Проблемы осуществления полномочий комиссии по проведению парламентского расследования в России

УДК 342.537.7 

Страницы в журнале: 45-49

Ю.Г. ФЕДОТОВА,

соискатель кафедры конституционного и административного права юридического факультета Южно-Уральского государственного университета

Парламентские расследования могут стать ключевым механизмом в решении проблем, с которыми не в состоянии справиться иные государственные органы. Однако практика показывает, что эффективность института парламентских расследований зависит от правового регулирования предмета, от процедуры и последствий расследования, а также от значения итогового доклада комиссии по проведению парламентского расследования.

Ключевые слова: парламентское расследование, парламентская комиссия, контрольные полномочия.

А parliamentary enquiries are able to become a key mechanism in solving the problems which are considered to be difficult for other authorities. However the practice shows that its effectiveness directly depends on the legal regulation of the objects, procedure, repercussions of the parliamentary enquiry and the role of the parliamentary committee final report.

Keywords: parliamentary investigation, parliamentary committee, control power.

Осуществление контрольных полномочий — одна из обязательных функций парламента как законодательного и представительного органа. Парламентские расследования, в свою очередь, — это весьма важный аспект контрольной деятельности парламента. Такие расследования иногда именуются анкетами, а само право расследования — анкетным правом. Подобными расследованиями занимаются либо существующие в парламентах комитеты (комиссии), которым даются соответствующие поручения, либо специально созданные следственные комитеты (комиссии)[1].

В настоящее время в России действует Федеральный закон от 07.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального собрания Российской Федерации» (далее — Закон № 196-ФЗ). Однако и ранее институт парламентских расследований широко применялся,  и принятие  Закона № 196-ФЗ не укрепило контрольные полномочия российского парламента. В 2008 году С.А. Авакьян, исследуя возможные изменения баланса властей в России, отметил, что в целях повышения эффективности работы российского парламента, а также усиления его роли следует внести в Закон № 196-ФЗ принципиальные изменения[2].

Эффективность парламентского расследования напрямую зависит от особенностей правового регулирования института парламентского расследования.  При этом Законом № 196-ФЗ не закреплен действенный механизм осуществления контрольных полномочий российского парламента, а в ряде случаев их реализация исключается. В сентябре 2009 года было инициировано проведение парламентского расследования аварии на Саяно-Шушенской ГЭС, произошедшей 17 августа 2009 г. Кроме того, проводится ряд расследований по уголовным делам[3].

В случае принятия федеральным судом общей юрисдикции, арбитражным судом или мировым судьей к производству дела, касающегося фактов и обстоятельств, расследуемых в соответствии с Законом № 196-ФЗ, оно не может быть проведено в отношении фактов и обстоятельств, определенных: обвинительным заключением, обвинительным актом; содержанием заявления о совершении преступления по уголовному делу частного обвинения; предметом иска или заявления, если в них указаны обстоятельства, возможные для определения и процессуального выделения и дающие основания для судебного спора; а также содержанием протокола (постановления прокурора) об административном правонарушении. Вместе с тем процессуальное законодательство России допускает правовые механизмы, при реализации которых разрешение дела по существу не происходит (оставление заявления без рассмотрения, прекращение производства по делу), поэтому целесообразно, на наш взгляд, оговорить в законодательстве возможность возобновления парламентского расследования, прекращенного ранее.

Если обратиться к практике зарубежных стран, то можно обнаружить, что совсем не редки случаи, когда требуется возобновить парламентское расследование. Так, в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии в 2003 году комиссией по иностранным делам палаты общин проводилось расследование по поводу сведений в правительственном досье о войне в Ираке. Несмотря на то что доклад комиссии был опубликован 7 июля, 15 июля комиссия возобновила данное расследование в связи с необходимостью допроса Дэвида Келли, должностного лица Министерства обороны[4]. В Польше с согласия маршала сейма следственная комиссия может приостановить работу до момента завершения определенного этапа в производстве по делу (либо производства в целом) иного органа публичной власти. Более того, закон допускает возможность приостановления работы комиссии и тогда, когда существует обоснованное предположение, что материалы, собранные в ходе разбирательства иным органом публичной власти (либо его решения), могли быть использованы для всестороннего изучения дела следственной комиссией[5].

Кроме того, российским законодателем из предмета парламентского расследования исключена деятельность органов дознания и предварительного следствия, осуществляемая ими в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. Среди парламентариев высказывается мнение о том, что данная норма ограничивает контрольные полномочия парламента над деятельностью правоохранительных органов[6]. Полагаем, что запрет законодателя распространяется только на деятельность органов дознания и предварительного следствия, осуществляемую ими в соответствии с уголовно-процессуальным законом, что не исключает возможности проведения парламентского расследования по иному предмету, связанному с деятельностью данных органов.

Решение указанных проблем возможно посредством четкого указания предмета и цели конкретного парламентского расследования в соответствующем постановлении. Определенность в данном вопросе позволит выявить специфику парламентского расследования и исключит подмену других процессуальных институтов и дублирование работы других уполномоченных органов. Стоит указать, что отечественное законодательство имеет соответствующий опыт: ст. 3 Закона СССР от 31 августа 1991 г. № 2377-1 «Об образовании, полномочиях и порядке деятельности парламентской Комиссии по расследованию причин и обстоятельств государственного переворота в СССР» определяла, что основной целью комиссии является расследование и анализ обстоятельств совершения государственного переворота, произошедшего 18—21 августа 1991 г., и политическая оценка этого события. Согласно ст. 4 указанного Закона в задачи комиссии входили расследование причин и целей организации государственного переворота, определение союзных государственных структур и должностных лиц, участвовавших в нем; установление роли общесоюзных общественных организаций, их органов и должностных лиц в подготовке и проведении государственного переворота; выявление недостатков действующего законодательства, затруднявших предотвращение и пресечение переворота, выработка предложений по устранению этих недостатков.

В истории парламентаризма России есть практика проведения расследований фактов и обстоятельств при возникновении негативных последствий для государства без нарушения прав и свобод человека. В 1997 году проводилось парламентское расследование финансовой деятельности Национального фонда спорта. При этом сомнению подвергалась не только целесообразность льгот для поддержки отдельных фондов, но и целесообразность финансовых преференций в особой экономической зоне  Калининградской области[7]. Согласно ч. 1 ст. 1 Закона № 196-ФЗ, данным законом регулируются общественные отношения, связанные с осуществлением палатами Федерального собрания РФ деятельности по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства. Однако ст. 4 Закона № 196-ФЗ не отражает в полной мере данную цель института, так как не включает соответствующие факты в предмет парламентского расследования. В качестве примера отметим, что Народное собрание Болгарии или избранные им комиссии могут проводить расследования и слушания по вопросам, затрагивающим государственные или общественные интересы[8].

Стоит отметить, что законодателем не определены специальные последствия проведения парламентского расследования, связанного с осуществлением полномочий Правительства РФ. Очевидно, что парламентское расследование не должно подменять иные формы парламентского контроля, но может быть связано с ними: по итогам его проведения Государственная дума вправе выразить недоверие Правительству РФ (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ). Однако данным правом обладает только одна из палат российского парламента. Кроме того, такая мера является исключительной, а практика применения данной нормы отсутствует.

Закрытые заседания комиссии по проведению парламентского расследования могут проводиться в случаях, если за это решение проголосовало более половины  членов комиссии, присутствующих на заседании (ст. 16 Закона № 196-ФЗ). В целях реализации принципа объективности парламентского расследования необходимо предусмотреть механизм реализации ч. 2 ст. 24 Закона № 196-ФЗ, согласно которой лицо, располагающее информацией, которая, по его мнению, может способствовать парламентскому расследованию, вправе обратиться в комиссию с просьбой о приглашении его на заседание комиссии для дачи объяснений либо направить указанную информацию в комиссию. Данная норма является достоинством Закона № 196-ФЗ, но ее реализация возможна лишь при условии доступности сведений о конкретном парламентском расследовании.

Должностные лица обязаны по запросу комиссии или рабочей группы в течение 15 дней предоставить необходимую (необходимые) для проведения парламентского расследования информацию (документы, материалы). Предоставление комиссии или рабочей группе сведений о частной жизни граждан допускается только с их согласия. Должностные лица и граждане, привлеченные к участию в парламентском расследовании, обязаны прибыть на заседание комиссии, дать все необходимые объяснения и правдиво ответить на вопросы. За отказ от предоставления информации, уклонение от такого предоставления, предоставление заведомо неполной либо ложной информации, за отказ от дачи объяснений, за дачу заведомо ложных ответов на вопросы, неявку на заседание комиссии или рабочей группы только должностные лица несут административную или уголовную ответственность. Нормы уголовной (ст. 287 УК РФ) и административной (ст. 17.1 КоАП РФ) ответственности исключают привлечение к ней граждан. Законом № 196-ФЗ установлена и такая мера принуждения: в процессе осуществления своей деятельности парламентская комиссия за вышеперечисленные деяния может направить в орган или должностному лицу, уполномоченному принять соответствующее решение, требование об освобождении от замещаемой должности должностного лица (ч. 4 ст. 23). Данная норма не распространяется не только на граждан, но и на государственных и муниципальных служащих.

В целях повышения эффективности института парламентского расследования необходимо, по нашему мнению, усовершенствовать механизм привлечения к ответственности лиц, препятствующих осуществлению функций парламентской комиссии, в том числе ввести санкции в отношении граждан. Так, например, в Испании конституционно закреплена обязательность явки по требованию палат. Законом же установлены санкции за невыполнение этого требования. Обязательность явки и представления протокола по требованию парламента установлена Конституцией Японии[9]. В Болгарии Народное собрание и парламентские комиссии могут обязать министров явиться на их заседания и ответить на поставленные вопросы. Должностные лица и граждане, если они приглашены, обязаны явиться в парламентские комиссии и представить требуемые от них сведения и документы[10].

Для расширения полномочий членов комиссии следует внести в регламенты палат Федерального собрания РФ изменения, касающиеся взаимодействия с органами, обязанными предоставлять сведения. Представляется недостаточным право контроля деятельности по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования (п. 2 ч. 1 ст. 2 Закона № 196-ФЗ). В целях реализации принципа объективности парламентского расследования (ч. 2 ст. 2 Закона № 196-ФЗ) надо законодательно закрепить право члена комиссии давать поручения соответствующим органам о сборе необходимой дополнительной информации. Это прежде всего относится к правоохранительным и налоговым органам, органам финансового контроля, к ФСБ РФ. Такая практика имеется в ряде зарубежных стран, и даже закреплена конституционно. Согласно ст. 109 Конституции Испании палаты и их комиссии могут требовать любую информацию и содействие, в которых они нуждаются, у правительства, его департаментов и любых органов государства и автономных обществ[11].

Стоит сказать также и о приемлемых и эффективных формах проведения парламентских расследований, о методах работы парламентской комиссии. Опыт создаваемых палатами Федерального собрания РФ комиссий показал эффективность таких форм работы, как заседания, в том числе и выездные, направление запросов, опрос должностных лиц, заслушивание докладов и иных материалов, в том числе подготовленных членами комиссий по поручению соответствующих комиссий. Так, парламентская комиссия по расследованию причин и обстоятельств совершения теракта в г. Беслане считала необходимым провести полную инвентаризацию складов всех силовых структур, на которых хранятся оружие и боеприпасы. Кроме того, дополнительно привлекались восемь депутатов Госдумы, комиссия планировала провести работу с местными органами МВД и МЧС, а также опросить судмедэкспертов[12]. При этом планировалось разделить парламентскую комиссию на четыре группы. Одна из групп — для работы с республиканской администрацией, правительством, министерствами здравоохранения и образования, вторая — с УФСБ, третья — с МВД, четвертая — с подразделениями Министерства обороны. Координация работы всех групп возлагалась на созданный оперативный штаб[13]. Парламентская комиссия Верховного Совета СССР по расследованию причин и обстоятельств состоявшегося 18—21 августа 1991 г. государственного переворота имела право привлекать в качестве экспертов представителей государственных органов, общественных объединений, ученых и специалистов.

Палаты российского парламента в течение одного месяца рассматривают и утверждают итоговый доклад комиссии по проведению парламентского расследования. При неутверждении итогового доклада хотя бы одной из палат Федерального собрания РФ деятельность комиссии прекращается (ч. 8 ст. 25 Закона № 196-ФЗ). Законом не определено значение итогового доклада парламентской комиссии. Правовой режим итогового доклада как источника общеизвестного факта на территории Российской Федерации может быть достигнут благодаря обязательному доведению до всеобщего сведения (обнародованию) по телевидению и радио, итоговый доклад должен быть разослан также соответствующим учреждениям, организациям, т. е. необходим императивный характер нормы ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Таким образом осуществляется принцип гласности проведения расследования (ч. 2 ст. 2 Закона № 196-ФЗ), а также механизм реализации конституционного права каждого на получение информации (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ). Это позволит, например, участникам гражданского процесса ссылаться на факты, имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения дела, без необходимости их доказывания по существу. В то же время суды смогут оценивать и квалифицировать факты самостоятельно, иное противоречило бы принципу самостоятельности судей и независимости судебной власти.

Согласно Основному закону ФРГ (ст. 44) решения следственных комитетов не подлежат судебному истолкованию. Суды свободны в рассмотрении и оценке обстоятельств, лежащих в основе расследования. В Испании заключения комиссий не обязательны для судов и не могут влиять на их решения, однако результаты расследований сообщаются в прокуратуру для использования в соответствующих случаях[14].

На необходимость соблюдения принципа гласности проведения парламентского расследования указали парламентарии при инициировании расследования по факту аварии на Саяно-Шушенской ГЭС. Опыт зарубежных стран, например Великобритании, показывает целесообразность широкого освещения результатов работы следственных комиссий, что соответствует социальному назначению рассматриваемого института и работы законодательного органа[15].

Конституционное развитие ряда стран показывает, что эффективность парламентских расследований зависит от особенностей урегулирования основных положений данного правового института именно конституционными актами. Например, в Италии деятельность следственных комиссий парламента отражена в конституции, но нет никаких указаний именно на контрольный характер их работы. Парламентские комиссии сталкиваются со многими трудностями, но наиболее существенным препятствием при выполнении их функций является недостаток информации. Парламент Италии лишен возможности исправлять недостатки в управлении государством, парламентский контроль характеризуется тем, что соответствующие решения носят исключительно рекомендательный характер. Парламент не имеет эффективных средств к принуждению правительства, поэтому решения палат парламента, какими бы обоснованными они ни были, могут игнорироваться правительством. Единственное, что реально грозит Совету министров, — вотум недоверия. Однако в применении этой крайней меры парламент не заинтересован, поскольку не имеет решающего влияния на формирование правительства. Отставка правительства может повлечь за собой парламентский кризис и роспуск парламента. Следовательно, контроль итальянского парламента за деятельностью исполнительных органов, на который затрачивается наибольшее количество парламентского времени, практически становится одним из способов политической борьбы партий оппозиции с правящим большинством[16].

Регламент немецкого бундестага не содержит процедуры проведения парламентских расследований. Как полагают исследователи, конституционные нормы считаются достаточными. Более того, Основной закон ФРГ 1949 года содержит довольно регламентированные по сравнению с конституциями других зарубежных стран положения. Профессор Мюнхенского университета Петер Бадура отмечает, что характерной чертой функционирования данного института являются расследования злоупотреблений, причем не только в сфере исполнительной власти[17].

Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин подчеркивают, что вечных конституций, пригодных для всех времен и народов, в развивающемся обществе быть не может. На определенном этапе общественного развития встанет вопрос и о принципиальных поправках или об изменении российской Конституции 1993 года[18]. Как известно, поправки, направленные на расширение контрольных полномочий Государственной думы, в Конституцию РФ уже внесены. На несовершенство действующего Основного закона России указывалось еще на стадии принятия законопроекта (в разгромном заключении Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной думы было обозначено около 15 позиций, которые, как считали члены комитета, требуют существенной доработки)[19].

В целях обеспечения эффективного механизма парламентского контроля за соблюдением прав и свобод человека в России возможность проведения парламентского расследования должна быть конституционно закреплена. Статью 101 Конституции РФ целесообразно, по нашему мнению, дополнить частью 6, содержащей следующие принципиальные положения:

«Совет Федерации и Государственная дума Федерального собрания Российской Федерации имеют право образовывать комиссии для проведения парламентских расследований. Явка в комиссии и предоставление сведений являются обязательными. Итоговый доклад парламентского расследования подлежит обязательному доведению до всеобщего сведения».

Библиография

1 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Часть общая: Учеб.: В 4 т. 3-е изд., обновл. и дораб. Т. 1—2 / Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. — М., 2000. С. 568—570.

2 См.: Авакьян С.А. О возможных и конституционно легитимных путях изменения баланса властей в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право.  2008.  № 3.

3 http://www.gazeta.ru/news/lastnews/2009/10/27/n_1418389.shtml

4 См.: J. Whitaker’s Almanack / By V. Parkin, P. Robathan, E. Stary and others. — London: A&C Black LTD.  2004.  P. 1136.

5 См.: Институты конституционного права иностранных государств / А.Н. Домрин, Н.М. Касаткин, Д.А. Ковачев, А.К. Колибаб, В.И. Лафитский и др. — М., 2002. С. 298.

6 См.: Илюхин В. События в Нальчике и Закон «О парламентском расследовании» // Радио свободы. 14 октября 2005 г. http://www.svobodanews.ru/content/article/106536.html

7 См.: Якушев А.О. О некоторых финансово-правовых проблемах стимулирования инвестиционной деятельности в регионах // Налоги и налогообложение.  2008.  № 9.

8 См.: Институты конституционного права иностранных государств. Указ. изд. С. 266.

9 Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие: 4-е изд., перераб. и доп. / Сост. проф. В.В. Маклаков. — М., 2003. С. 402—403.

10 См.: Институты конституционного права иностранных государств. Указ. изд. С. 261—262.

11 См.: Конституции зарубежных государств. Указ. изд. С. 249—250.

12 Комиссия по расследованию теракта в Беслане предлагает провести инвентаризацию всех оружейных складов в РФ // РБК, 20.09.2004. http://council.gov.ru/print/inf_ps/chronicle/2004/09/item2335.html

13 Парламентская комиссия по расследованию обстоятельств теракта в Беслане будет работать четырьмя группами // Интерфакс, 22.09.2004. http://www.council.gov.ru/print/inf_ps/chronicle/2004/09/item2335.html

14 Конституции зарубежных государств. Указ. изд. С. 243.

15 John Mann MP, Chair, The Parliamentary Committee against Antisemitism. 29 August 2009 // http://www.thepcaa.org/ index.html

16 См.: Институты конституционного права иностранных государств. Указ. изд. С. 307—315.

17 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Указ. изд. С. 568—570.

18 См.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. — М., 2005. С. 7—8, 34, 64.

19 Госдума одобрила в первом чтении президентский законопроект, ограничивающий парламентские расследования. 21 октября 2005 г. // http://www.newsru.com/russia/21oct2005/parle.html