Проблемы официального опубликования нормативных правовых актов

УДК 340.131.3

Страницы в журнале: 38-42 

 (на примере решений Верховного Суда Российской Федерации)

А.В. ЧЕРВЯКОВСКИЙ,

кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории права и государства Омской академии МВД России chervaleksandr@yandex.ru

Анализируется практика рассмотрения дел Верховного Суда Российской Федерации, в которых затрагивались проблемы официального опубликования нормативных правовых актов: неопубликование нормативных правовых актов, публикации без приложений, публикации нормативных правовых актов на двух языках и др.

Ключевые слова: официальное опубликование, нормативные правовые акты, Верховный Суд Российской Федерации.

The problems of official publication of standard legal acts

(at the example of the decisions of the Supreme Court of the Russian Federation)

Chervyakovsky A.

We analyze the practice of cases the Supreme Court of the Russian Federation, which raised the problem of official publication of the regulations: non-publication of normative legal acts, publications, without the application, the publication of normative legal acts in two languages, etc.

Keywords: official publication, regulations, Supreme Court of the Russian Federation.

Официальное опубликование нормативных правовых актов является необходимым условием развития правовой информированности граждан и должностных лиц. Конституция РФ закрепила требование об обязательном опубликовании законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы человека и гражданина. Без опубликования такие документы не могут обрести юридическую силу.

Анализ современного российского законодательства и судебной практики в части официального опубликования нормативных правовых актов выявил ряд проблем. Как отмечает Н.В. Анциферов, законодатель достаточно часто «поверхностно регулирует отношения, связанные с официальным опубликованием. Правоприменитель зачастую формально подходит к установлению факта и момента официального опубликования»[1].

Одной из наиболее сложных проблем является определение источников опубликования нормативных правовых актов. В решении ВС РФ от 04.12.2000 № ГКПИ00-1298 указано:

заявитель обратился с жалобой о признании недействительным постановления Правительства РФ от 30.05.1997 № 654 «О мерах по выполнению Указа Президента Российской Федерации от 28 мая 1997 г. № 529 “О порядке обращения акций Российского акционерного общества “Газпром” на период закрепления в федеральной собственности акций Российского акционерного общества “Газпром”». В ходе судебного разбирательства было установлено, что данное постановление Правительства РФ не было опубликовано в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации», являющихся в рассматриваемый период источниками официального опубликования. Однако оно было распространено в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система». В соответствии с п. 2 Указа Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» официальными являются тексты актов Президента РФ и актов Правительства РФ, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система». Следовательно, хотя нормативный правовой акт не был опубликован ни в одном из действовавших на момент рассмотрения дела в суде источников официального опубликования, ВС РФ посчитал, что данный акт не может быть признан недействующим.

Нередко в качестве источников официального опубликования отдельные государственные органы рассматривают негосударственные справочно-правовые системы («Гарант», «КонсультантПлюс»). В решении Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга от 21.10.2005, принятого по жалобе, подготовленной юристами Института развития свободы информации, зафиксировано, что размещение федеральными органами исполнительной власти некоторых сведений в справочно-правовых системах «КонсультантПлюс» и «Гарант» не является надлежащим исполнением постановления Правительства РФ от 12.02.2003 № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»[2], нарушает или препятствует осуществлению гражданами своих прав. Компании, распространяющие правовую информацию, предоставляют ее пользователям на коммерческой основе, информация носит платный характер и не может считаться общедоступной. Полагаем, что такая позиция суда является вполне обоснованной и заслуживающей поддержки. В то же время суды (в том числе Верховный Суд РФ) в своих решениях указывают на факт размещения текстов правовых актов в информационно-правовых системах «КонсультантПлюс» и «Гарант» как на дополнительное условие, позволяющее населению и иным лицам обеспечить возможность ознакомиться с содержанием документов.

Стоит отметить, что большие проблемы как у граждан и организаций, так и у судов возникают при использовании и рассмотрении нормативных правовых актов, которые были приняты в тот период, когда отсутствовало требование об их официальном опубликовании. Граждане и организации обращаются с требованием к судам признать такие акты не имеющими юридической силы. Анализ судебных решений показывает, что суды не соглашаются с такими требованиями и признают оспариваемые акты действующими. Так, ВС РФ в решении от 11.04.2006 № ГКПИ06-124 и Кассационная коллегия ВС РФ в определении от 22.06.2006 № КАС06-194 признали действующим в полном объеме постановление Совета Министров РСФСР от 04.12.1974 № 624 «О дополнении и частичном изменении постановления Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 г. № 1327 “О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР”», которое никогда не было опубликовано и на момент вынесения судебных заключений было размещено только в справочно-правовых системах «Гарант», «Кодекс» и «КонсультантПлюс».

ВС РФ решением от 23.09.2004 № ГКПИ 2004-1206 оставил без удовлетворения заявление о признании недействующим и не подлежащим применению п. 35 Правил рыболовства во внутренних водоемах Дальнего Востока (утв. приказом Минрыбхоза СССР от 24.11.1980 № 524). Как отмечается в решении суда, «данный нормативный правовой акт обнародован путем опубликования его в 1988 году тиражом 5000 экземпляров в 6 томе на стр. 252—269 Сборника нормативных актов по рыбному хозяйству, изданного по заказу Министерства рыбного хозяйства СССР... и включения в различные информационно-справочные системы, в том числе “КонсультантПлюс”, “Гарант” и другие».

Обратимся к решению ВС РФ от 20.01.2011 по делу № ГКПИ10-1402 об оспаривании Инструкции Министерства здравоохранения СССР от 27 декабря 1973 г. № 1142 «а»-73 «О проведении обязательных профилактических медицинских осмотров на туберкулез и порядке допуска к работе в некоторых профессиях лиц, больных туберкулезом». В тексте решения указывается: «Довод заявителя о том, что Инструкция не была официально опубликована для всеобщего сведения, не может служить основанием для признания ее недействующей, поскольку Инструкция утверждена до принятия Конституции Российской Федерации (12 декабря 1993 г.). <...> …Конституция Российской Федерации не связывает возможность применения ранее действовавших правовых актов на территории Российской Федерации с их официальным опубликованием после вступления ее в силу. Следует также отметить, что текст Инструкции размещен в справочно-правовой системе “Гарант”, а также имеется в издании “Справочник по противотуберкулезной работе” (М.: ГРАНТЪ, 1998, тираж 4000 экз.)». Как видно, ВС РФ констатировал тот факт, что о положениях, содержащихся в Инструкции, можно узнать или опять же через негосударственную справочно-правовую систему, или найдя текст акта в специализированной литературе, пусть даже изданной достаточно большим (для нашего времени) тиражом.

Официальные тексты актов, принятых до 1992 года, оказались недоступными, их можно получить только с использованием справочно-правовых систем. Приведенные примеры еще раз показывают важность проведения работ по систематизации, переопубликованию, а в необходимых случаях и отмене таких нормативных правовых актов. На развитие данного направления деятельности государственных органов ориентировано распоряжение Президента РФ от 18.03.2011 № 158-рп «Об организации работы по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации», в соответствии с которым Министерству юстиции  РФ и федеральным органам исполнительной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации поручено осуществление мер по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации, а также признанию указанных актов недействующими.

Анализ судебной практики показывает, что официально не публикуются и акты, принятые после принятия Конституции РФ. Так, ВС РФ в решении от 13.01.2010 по делу № ГКПИ09-1542 указал: Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации (утв. приказом Генерального прокурора РФ от 17.12.2007 № 200) опубликована в журнале «Законность», размещена в справочно-правовых системах «КонсультантПлюс» и «Гарант». По мнению суда, «в этой связи доводы заявителя о нарушении требований части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, не допускающей применение не опубликованных для всеобщего сведения нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, не соответствуют действительности»[3]. Данный пример еще раз подтверждает наш тезис о том, что суды нередко ссылаются на факт размещения нормативных правовых актов в справочно-правовых системах как на дополнительную аргументацию того, что принятый акт доведен до всеобщего сведения. Кроме того, журнал «Законность» является органом официального опубликования актов Генеральной прокуратуры РФ. Тем не менее представляется целесообразным размещение актов данного государственного органа, прежде всего затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, в иных источниках официального опубликования («Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации»), более доступных для заинтересованных граждан и организаций.

Мы разделяем мнение ученых, которые утверждают: необходимо конкретизировать, что понимается под нормативными правовыми актами, затрагивающими права, свободы и обязанности человека и гражданина. Это тем более важно, что гражданину, оспаривающему нормативный правовой акт, суд в соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК РФ и разъяснениями, данными Пленумом ВС РФ в постановлении от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»[4], может отказать на основании того, что акт не затрагивает права и свободы гражданина.

Хочется обратить внимание на случай в практике ВС РФ, когда заявители, аргументируя невозможность применения нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, в качестве доказательства указывали на то, что документ не поступил в областную библиотеку. В связи с этим в определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 24.03.2010 по делу № 41-Г10-4 отмечено: «Ссылки в кассационном представлении на то, что обжалуемое постановление поступило в Донскую государственную публичную библиотеку 13 апреля 2009 года, следовательно, на момент вступления в силу опубликовано не было, не могут быть признаны правильными, поскольку оспариваемое постановление опубликовано в официальном порядке в печатном издании “Собрание правовых актов Ростовской области”, 30 июня 2008 года, № 4, ст. 489, а значит, на момент вступления в силу — 1 января 2009 года — было опубликовано. Момент поступления данного печатного издания в библиотеки Ростовской области правового значения для определения законности опубликования нормативного правового акта не имеет». Не вдаваясь в анализ деталей конкретного юридического дела, хотелось бы обратить внимание на то, что официальное опубликование нормативного правового акта предполагает наличие у субъектов реальной возможности ознакомиться с его текстом.

Достаточно сложной проблемой является реализация закрепленного в законодательстве положения об официальном опубликовании нормативных правовых актов на нескольких языках. Необходимость такой публикации возникает в отношении не только международных правовых актов, но и актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Наличие официального текста нормативного правового акта на русском языке и на языке народа России на территории его компактного проживания будет, безусловно, способствовать улучшению правовой информированности населения, повышению уровня правовой культуры.

В соответствии с Законом Республики Тыва от 29.12.2001 № 1277 «О порядке опубликования и вступления в силу конституционных законов Республики Тыва, законов Республики Тыва, иных нормативных правовых актов Республики Тыва» законы Республики Тыва подлежат официальному опубликованию на тувинском и русском языках. Закон РФ от 25.10.1991 № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации» (далее — Закон № 1807-1) разрешил публиковать законы и иные нормативные правовые акты на языках субъектов Российской Федерации. Часть 1 ст. 13 Закона № 1807-1 говорит именно об официальном опубликовании нормативных правовых актов республик. 25 августа 2010 г. Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ приняла определение по делу № 92-Г10-8. Заявитель требовал признать недействующим Закон Республики Тыва от 03.06.2004 № 631 ВХ-1 «О развитии ипотечного жилищного кредитования в Республике Тыва». Данный закон был опубликован только на русском языке. На тувинском языке в источнике официального опубликования на государственном языке республики — газете «Шын» — текст закона опубликован не был. Приводим аргументацию ВС РФ: «В силу ст. 13 Закона РФ от 25 октября 1991 года за № 1807-1 “О языках народов Российской Федерации” законы и иные нормативные правовые акты республик наряду с официальным опубликованием на государственном языке Российской Федерации могут официально публиковаться на государственных языках республик. Таким образом, под официальным опубликованием понимается опубликование закона на русском языке — государственном языке Российской Федерации. Оспариваемый Закон опубликован на русском языке в газете “Тувинская правда”. Отсутствие публикации оспариваемого закона на государственном языке республики в газете “Шын” не свидетельствует о нарушении порядка его официального опубликования».

Стоит отметить, что использование в законодательстве различных формулировок при закреплении требований, предъявляемых к официальному опубликованию нормативных правовых актов, приводит к различной интерпретации положений законов. В итоге в одном случае действия органов государства и должностных лиц признаются судом официальным опубликованием (распространение в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система»), в другом — суд отказывает признавать необходимость официального опубликования (публикацию на двух языках, как это вытекает из положений республиканского закона).

Нередко нормативные правовые акты в официальных изданиях публикуются не в полном объеме. Хотелось бы обратить внимание, что приложения — это составная часть нормативного правового акта. Сложившаяся практика свидетельствует, что нередко в источнике официального опубликования печатается текст нормативного правового акта без приложений (правда, с указанием, что тексты приложений можно найти на интернет-сайтах соответствующих государственных органов). Например, постановлением коллегии администрации Кемеровской области от 27.11.2008 № 520 «О государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов Кемеровской области» утверждены результаты государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов Кемеровской области. Данные результаты содержались в Приложении к данному постановлению, которое опубликовано не было. Согласно определению Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 16.06.2010 по делу № 81-Г10-10 «то обстоятельство, что в официальных источниках опубликования актов коллегии администрации Кемеровской области постановления опубликованы без приложений, обоснованно признано судом не свидетельствующим о нарушении порядка их официального опубликования, поскольку постановления с приложениями были размещены на информационном Интернет-портале органов государственной власти Кемеровской области и на официальном сайте Управления Роснедвижимости по Кемеровской области в сети Интернет. Таким образом, заинтересованным лицам была предоставлена возможность ознакомления с приложениями к постановлениям». Аргументируя свое решение, Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ сослалась на постановление Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48, в п. 21 которого содержится указание: «Необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке». Однако Пленум ВС РФ подчеркнул, что данное правило действует «в исключительных случаях».

В заключение отметим, что обозначенные выше проблемы и особенности их разрешения судебной практикой нуждаются в теоретическом анализе. Полагаем необходимым принятие федерального закона о нормативных правовых актах, проведение работ по систематизации действующего законодательства, а также корректировку действующего федерального законодательства, регламентирующего опубликование нормативных правовых актов. Считаем, что негосударственные справочно-правовые системы не должны выступать единственным источником официальной публикации нормативных правовых актов, в том числе и тех, которые изданы до принятия действующих нормативных правовых актов, регламентирующих порядок официального опубликования.

Библиография

1 Анциферов Н.В. Официальное опубликование нормативного правового акта в современном конституционном праве России: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2012. С. 4.

2 Утратило силу с 1 января 2010 г. в связи с принятием постановления Правительства РФ от 24.11.2009 № 253 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти (вместе с Требованиями к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства Российской Федерации в сети Интернет)».

3 URL: http://lawsforall.ru/index.php?ds=44243

4 Бюллетень ВС РФ. 2008. № 1.