Проблемы повышения эффективности исполнения судебных актов

Ю.В. БЕЛЯНОВ,

аспирант междисциплинарной кафедры гуманитарных дисциплин Российского государственного торгово-экономического университета

Федеральный закон от 02.10.2007№ 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон № 229-ФЗ) регулирует порядок принудительного исполнения не только судебных актов, но и актов других органов и должностных лиц. При разрешении правовых споров суды своими решениями устанавливают права и обязанности сторон по делу, а также обязывают должника к совершению определенных действий в интересах кредитора либо воздержанию от них. Если должник не исполняет решение в добровольном порядке, истец вправе потребовать от государства принятия мер к тому, чтобы его требование, признанное судом правомерным, было исполнено.

Принудительное исполнение судебных актов и актов других уполномоченных органов действующим законодательством возложено на Федеральную службу судебных приставов.

В настоящее время основной проблемой исполнительного производства является низкая эффективность деятельности ФССП России при исполнении судебных решений. Согласно официальной статистике ФССП России, по итогам работы за 2011 год из 51,3 млн находившихся на исполнении исполнительных производств окончено и прекращено около 34,1 млн [1]. На первый взгляд показатели довольно высоки, однако на интернет-конференции, организованной информагентством «Гарант» 23 сентября 2012 г., директор ФССП России — главный судебный пристав Росcийской Федерации А.О. Парфенчиков отметил, что основное количество исполнительных производств составляют штрафы (10 млн из 17 млн возбужденных исполнительных производств за 1-е полугодие 2012 года [2]), задолженность по которым, как правило, незначительна.

Рассматривая вышеупомянутую статистику, в первую очередь следует обратить внимание на общую сумму, подлежащую взысканию, а не на количество исполнительных производств. Согласно тем же данным, общая сумма задолженности по исполнительным документам за 2011 год составила 2,1 трлн руб., из которых ФССП России удалось взыскать только 373,8 млрд руб.

Отсутствие возможности быстрого и эффективного принудительного исполнения судебного акта приводит к ситуации, когда в отношениях гражданского оборота выгоднее быть должником, нежели кредитором. В ряде случаев это приводит к использованию неправовых способов взыскания и понуждения к исполнению обязательств, влечет за собой криминализацию отношений гражданского оборота. Наличие сильной системы исполнения судебных решений — один из основных факторов, влияющих на эффективность и авторитет власти.

Закон № 229-ФЗ с изменениями и дополнениями, внесенными с момента вступления его в силу (около 30 редакций за 6 лет применения), все же не заполнил ряд пробелов в правовом регулировании исполнения. Есть правовые нормы, требующие совершенствования.

Так, действующим законодательством нечетко урегулирован вопрос о представительстве в исполнительном производстве. В соответствии с ч. 1 ст. 54 Закона № 229-ФЗ полномочия руководителей организаций и органов, действующих от их имени, подтверждаются представленными ими судебному приставу-исполнителю документами, удостоверяющими их служебное положение, а также учредительными и иными документами. Доверенность, выдаваемая от имени организации другому лицу, должна быть подписана руководителем или иным уполномоченным на то лицом и скреплена печатью организации.

Вопросы, касающиеся применения института доверенности, часто встречаются на практике. В соответствии с ч. 2 ст. 30 Закона № 229-ФЗ при предъявлении исполнительного документа с целью возбуждения исполнительного производства взыскатель к своему заявлению обязан приложить доверенность. По общему правилу, территориальные отделы управлений ФССП России принимают исполнительные документы при наличии заверенной копии доверенности, требуя оригинал документа и паспорт предъявителя. Однако некоторые территориальные отделы управлений ФССП  России отказывают в принятии исполнительных документов к принудительному исполнению, требуя приложить оригинал доверенности к заявлению. Как правило, доверенность представителя организации выдается сотруднику в одном экземпляре, поэтому возникает проблема при предъявлении нескольких исполнительных листов.

Очевидно, что законодатель в ст. 30 Закона № 229-ФЗ подразумевал приложение к исполнительному документу копии доверенности, но прямо это не указано. Также логично предположить, что копия доверенности должна быть заверена печатью организации или нотариально, но некорректная фраза усложняет процесс предъявления исполнительных документов к исполнению, порождает неточность в законодательстве и дает законную возможность судебным приставам территориальных отделов управлений ФССП России отказывать в возбуждении исполнительного производства или попросту не принимать исполнительные документы к исполнению, тем самым нарушая законные интересы взыскателя. На практике данный вопрос разрешается лишь путем обжалования действий судебных приставов-исполнителей в суде или в порядке подчиненности.

К сожалению, в процессе исполнения судебных актов встречаются случаи нарушения судебными приставами-исполнителями законодательства или законных интересов взыскателей, должников и других лиц, участвующих в исполнительном производстве. Далеко не всегда приставы признают незаконность своих действий, а жалобы в порядке подчиненности тоже не столь эффективны. Действенным способом защиты законных интересов сторон в исполнительном производстве в целях восстановления нарушенного права, который дает свои видимые результаты, является обращение в суд с жалобой на действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя.

Другой распространенной на практике проблемой является утрата судебными приставами-исполнителями исполнительных документов либо ввиду халатного отношения к исполнительным производствам, находящимся на исполнении, либо из-за пожаров в территориальных отделах управлений ФССП России (например, в 2011 году — в одном из отделов СВАО УФССП России по г. Москве, в 2012 году — в одном из отделов ЮЗАО УФССП России по г. Москве), а также в связи с передачей дел от одного исполнителя к другому при увольнении или смене участка работы.

При утрате исполнительного листа в управлении ФССП России взыскатель должен сначала письменно обратиться в территориальный отдел управления ФССП России, в котором находилось исполнительное производство, получить справку об утрате исполнительного документа, а затем обратиться в суд, выдавший исполнительный документ, с заявлением о получении дубликата. Получение дубликата исполнительного листа затягивает процесс взыскания до нескольких месяцев, создавая должнику реальную возможность отчуждения имущества.

В целях решения данной проблемы необходимо оптимизировать процесс выдачи судом исполнительных документов, сократив срок рассмотрения данной категории дел, а также обязать судебных приставов-исполнителей по требованию взыскателей немедленно проверять наличие оригинала исполнительного документа в материалах исполнительного производства и сразу выдавать взыскателю необходимую справку. Кроме того, следует ввести в Закон № 229-ФЗ правовую норму, согласно которой исполнительное производство не приостанавливается на время получения дубликата исполнительного листа с целью сохранения ранее наложенных ограничений и арестов для исключения возможности отчуждения должником имущества.

Среди некоторых проблем, появившихся ввиду реформирования законодательства, следует отметить правопреемство в случае выбытия одной из сторон (смерть гражданина, реорганизация юридического лица, уступка требования, перевод долга). Судебные приставы-исполнители не могут самостоятельно решать вопрос о правопреемстве и выносить постановление о замене выбывшей стороны. Они направляют правопреемников в соответствующий орган, выдавший исполнительный документ, для установления правопреемства. Разрешение данного вопроса подчас связано с установлением многих юридически значимых фактов, что существенно затягивает сроки ведения исполнительного производства.

Логичным решением данной проблемы является внесение в действующее законодательство изменений, наделяющих судебных приставов-исполнителей правом самостоятельно выносить определение о замене выбывшей стороны при получении документов, подтверждающих данный факт и факт проверки соответствующих сведений. С целью осуществления надлежащего контроля за этими действиями необходимо передать полномочия по утверждению данного определения старшему судебному приставу.

Серьезной проблемой является отсутствие заинтересованности судебных приставов в результате собственной работы, которое выражается в низкой эффективности исполнения. Это подтверждается, к примеру, итогами работы Свердловского областного суда в первом полугодии 2012 года. Из присужденных в пользу бюджета 138 млн руб. судебными приставами было взыскано лишь 9 млн руб. Таким образом, приставам удалось взыскать в казну лишь 6,5% от положенной суммы, а 16%, или 22 млн руб., граждане выплатили добровольно [3].

Приведенная статистика характеризует положение дел в данной сфере в целом по стране. Методы принуждения, безусловно, должны быть более эффективными. И несомненно, что заинтересованность в результатах работы в первую очередь создается путем обеспечения достойного уровня оплаты труда судебного пристава-исполнителя. Однако, к примеру, в Москве, согласно данным ресурса «Яндекс.Работа», средняя заработная плата судебного пристава-исполнителя составляет не более 15—20 тыс. руб. [4]. 

Сотрудники ФССП России относятся к федеральным государственным гражданским служащим. Заработная плата этих служащих устанавливается в соответствии со ст. 50 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон № 79-ФЗ), а также согласно положениям Указа Президента РФ от 25.07.2006 № 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих». Вместе с тем действие ч. 11 ст. 50 Закона № 79-ФЗ, предусматривающей ежегодную индексацию размеров окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы, было приостановлено до 1 января 2014 г.

По словам председателя Московского городского суда О.А. Егоровой, «в Москве не дорабатывают судебные приставы. Работают люди, которые не заинтересованы в результате». Она также отметила, что зарплата столичных судебных приставов в среднем составляет 15 тыс. руб., поэтому «они не держатся за эту работу, рынок труда большой». В конце октября 2011 года О.А. Егорова на заседании общественной комиссии при Московском городском суде заявила, что «подчас исполняется только 10% судебных актов. <…> О каком доверии к судебной системе можно говорить, если 90% принятых судами решений не исполняется, в том числе и по вине судебных приставов-исполнителей» [5]. Заместитель главного судебного пристава Российской Федерации Т. Игнатьева также считает, что «социальные гарантии для приставов — это важно. Неправильно, когда человек с зарплатой в 12 тысяч рублей занимается исполнительным производством на 1,2 миллиарда рублей» [6].

Ранее в соответствии со ст. 89 Федерального закона от 21.07.1997 № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» судебный пристав-исполнитель, обеспечивший реальное и своевременное исполнение исполнительного документа, получал вознаграждение в размере 5% от взысканной им суммы или стоимости имущества, но не более 10 минимальных размеров оплаты труда, а по исполнительному документу неимущественного характера — 5 минимальных размеров оплаты труда. Это играло важнейшую роль в мотивации судебных приставов-исполнителей к работе, обеспечивая реальное исполнение решений суда.

Законодатель посчитал данную норму нецелесообразной и ввел исполнительский сбор в размере 7%, который взыскивается уже не в пользу судебного пристава-исполнителя, а в пользу государства. Данное существенное изменение кардинально изменило работу ФССП России, заметно снизив уровень исполнения решений судов [7]. Теперь приставам выгоднее оканчивать исполнительные производства актом о невозможности взыскания, а также прекращать исполнительные производства по любым другим основаниям, нежели реально пытаться взыскивать денежные средства с должников. Но, убрав 5-процентное вознаграждение судебных приставов-исполнителей, государство до настоящего времени не смогло обеспечить им достойный уровень заработной платы. А ведь это еще и причина постоянной высокой текучести кадров, низкой юридической подготовки специалистов.

Все это свидетельствует о том, что увеличение денежного содержания судебным приставам-исполнителям является первостепенной задачей. Считаем необходимым возврат в законодательство об исполнительном производстве нормы, согласно которой судебный пристав-исполнитель лично получал определенный процент от взысканной суммы долга.

Следует также отметить, что отсутствие достойного уровня заработной платы судебных приставов нередко приводит к коррумпированности сотрудников Службы. Так, согласно официальной статистике ФССП России, в 2012 году в отношении 431 работника ФССП России было возбуждено 598 уголовных дел по должностным преступлениям (в 2011 году —553 уголовных дела в отношении 397 работников). В целом количество лиц, в отношении которых возбуждены уголовные дела, по сравнению с 2011 годом возросло на 8%, несмотря на активизацию работы территориальных органов ФССП России по предотвращению и выявлению коррупционных правонарушений [8].

Кроме того, актуальной проблемой является большая загруженность сотрудников органов ФССП России. Ввиду последствий неблагоприятных изменений в экономике страны в последние годы неуклонно растет и количество исполнительных производств, при этом штатная численность сотрудников кардинально не изменяется. Результатом является чрезмерная загруженность судебных приставов-исполнителей и их помощников: на начало 2010 года (15 млн исполнительных производств) максимальное рабочее время, которое в среднем могло быть потрачено судебным приставом на одно исполнительное производство, составляло 52 мин (исходя из фонда рабочего времени с учетом времени очередных отпусков, без учета времени отпусков за ненормированный служебный день и выслугу лет и без учета больничных и учебных отпусков). Для сравнения: в 2009 году на одно исполнительное производство можно было потратить 1 ч 4 мин, в 2006 году — 1 ч 22 мин [9].

В Федеральном законе от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах» сформулированы общие требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должность судебного пристава-исполнителя. Так, судебным приставом может быть только гражданин Российской Федерации, достигший 21 года, имеющий полное среднее или среднее профессиональное образование. Для старшего судебного пристава необходимо высшее юридическое образование. Судебный пристав должен быть способен по своим деловым и личным качествам, а также по состоянию здоровья выполнять возложенные на него обязанности, связанные с государственной службой.

На должность судебного пристава не может быть назначен гражданин, имеющий судимость.

Для повышения эффективности работы ФССП России и осуществления исполнительного производства, на наш взгляд, необходимо предъявлять более высокие требования к судебному приставу-исполнителю и предусмотреть не только среднее или среднее профессиональное образование, но и прохождение специальных курсов, позволяющих изучить весь массив знаний, необходимых в настоящее время судебному приставу-исполнителю для успешной работы. По окончании таких курсов кандидаты на должность судебного пристава-исполнителя должны сдавать квалификационный экзамен. Сдача экзамена должна являться основанием для направления на стажировку, после успешного прохождения которой лицо назначается на должность. В настоящее время законодательством предусмотрены слишком низкие стандарты, что на практике приводит к низкой квалификации кадров ФССП России.

Изложенный перечень проблем исполнения судебных и иных актов, конечно, далеко не полон. Система законодательства об исполнительном производстве в Российской Федерации все еще недостаточно эффективна и требует постоянного совершенствования, в первую очередь путем пересмотра существующих и принятия дополнительных правовых норм, касающихся оплаты труда судебных приставов, вопроса представительства в исполнительном производстве, обжалования действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей и оперативного принятия мер по обращениям и жалобам взыскателей, получения дубликатов исполнительных документов, а также правопреемства при выбытии стороны исполнительного производства.

Список литературы

1. Основные результаты деятельности Федеральной службы судебных приставов в 2011 году. URL: http://www.fssprus.ru/otchet_doklad_9

2. Интернет-конференция директора ФССП России А.О. Парфенчикова в ИА «Гарант» «Совершенствование законодательства Российской Федерации об исполнительном производстве» (стенограмма выступления). URL: http://www.fssprus.ru/internet-konferencija_direktora_federalnojj_sluzhby_sudebnykh_pristavov_parfenchikova_artura_olegovicha_23_sentjabrja_ia_garantquot/

3. Гаврилова Н. Арифметика правосудия. Приставы исполняют не более 30 процентов судебных решений // Российская газета: Экономика УРФО. 2012. 9 авг. № 5854.

4. Вакансии. URL: http://rabota.yandex.ru (дата обращения: 09.10.2013).

5. Ольга Егорова: Судебные приставы не исполняют 90% решений судов Москвы. URL: http://rapsinews.ru/judicial_news/20111026/256704172.html

6. Судебные приставы будут получать 90 тысяч рублей в месяц? URL: http://k1news.ru/news/society/sudebnye-pristavy-budut-poluchat-90-tysyach-rubley-v-mesyats/

7. Каспирович А. Тяготы взыскания. Новый закон не обеспечивает эффективность исполнительного производства // Российская газета (Урал). 2008. 5 фев. № 4580.

8. Основные результаты деятельности Федеральной службы судебных приставов в 2012 году. URL: http://fssprus.ru/pk_rezultat_2012/

9. Проект Минюста России «Долгосрочная программа повышения эффективности исполнения судебных решений (2011—2020 годы)». URL: http://docs.pravo.ru/document/view/10963602/5775593/