской Федерации сложилась громоздкая и затратная система органов финансового контроля, состоящая в зависимости от субъекта из 10—12 различных учреждений (80—90% которых относятся к системе исполнительной власти). Часто встречается дублирование полномочий этих органов, что требует их модернизации. Проблемным моментом также является отсутствие единых подходов к структуре, организации, полномочиям и оценке эффективности существующих органов. Решить этот вопрос должен федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Однако, несмотря на все проведенные изменения, по-прежнему очевидно, что существующая система государственного финансового контроля «не соответствует современным требованиям»[8].

Библиография

1 Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 23 июня 2008 г. // http://www.minfin.ru/ru/reservefund/legalframework/rf_poslPrezrf/index.php?id4=6617

2 См.: Постановление Правительства Республики Тыва от 15.05.2007 № 605 «Об утверждении Положения о Службе по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва и ее структуры» (далее по тексту — Положение) // Тувинская правда. Спецвыпуск. 2007. 27 июня.

3 См.: Постановление Правительства Республики Калмыкия от 02.04.2008 № 119 «Об утверждении Положения о Республиканской службе финансово-бюджетного контроля» // Правительственная газета. 2008. 16 апр. № 14.

4 См.: Артюхин Р.Е. Актуальные вопросы бюджетной отчетности // Вестн. АКСОР. 2008. № 2(8). С. 79.

5 Подобная ситуация складывалась в системе государственного контроля Российской империи, когда определялись министерства, в отношении которых ревизионная деятельность не осуществлялась (в основном учреждения, подведомственные императору и его супруге).

6 Проект такого федерального закона уже существует (см. проект Федерального закона № 433144-5 «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»).

7 Подобные поправки в 2009 и 2010 годах внесены в ряд законов субъектов Российской Федерации о бюджетном процессе.

8 Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р «Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года» // СЗ РФ. 2010. № 28. Ст. 3720.